摘要：本文首先解讀了國(guó)家相關(guān)規(guī)范關(guān)于高速公路管理分中心的功能和用地指標(biāo)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有城市高速公路管理分中心的功能和用地調(diào)查，找出在土地集約方面存在的問(wèn)題，提出通過(guò)采用集中式管理、設(shè)施共享和提高容積率等措施，實(shí)現(xiàn)城市高速公路管理分中心土地集約化利用，并給出實(shí)例以供參考。

關(guān)鍵詞：城市高速公路；分中心；土地；集約化

1 、引言

中國(guó)目前正處在城市化加速發(fā)展的階段，城市化水平由2000年的36.09%上升到2009年的46.6%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6.2億，2006到2009年，每年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量大約為1500萬(wàn)人。根據(jù)中國(guó)城市化目標(biāo)，未來(lái)還將有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市居民，導(dǎo)致城市規(guī)模快速擴(kuò)張，城市土地資源越來(lái)越緊張。以深圳為例，從2002年底到2005年底，城市建設(shè)用地規(guī)模由2002年的513km2增長(zhǎng)到2005年的703km2，年均增長(zhǎng)率達(dá)12.3%，按照有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前深圳可建設(shè)用地規(guī)模200 km2左右，以現(xiàn)有年均增長(zhǎng)規(guī)模，再有5年將耗盡所有城市建設(shè)用地。因此，必須代以集約式的土地利用方式，通過(guò)建設(shè)用地利用的效益挖潛來(lái)滿足城市建設(shè)的發(fā)展需要。在城市高速公路配套設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，也應(yīng)該改變過(guò)去土地粗放式利用的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集約式利用，滿足城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

2 、高速公路管理分中心的功能及建筑用地指標(biāo)

按照我國(guó)交通部頒布的《高速公路交通工程及沿線設(shè)施通用規(guī)范》（JTG D80-2006）規(guī)定，省（市、自治區(qū)）高速公路管理機(jī)構(gòu)宜設(shè)管理中心、管理分中心、管理站、養(yǎng)護(hù)工區(qū)等，其中管理中心是負(fù)責(zé)全?。ㄊ?、自治區(qū)）高速公路的管理與養(yǎng)護(hù)，本文研究的管理分中心（以下簡(jiǎn)稱分中心）是負(fù)責(zé)所轄區(qū)域或路段的管理工作，功能不同于管理中心。分中心內(nèi)設(shè)收費(fèi)、監(jiān)控、通信分中心，應(yīng)具備收集、分析所轄區(qū)域或路段管理各部門(mén)有關(guān)資料與數(shù)據(jù)，隨時(shí)掌握公路狀況和交通情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)公路運(yùn)行和信息的監(jiān)視和控制能力，宜靠近所轄路段或區(qū)域設(shè)置。同時(shí)分中心又是每條高速公路管理公司辦公、員工住宿、生活的場(chǎng)所，需要配備綜合樓、食堂、宿舍、體育場(chǎng)（館）等房屋建筑。

規(guī)范規(guī)定的管理機(jī)構(gòu)用地和建筑面積指標(biāo)見(jiàn)下表1-1。

從上表我們可以看出，高速公路的管理設(shè)施開(kāi)發(fā)強(qiáng)度普遍較低，土地利用較粗放，有較大的潛力可以挖潛。

3 、深圳市高速公路分中心土地集約利用現(xiàn)狀

深圳市作為我國(guó)改革開(kāi)放最早、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度最高的城市之一，高速公路建設(shè)投資呈多元化特征。截至2010年底，在已建成的10條高速公路中，詳見(jiàn)圖1，分別由5家企業(yè)投資建設(shè)和管理。詳細(xì)情況見(jiàn)表2-2。

為方便管理，每條高速公路均設(shè)置有分中心。除廣深、深汕、深惠三條高速公路分中心設(shè)在深圳市外，其余7條道路均設(shè)在深圳市內(nèi)。從高速公路的管理模式上分析，深圳市早期建設(shè)的高速公路采用分站式管理，即收費(fèi)管理人員住宿于其工作的收費(fèi)、監(jiān)控、通信站或分中心，一般分中心與收費(fèi)站合建，各收費(fèi)站、分中心均設(shè)置食宿等用房，典型的有梅觀高速、機(jī)荷高速、鹽壩高速；后期建設(shè)的高速公路則采用集中式管理，即將各收費(fèi)、監(jiān)控、通信站的管理人員集中到分中心，而各收費(fèi)站不設(shè)食宿等用房，典型的有南光高速、水官高速、龍大高速等。

下面列舉了分站式和集中式管理的收費(fèi)站和分中心的用地規(guī)模進(jìn)行對(duì)比，可以看出，分站式管理模式下各管理設(shè)施所占同地相差不大，而集中式管理模式下分中心占用用地較大，但收費(fèi)站的用地規(guī)模得到壓縮，用地較小?？傮w來(lái)看，分站式的用地面積較集中式大，集中管理模式用地相對(duì)集約。

另外，我們調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，部分集中式道路分中心存在綜合樓面積過(guò)大，內(nèi)部集中布置程度不夠，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

4 、分中心土地集約利用

深圳經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，已經(jīng)明顯受到土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力等“四大難以為繼”的瓶頸性制約，因此，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約、集約利用建設(shè)用地是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的根本。在高速公路配套設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為實(shí)現(xiàn)土地集約化利用的目標(biāo)，可以從規(guī)劃、管理上進(jìn)行優(yōu)化控制。

4.1新建高速公路宜采用集中管理模式

根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，集中式管理模式較其他管理模式比較，可將高速公路管理收費(fèi)人員集中到分中心，各收費(fèi)站不提供食宿設(shè)施，各站建筑規(guī)模和用地規(guī)模得到大大縮減，并方便日常營(yíng)運(yùn)管理，提高了設(shè)施效益。因此，新建高速公路均推薦采用集中式管理，將住宿全部集中到分中心。

4.2配套設(shè)施共享利用

根據(jù)高速公路配套設(shè)施的特點(diǎn)，部分設(shè)施可以共用，特別是同一家建設(shè)單位建設(shè)、管理，且較近的多條高速公路，如養(yǎng)護(hù)工區(qū)、分中心原則上可以實(shí)現(xiàn)共用。因此，對(duì)不是必須放在每條路上的配套設(shè)施應(yīng)從規(guī)劃層面進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)多條道

路共用，提高設(shè)施使用效率，從而節(jié)約建設(shè)用地。如深圳的水官高速公路和清平高速公路均為一家公司投資建設(shè)和管理，兩條道路相交，長(zhǎng)度都不足30公里，因此，設(shè)置了一個(gè)分中心，負(fù)責(zé)兩條道路的管理和員工住宿。

但在高速公路規(guī)劃領(lǐng)域，一直忽視后期的建設(shè)安排和分中心等配套設(shè)施相關(guān)規(guī)劃，一般是交通規(guī)劃部門(mén)編制高速公路線網(wǎng)規(guī)劃（不涉及配套管理設(shè)施用地位置和規(guī)模），后期的建設(shè)由企業(yè)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致了一路一中心的現(xiàn)狀。如能在城市高速公路網(wǎng)規(guī)劃初期，就明確那幾條道路應(yīng)該由同一家建設(shè)、設(shè)一處營(yíng)運(yùn)中心，并控制好用地規(guī)模或位置，將能很好地節(jié)約建設(shè)用地，并方便高速公路管理，發(fā)揮土地和設(shè)施的最大效益。

4.3提高分中心容積率控制用地規(guī)模

在滿足分中心各類設(shè)施基本需求的前提下，提高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，減小用地面積，是促進(jìn)土地高效集約化利用的最有效途徑。我們要回答的問(wèn)題是分中心采用多大的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度才比較合適。

（1）相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題

公路建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)規(guī)定的高速公路配套管理用地和建筑面積，是考慮分站式管理模式下分中心用地和建筑規(guī)模，只包含本中心辦公和住宿面積，不包含其他站的人員住宿面積，與集中式管理模式下將所有人員集中到分中心的功能不符，因此，不能套用該規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。另外，從土地使用強(qiáng)度上看，規(guī)范確定的分中心容積率偏低，應(yīng)提高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)土地集約化用地。

（2）分中心用地功能

根據(jù)《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則》（2004年），高速公路配套管理分中心用地性質(zhì)為高速公路配套設(shè)施用地（T2），但從使用功能看，其用房組成主要包括以下部分：辦公室、總監(jiān)控室、票證備用金室、檔案室、會(huì)議室、娛樂(lè)健身房、員工餐廳、員工宿舍、籃球場(chǎng)等，因此，分中心實(shí)際是辦公+住宿功能（配套單身宿舍），其用地指標(biāo)宜參照辦公用地和三類居住用地指標(biāo)選取。

（3）分中心容積率確定

決定地塊容積率的因素很多，首先是區(qū)位因素，包括服務(wù)區(qū)位、交通區(qū)位和環(huán)境區(qū)位，其中服務(wù)區(qū)位是影響地塊容積率的關(guān)鍵因素。地塊與市、區(qū)中心的距離越近，其容積率就越高，反之就越低。交通區(qū)位和容積率存在正相關(guān)系，交通條件優(yōu)越的地段相對(duì)其他地區(qū)的可以偏高。環(huán)境區(qū)位則相對(duì)獨(dú)立，其影響力將明顯小于服務(wù)區(qū)位和交通區(qū)位。其次，建筑用途和建造年代也是影響開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的因素之一。不同類型的建筑對(duì)土地利用的集約程度是各不相同的。如工廠廠房多為底層或多層建筑；辦公、居住建筑可以建造高層，而公共設(shè)施建筑無(wú)論出于何種區(qū)位，其容積率一般變化不大。

分中心容積率確定也應(yīng)考慮區(qū)位因素，分中心選址在臨近中心區(qū)、區(qū)位好的地段，應(yīng)采用較高容積率。因此，不同高速公路的營(yíng)運(yùn)中心選址確定后，應(yīng)充分分析周邊區(qū)域條件，采用合適的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，既能起到節(jié)約土地，又能與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。

深圳市基于緊約束資源條件下，提出了“非用地?cái)U(kuò)張型”的總體規(guī)劃思路，對(duì)全市建設(shè)用地進(jìn)行了密度分區(qū)，并確定了不同密度分區(qū)的基準(zhǔn)容積率，詳見(jiàn)下表：

由于高速公路分中心一般位于城市外圍一般地區(qū)和生態(tài)保育區(qū)周邊地區(qū)，因此，分中心基準(zhǔn)容積率可采用密度分區(qū)中的Ⅲ-Ⅳ區(qū)，容積率宜采用1.8-3.2，以多層和小高層為主，但一般考慮到營(yíng)運(yùn)中心居住和辦公分開(kāi)，并且其辦公和宿舍建筑規(guī)模不是很大，也不宜采用較高容積率。

綜合以上分析，為便于實(shí)際操作，容積率按1.8～2.4控制。在交通條件好、周邊配套較好地區(qū)，建議容積率取高值，反之，在交通條件差，相對(duì)偏僻的地區(qū)可以采用低值。

5、實(shí)例

深圳市某正在建設(shè)高速公路，長(zhǎng)約30.6公里，設(shè)四處收費(fèi)站，共有133條收費(fèi)車(chē)道，收費(fèi)和管理人員約492人，采用集中式管理模式，擬建設(shè)一處營(yíng)運(yùn)中心，向規(guī)劃國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)4萬(wàn)平方米的建設(shè)用地。按上述研究成果，其用地規(guī)模計(jì)算如下：

（1）建設(shè)規(guī)模計(jì)算

根據(jù)總收費(fèi)和管理人員數(shù)量和收費(fèi)車(chē)道數(shù)，參考辦公室、總監(jiān)控室、票證備用金室、會(huì)議室、餐廳和員工宿舍等人均（車(chē)道）建筑面積指標(biāo)，計(jì)算出該營(yíng)運(yùn)中心綜合樓4212m2，宿舍約7920 m2，食堂900m2，水電房約300 m2，總建筑規(guī)模約13332 m2。

（2）用地規(guī)模計(jì)算

根據(jù)該營(yíng)運(yùn)中心的初步選址，位于城市外圍一般地區(qū)，交通便利，為城市建成區(qū)，因此推薦該地塊容積率采用2.4，考慮該地塊較小，容積率適當(dāng)折減，取2.2，則該營(yíng)運(yùn)中心用地規(guī)模為13332/2.2=6060 m2。

（3）最終批準(zhǔn)規(guī)模

最后該營(yíng)運(yùn)中心選址意見(jiàn)書(shū)批準(zhǔn)的用地規(guī)模約為6400 m2，同上計(jì)算相當(dāng)，同該公司初次申請(qǐng)用地節(jié)約33600 m2。

6、結(jié)語(yǔ)

城市高速公路配套設(shè)施土地集約利用一直缺乏專門(mén)研究，缺少有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，給用地審批部門(mén)帶來(lái)一定的不便，建議交通規(guī)劃部門(mén)應(yīng)予以重視，從高速公路線網(wǎng)規(guī)劃時(shí)就應(yīng)統(tǒng)一考慮相關(guān)配套設(shè)施的選址、功能和規(guī)模，并通過(guò)適當(dāng)提高容積率，實(shí)現(xiàn)城市用地的集約利用。

作者簡(jiǎn)介：萬(wàn)年良，1972年1月出生，男，籍貫河南信陽(yáng)，大學(xué)本科學(xué)歷，高級(jí)工程師。

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