2009年8月底，國(guó)家廣電總局66號(hào)文印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好廣播電視制播分離改革的意見(jiàn)》，全國(guó)廣電系統(tǒng)整體制播分離改革的大幕正式拉開(kāi)，各地的廣電集團(tuán)紛紛根據(jù)自身情況，制定不同的改革措施和發(fā)展戰(zhàn)略，重組資源，突破區(qū)域與行業(yè)限制，打破舊有傳媒格局，做大做強(qiáng)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)，改革取得了一定的成就與突破；同時(shí)，矛盾與問(wèn)題也隨之出現(xiàn)，阻礙著改革的深入推進(jìn)。如何應(yīng)對(duì)這些矛盾和沖突，如何突破現(xiàn)行體制瓶頸，實(shí)現(xiàn)深層變革與創(chuàng)新，是整個(gè)廣電行業(yè)都在思考和探索的問(wèn)題。
　　從制播合一到制播分離，是廣播電視體制的變遷和更替。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過(guò)程；制度變遷可以理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程；制度變遷是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，制度變遷的發(fā)生乃至最終實(shí)現(xiàn)會(huì)受到諸多因素的影響。
　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·c·諾思認(rèn)為，組織及其企業(yè)家“是制度變遷的主角，他們型塑了制度變遷的方向”，“如果說(shuō)制度是社會(huì)博弈的規(guī)則，那組織就是社會(huì)博弈的玩者”。從本次制播分離改革來(lái)看，各廣電集團(tuán)組織是改革的主角，決定著改革的進(jìn)程與方向。
　　筆者結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，對(duì)深圳廣電集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱深廣集團(tuán))的制播分離改革實(shí)踐進(jìn)行分析和探討，希望對(duì)當(dāng)前的制播分離改革有所裨益。
　　一、深圳廣電集團(tuán)制播分離改革實(shí)踐
　　(一)路徑的選擇
　　20世紀(jì)90年代，深圳廣電集團(tuán)就開(kāi)始推行制播分離改革。在制播分離改革的初級(jí)階段，集團(tuán)主要在節(jié)目、欄目與頻道層面推行制播分離，改革措施主要包括：集團(tuán)在內(nèi)部試行適度市場(chǎng)運(yùn)作，推動(dòng)品牌欄目獨(dú)立制片人制度的改革；探索采用委托制、合作制、招標(biāo)制等多種方式，實(shí)現(xiàn)節(jié)目生產(chǎn)制作與播出的適度分離；引進(jìn)社會(huì)資本，積極探索頻道公司化運(yùn)營(yíng)，向?qū)I(yè)化、集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展。
　　當(dāng)制播分離改革進(jìn)行到一定程度時(shí)，深圳廣電集團(tuán)按照公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)適度分開(kāi)的原則，把集團(tuán)可經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)、資源和業(yè)務(wù)從事業(yè)體制中剝離出來(lái)，進(jìn)行企業(yè)轉(zhuǎn)制，成立市場(chǎng)主體，推動(dòng)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。這時(shí)，深圳廣電集團(tuán)改革的具體措施包括：剝離集團(tuán)的制作力量，成立集團(tuán)控股節(jié)目制作公司——深廣傳媒有限公司，引入社會(huì)資本，打造內(nèi)容提供商；推動(dòng)集團(tuán)控股經(jīng)營(yíng)的股份制企業(yè)——深圳市天威視訊股份有限公司上市融資，為進(jìn)一步投融資體制改革奠定基礎(chǔ)；推進(jìn)跨區(qū)域合作制播分離，先后與桂林廣電、湖北廣播電視總臺(tái)、太原文廣集團(tuán)、鄭州電視臺(tái)等結(jié)為合作伙伴；突破行業(yè)限制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成廣告產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)傳輸與服務(wù)業(yè)、新技術(shù)新業(yè)務(wù)新媒體產(chǎn)業(yè)以及內(nèi)容產(chǎn)業(yè)四足鼎立、四位一體的產(chǎn)業(yè)模式。
　　從體制變遷的路徑來(lái)看，深廣集團(tuán)選擇的是逐步推行試點(diǎn)、從節(jié)目到集團(tuán)、先臺(tái)內(nèi)后社會(huì)的改革路徑，循序漸進(jìn)，逐步過(guò)渡，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，使改革具有可操作性和可接受性。
　　(二)制度框架
　　為了更好地推進(jìn)制播分離改革，深圳廣電集團(tuán)在組織架構(gòu)和管理體制上實(shí)施相關(guān)配套的改革，建立與制播分離相適應(yīng)的制度框架，力求發(fā)揮新制度的效益。
　　在組織結(jié)構(gòu)上，深廣集團(tuán)建立的是一種“扁平化”架構(gòu)，整個(gè)集團(tuán)分為集團(tuán)本部和下屬單位兩級(jí)。集團(tuán)本部包括集團(tuán)直屬各部門(mén)，根據(jù)其性質(zhì)、特點(diǎn)不同分為事業(yè)部門(mén)和職能部門(mén)兩類。在管理體制上，深圳廣電集團(tuán)實(shí)行“集團(tuán)一頻道一制片人”Lru8LbEYv9v9TOIs9l65gk3A8nIR92buRJeV+FzpseM=三級(jí)管理體制。集團(tuán)堅(jiān)持“統(tǒng)分結(jié)合”，實(shí)行“扁平化”管理，以職能部制、事業(yè)部制和公司制等方式，由集團(tuán)直接管理各職能部門(mén)、頻道、頻率和各類公司，『2’對(duì)各頻道、頻率實(shí)行“雙效益目標(biāo)”的企業(yè)化管理，簡(jiǎn)化了管理程序，有效地提高了管理效率。
　　在財(cái)務(wù)方面，深圳廣電集團(tuán)實(shí)行集中管理與分級(jí)授權(quán)的財(cái)務(wù)管理體制。根據(jù)集團(tuán)的組織架構(gòu)，集團(tuán)建立了以財(cái)務(wù)管理中心為中心、以各下屬單位財(cái)務(wù)部門(mén)為網(wǎng)絡(luò)的兩級(jí)財(cái)務(wù)管理組織體系。首先，依據(jù)“經(jīng)營(yíng)分權(quán)，財(cái)務(wù)集權(quán)”的原則，把重要財(cái)權(quán)集中于集團(tuán)本部，集中管理下屬單位的經(jīng)營(yíng)方針和投、融資計(jì)劃以及基建項(xiàng)目，福利報(bào)酬政策等也在管理之列。其次，集團(tuán)將部分財(cái)權(quán)授權(quán)給相應(yīng)的下屬單位和集團(tuán)本部各部門(mén)。根據(jù)職級(jí)或分工的不同，集團(tuán)對(duì)財(cái)務(wù)審批權(quán)采取分級(jí)授權(quán)的形式，不同層級(jí)分別掌握不同的財(cái)務(wù)審核審批權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種財(cái)務(wù)事項(xiàng)分級(jí)授權(quán)的做法，充分體現(xiàn)了各部門(mén)和下屬單位的權(quán)、責(zé)、利，提高了工作效率和積極性。
　　(三)規(guī)則的制定
　　在制度變遷的過(guò)程中，制度變遷的主體應(yīng)制定一些正式規(guī)則或約束，因?yàn)?，“正式制度結(jié)構(gòu)改變了個(gè)人為其信念所付出的代價(jià)，因而使他們的選擇能夠產(chǎn)生效果”。正式規(guī)則通過(guò)降低信息、監(jiān)督和實(shí)施成本，能夠更好地推進(jìn)制度變遷和創(chuàng)新。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，規(guī)則包含著激勵(lì)與約束的雙重功能，能夠使制度安排更好地實(shí)施和滲透。
　　集團(tuán)在推進(jìn)制播分離的過(guò)程中，及時(shí)制定了一系列正式的規(guī)則、制度來(lái)保證改革的實(shí)施效果。
　　對(duì)實(shí)行獨(dú)立制片人制的品牌娛樂(lè)欄目，集團(tuán)實(shí)行內(nèi)部公司制管理，在財(cái)務(wù)上進(jìn)行獨(dú)立核算。具體來(lái)說(shuō)，集團(tuán)對(duì)該類欄目“實(shí)行‘機(jī)構(gòu)自設(shè)、人員自聘、工作自主、經(jīng)費(fèi)包干’管理及‘以收抵支、自我約束、比例控制、節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)’的成本控制辦法”。經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的欄目，集團(tuán)還通過(guò)員工持股等形式給予獎(jiǎng)勵(lì)。
　　在探索和推行節(jié)目來(lái)源社會(huì)化的過(guò)程中，為了加強(qiáng)對(duì)委托制作、合作制作的相關(guān)節(jié)目的管理，“深圳廣電集團(tuán)制定了《欄目綜合評(píng)價(jià)辦法》《外包、聯(lián)辦欄目管理暫行規(guī)定》等多項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)外包、聯(lián)辦節(jié)目綜合評(píng)價(jià)中排名落后、質(zhì)量不高的欄目分別做出停播、黃牌警告等處理”。此外，還采取了一系列措施加強(qiáng)節(jié)目?jī)?nèi)容的引導(dǎo)管理，牢牢掌控節(jié)目的所有權(quán)、審查權(quán)、播出權(quán)、定位權(quán)和制片人的任免權(quán)。
　　對(duì)所屬節(jié)目制作公司——深廣傳媒有限公司，采取自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)化管理，在引人社會(huì)資本的同時(shí)，集團(tuán)掌握控股權(quán)、重大事項(xiàng)決策權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)與主要領(lǐng)導(dǎo)干部任免權(quán)。
　　同時(shí)，深圳廣電集團(tuán)還改革人事管理體制。集團(tuán)規(guī)定，對(duì)于剝離出去的欄目、頻道，“原頻道在編員工實(shí)行雙向選擇，可自愿競(jìng)爭(zhēng)上崗進(jìn)入公司，換崗不換身份；不愿進(jìn)入公司的在編員工在集團(tuán)內(nèi)部選擇崗位或進(jìn)入人才交流站。新招聘的人員以及頻道目前的勞務(wù)人員全部進(jìn)入公司，與公司簽訂合同，統(tǒng)一實(shí)行崗位管理，以崗定薪，薪隨崗變，不再擁有事業(yè)編制身份，在退休之后統(tǒng)一納入社保管理”。實(shí)行公司化運(yùn)營(yíng)的下屬單位員工的工資福利由公司自行制定。集團(tuán)本部的事業(yè)部門(mén)作為相對(duì)獨(dú)立核算的經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)施“確定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、考核經(jīng)營(yíng)成果、收入分配掛鉤”的績(jī)效考核辦法；集團(tuán)對(duì)職能部門(mén)實(shí)施“核定經(jīng)費(fèi)定額、考核服務(wù)質(zhì)量、收入分配掛鉤”的績(jī)效考核辦法。
　　在制度變遷的過(guò)程中，正式規(guī)則的制定與實(shí)施是至關(guān)重要的。新制度的建立需要一系列的規(guī)章與規(guī)則來(lái)輔佐，構(gòu)建出新的制度框架。制度變遷常常會(huì)打破與顛覆以往的規(guī)范與準(zhǔn)則，這時(shí)，人們往往措手不及，不知如何應(yīng)對(duì)。要使新的制度盡早落實(shí)，制度變遷的主體就要及時(shí)出臺(tái)新的規(guī)范與規(guī)則，給予人們新的行為準(zhǔn)則，讓其起到激勵(lì)與約束的雙重作用。適應(yīng)新制度的規(guī)則或約束越早制訂并加以實(shí)施，制度變遷的過(guò)程就越短。
　　二、研究啟示
　　(一)應(yīng)重視制播分離改革中意識(shí)形態(tài)的影響
　　在制度變遷和創(chuàng)新的過(guò)程中，除了受到正式規(guī)則的作用，還受到非正式規(guī)制的影響。非正式規(guī)制主要包括價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)性、意識(shí)形態(tài)等，其中，意識(shí)形態(tài)處于核心地位。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為意識(shí)形態(tài)的作用是不可替代的，“它是一種節(jié)省時(shí)間精力的工具，有助于實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程簡(jiǎn)化并使社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)制度富有黏合力”。也就是說(shuō)，意識(shí)形態(tài)會(huì)影響到制度變遷執(zhí)行的成本?！叭羧藗兏兄较到y(tǒng)的規(guī)則結(jié)構(gòu)是公平的、公正的，那么成本就會(huì)降低；同樣，若人們感知到系統(tǒng)是不公正的，那么建立契約的成本就會(huì)提高”。
　　筆者今年在深圳廣電集團(tuán)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，集團(tuán)的人事管理體制改革實(shí)施起來(lái)難度較大。隨著制播分離改革的推進(jìn)，集團(tuán)內(nèi)的人員有一部分將分流出去，這時(shí)必然存在員工的身份、等級(jí)轉(zhuǎn)換問(wèn)題。集團(tuán)人事制度改革的方向是，逐漸打破廣播電視業(yè)事業(yè)性質(zhì)和員工身份、等級(jí)的限制，實(shí)行全員聘用制。但在實(shí)施的過(guò)程中，集團(tuán)的在編員工往往不愿進(jìn)入剝離出去的節(jié)目、欄目以及控股企業(yè)，因?yàn)槟菢铀麄儠?huì)失去事業(yè)編制。筆者訪談時(shí)，有的集團(tuán)員工明確表示，有事業(yè)編制就是鐵飯碗，是有保障的，失去事業(yè)編制，工作就沒(méi)有保障。這種觀念明顯阻礙了改革。人事制度改革如果處理不當(dāng)，勢(shì)必成為改革的絆腳石。
　　因此，深廣集團(tuán)在制定新的規(guī)章制度的同時(shí)，應(yīng)特別注意集團(tuán)員工的思想態(tài)度。制播分離改革推翻了舊有制播合一的格局和秩序，員工中必然存在爭(zhēng)議、不解，甚至出現(xiàn)抵觸情緒，如果不及時(shí)疏通和化解，新制度的規(guī)章政策將很難落實(shí)與實(shí)施。“非正式制度是可以制約正式制度的。當(dāng)正式制度與非正式制度存在著矛盾或不相容時(shí)，正式制度就會(huì)流于形式，或者在執(zhí)行中變形，甚至無(wú)法實(shí)施?！?br/>　　這就要求傳媒集團(tuán)在實(shí)施得當(dāng)有力措施的同時(shí)，要做好改革的輿論宣傳和動(dòng)員工作，轉(zhuǎn)變員工舊有的觀念與思想?？稍趦?nèi)部建立多樣化的溝通反饋渠道，及時(shí)進(jìn)行上下互動(dòng)和溝通，爭(zhēng)取員工的理解和支持，同時(shí)注意傾聽(tīng)員工的心聲，幫助員工解決各種困難，化解各種利益摩擦，把矛盾沖突降至最小，讓改革順利地進(jìn)行。
　　傳媒集團(tuán)在改革過(guò)程中，還要注重培養(yǎng)企業(yè)文化。企業(yè)文化是企業(yè)在成長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程中形成的共同信念、價(jià)值觀等，是影響企業(yè)向心力、凝聚力的重要因素。傳媒集團(tuán)一旦擁有一致而穩(wěn)固的企業(yè)文化，就能夠提高員工的責(zé)任感和使命感，最大限度地降低改革過(guò)程中的意識(shí)形態(tài)沖突。
　　(二)警惕制度變遷中的路徑依賴
　　制度變遷中的路徑依賴法則認(rèn)為，制度變遷具有路徑依賴的性質(zhì)。路徑依賴類似于物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入某一路徑(無(wú)論是好的還是壞的)就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。即人們過(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。路徑依賴形成的主要原因是既得利益的壓力集團(tuán)?！耙环N體制形成以后，會(huì)形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團(tuán)?；蛘哒f(shuō)，他們對(duì)這種制度(路徑)有著強(qiáng)烈的需求。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的改革，哪怕新的體制較之現(xiàn)存體制更有效率?！?br/>　　深廣集團(tuán)在制播分離的改革過(guò)程中，也曾出現(xiàn)過(guò)路徑依賴的現(xiàn)象。如在制播分離改革的初始階段，集團(tuán)推動(dòng)內(nèi)部資源有機(jī)整合，但效果不明顯。在一個(gè)集團(tuán)的框架內(nèi)，如果電臺(tái)、電視臺(tái)等單位各自分散經(jīng)營(yíng)，各種資源如傳媒內(nèi)容資源、人力資源、設(shè)備資源等分散使用，就難以實(shí)現(xiàn)資源整合的整體效應(yīng)。資源不能有效地整合，集團(tuán)就難以形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，做大做強(qiáng)就失去了牢固的根基，再好的發(fā)展戰(zhàn)略都難以實(shí)施。
　　針對(duì)節(jié)目資源各自封閉的現(xiàn)象，2010年，深廣集團(tuán)大力推進(jìn)“媒資庫(kù)”建設(shè)，搭建起集團(tuán)內(nèi)新聞資源共享的平臺(tái)。這項(xiàng)工作的具體內(nèi)容就是借助數(shù)字化技術(shù)，匯聚各節(jié)目單位的自采節(jié)目素材、收錄節(jié)目素材、網(wǎng)絡(luò)節(jié)目素材等，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單編目后，進(jìn)入信息中心，成為集團(tuán)“媒資庫(kù)”，供集團(tuán)內(nèi)各單位隨時(shí)調(diào)閱使用。如今集團(tuán)“媒資庫(kù)”的規(guī)模和容量越來(lái)越大，發(fā)揮的作用也與日俱增。“媒資庫(kù)”的建設(shè)，充分整合了新聞資源，提高了節(jié)目資源的利用率。
　　路徑依賴形成的深層原因是利益因素的誘導(dǎo)。制度變遷實(shí)質(zhì)上是利益和權(quán)力的再分配，這種利益和權(quán)力的調(diào)整是艱難且復(fù)雜的。各利益主體之間的利益摩擦及矛盾，必然會(huì)阻礙改革的進(jìn)行。面對(duì)路徑依賴，傳媒集團(tuán)一方面應(yīng)加大改革力度，大膽推進(jìn)新的戰(zhàn)略措施，保證每一項(xiàng)改革都及時(shí)到位，達(dá)到預(yù)期的效果；另一方面，應(yīng)反對(duì)小團(tuán)體利益觀，以集團(tuán)整體利益為改革的出發(fā)點(diǎn)。
　　(三)制度變遷和創(chuàng)新應(yīng)勇于嘗試
　　制度變遷是制度的發(fā)展、創(chuàng)新，是一個(gè)創(chuàng)造的過(guò)程，沒(méi)有既定模式，也沒(méi)有歷史經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，一切都在“摸著石頭過(guò)河”。方向是清楚的，而過(guò)程是探索出來(lái)的。因此，制度變遷時(shí)，需要制度變遷的主角——組織和企業(yè)家大膽革新，勇于嘗試，最忌因循守舊，更不要被一時(shí)的失敗或困難阻擋，而應(yīng)在失敗中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尋求通向新制度的最佳路徑，到達(dá)改革成功的彼岸。
　　2007年底，深廣集團(tuán)在探索跨區(qū)域制播分離合作時(shí)，就曾遭遇挫折。集團(tuán)與桂林廣電的跨區(qū)域合作，初期取得了不錯(cuò)的成效，合作頻道的收視率在短時(shí)間內(nèi)有較大幅度的提高，但運(yùn)行不到一年就出現(xiàn)了問(wèn)題，雙方廣電集團(tuán)的組織架構(gòu)、管理機(jī)制、財(cái)力物力等都不同，雙方合作時(shí)出現(xiàn)了不同機(jī)制和觀念的碰撞與摩擦。不能說(shuō)這次合作是無(wú)意義的。制度創(chuàng)新，既然是創(chuàng)新，就允許嘗試，允許探索。很多東西只有在實(shí)踐中不斷摸索和嘗試，才能總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律來(lái)，不大可能一步到位。有了前車之鑒，后面的路才能走得更穩(wěn)健。之后，深廣集團(tuán)還與湖北廣播電視總臺(tái)、太原文廣集團(tuán)、鄭州電視臺(tái)結(jié)為合作伙伴，四個(gè)頻道嘗試了聯(lián)播平臺(tái)合作。可以說(shuō)，深圳廣電集團(tuán)與桂林廣電的合作，為其跨區(qū)域擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)，提供了可貴的經(jīng)驗(yàn)。
　　現(xiàn)階段，深廣集團(tuán)通過(guò)制播分離，成功剝離可經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)企改制，上市融資，積極擴(kuò)展多元化業(yè)務(wù)。目前，集團(tuán)旗下子公司數(shù)量繁多，規(guī)模不一，組織形式多種多樣，有上市公司、股份制公司、新技術(shù)型的小公司，公司的經(jīng)營(yíng)范圍涉及廣播、電視、電影、網(wǎng)絡(luò)等眾多領(lǐng)域，實(shí)行跨行業(yè)、跨地區(qū)運(yùn)作。如何建立一個(gè)行之有效的管理模式，是集團(tuán)面臨的難題。這就需要集團(tuán)發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新的精神，大膽探索，積極建設(shè)富有效率和活力的體制機(jī)制，完善制度結(jié)構(gòu)與框架。
　　制度變遷和創(chuàng)新的過(guò)程，是打破和重建的過(guò)程，需要穩(wěn)健和仔細(xì)，更需要膽量和魄力。深圳廣電集團(tuán)踐行“創(chuàng)新是轉(zhuǎn)型期廣電發(fā)展的靈魂”的精神，積極推行制播分離改革，打破原有格局，力求開(kāi)拓出一片新天