[摘要]隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的基本意見(jiàn)》的頒布施行，可以預(yù)見(jiàn)學(xué)前教育必將在全國(guó)掀起新一輪的大發(fā)展，但要實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀政策在基層地方的落實(shí)還需要進(jìn)一步明確目標(biāo)、細(xì)化政策。目前很多地方政府提出“以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主，以公共財(cái)政投入為主”的“三為主”發(fā)展模式，應(yīng)是也只能是學(xué)前教育基礎(chǔ)發(fā)展較好、公共財(cái)政保障能力較強(qiáng)的地方追求的目標(biāo)，對(duì)于全國(guó)大多數(shù)地方來(lái)說(shuō)，更需要考慮本地實(shí)際情況慎重選擇與實(shí)踐發(fā)展學(xué)前教育的制度模式。作為國(guó)家學(xué)前教育“明確政府責(zé)任”項(xiàng)目的改革試點(diǎn)城市，寧波市江北區(qū)慈城鎮(zhèn)積極探索更富彈性與可行性的學(xué)前教育發(fā)展“五·三”制度模式，可能更具示范價(jià)值與推廣價(jià)值。該制度設(shè)計(jì)在當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的五個(gè)重要方面都提出了三種選擇，而每個(gè)方面三種選擇的結(jié)構(gòu)比例及以何者為重，都需要地方政府切實(shí)考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展水平與需要來(lái)確定，不能盲目推行“以公為主”。具體而言，在探索解決辦園體制問(wèn)題方面，該制度設(shè)計(jì)提出公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園、選擇性民辦幼兒園并舉的模式，通過(guò)大力發(fā)展前兩者建設(shè)“廣覆蓋。?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)體系，以滿足本區(qū)域所有適齡幼兒的入園需求；通過(guò)發(fā)展選擇性民辦幼兒園滿足群眾個(gè)性化的教育需求。在探索解決園舍建設(shè)這一當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的重中之重，優(yōu)先中之優(yōu)先問(wèn)題時(shí)，該制度設(shè)計(jì)提出新建居住小區(qū)配套建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)、中小學(xué)富余校舍改建三種途徑并行。在探索改革公共財(cái)政投入體制方面，該制度設(shè)計(jì)提出補(bǔ)教師、補(bǔ)幼兒、補(bǔ)幼兒園的三種方式，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)只有多方式多途徑的公共財(cái)政投入體制才能有效平衡公辦園與民辦園、公辦教師與非公辦教師、城鎮(zhèn)教師與山村教師、入讀公辦園幼兒和入讀民辦園幼兒等不同主體的利益。在探索改革學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制方面，該制度設(shè)計(jì)提出由縣(區(qū))財(cái)政、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政、幼兒家庭三方共同分擔(dān)，并十分強(qiáng)調(diào)縣(區(qū))一級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任，以徹底改變以往主要依靠財(cái)力相對(duì)薄弱的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)政府舉辦幼兒教育的疲軟局面。在探索解決幼兒教師隊(duì)伍管理問(wèn)題方面，該制度設(shè)計(jì)主張對(duì)公辦幼兒教師應(yīng)堅(jiān)決落實(shí)其公辦教師待遇；對(duì)目前實(shí)際存在的大多數(shù)非公辦幼兒教師，則應(yīng)積極施行資格準(zhǔn)入和注冊(cè)登記制，創(chuàng)造條件讓他們參加事業(yè)保險(xiǎn)，并逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提供通過(guò)公開(kāi)招考等途徑轉(zhuǎn)為公辦教師的機(jī)會(huì)。此外，還應(yīng)允許幼兒園根據(jù)實(shí)際需要靈活聘用幼兒教師，以保持一定的幼兒教師進(jìn)入與退出機(jī)制，保證幼兒教師隊(duì)伍的活力。
　　[關(guān)鍵詞]學(xué)前教育；學(xué)前教育改革試點(diǎn)；學(xué)前教育機(jī)制；學(xué)前教育體制
　　
　　2010年是我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展史上非常重要的一年。7月29日正式頒布施行的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020)》對(duì)學(xué)前教育的改革和發(fā)展提出了綱領(lǐng)性的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和政策措施；10月24日國(guó)家啟動(dòng)了10個(gè)方面50個(gè)項(xiàng)目的教育體制改革試點(diǎn)，學(xué)前教育是其中之一，共4個(gè)項(xiàng)目；11月21日國(guó)務(wù)院專門下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的基本意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”)。可以預(yù)見(jiàn)學(xué)前教育必將在全國(guó)掀起新一輪的大發(fā)展，但國(guó)家宏觀政策文件在基層地方的落實(shí)還需要進(jìn)一步明確目標(biāo)、細(xì)化政策和科學(xué)，的組織實(shí)施。筆者認(rèn)為當(dāng)前基層地方政府在發(fā)展學(xué)前教育中面臨以下5個(gè)難以把握但又難以回避的具體問(wèn)題：辦園體制、園舍建設(shè)模式、公共財(cái)政投入方式、教育成本分擔(dān)機(jī)制、教師管理制度。本文擬以國(guó)家學(xué)前教育“明確政府責(zé)任”項(xiàng)目的改革試點(diǎn)城市——寧波市下轄的江北區(qū)慈城鎮(zhèn)為例，在分析寧波市、江北區(qū)、慈城鎮(zhèn)三級(jí)地方政府在科學(xué)定位學(xué)前教育的事業(yè)性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)、明確政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展主導(dǎo)責(zé)任的前提下，闡述和討論針對(duì)上述5個(gè)難題這些地Jde8QPCAjP487LdHGxOO7yg9SaGO2k7H3yliSAUHzdA=方政府探索出的具體制度模式，筆者根據(jù)其特點(diǎn)將之概括為地方政府發(fā)展學(xué)前教育的“五·三”制度模式。
　　
　　一、寧波市江北區(qū)慈城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展基本情況
　　
　　2007年，寧波市對(duì)學(xué)前教育改革與發(fā)展思路進(jìn)行了比較系統(tǒng)的調(diào)研和構(gòu)想，采取多種措施推動(dòng)城鄉(xiāng)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，通過(guò)3年的努力，全市學(xué)前教育發(fā)展取得了明顯的效果。江北區(qū)是該市城區(qū)之一，下轄4個(gè)城市街道、3個(gè)涉農(nóng)街道和1個(gè)鎮(zhèn)。慈城鎮(zhèn)即是江北區(qū)惟一的鎮(zhèn)，距市中心14公里，鎮(zhèn)域面積102.57平方公里，轄6個(gè)社區(qū)、39個(gè)行政村，常住人口8.2萬(wàn)人。2009年全鎮(zhèn)GDP達(dá)到187.6億元，財(cái)政一般預(yù)算收入5.89億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12745元，農(nóng)民人均年收入10876元。2008年，江北區(qū)政府制定并頒發(fā)了《江北區(qū)政府關(guān)于加快學(xué)前教育改革與發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，確定了學(xué)前教育城鄉(xiāng)一體、公益普惠的發(fā)展目標(biāo)。2010年，慈城鎮(zhèn)政府依此文件精神制定并頒發(fā)了《關(guān)于加快學(xué)前教育改革與發(fā)展的實(shí)施方案》《關(guān)于調(diào)整慈城鎮(zhèn)“幼兒助學(xué)教育券”實(shí)施辦法的通知》等文件，明確了全鎮(zhèn)學(xué)前教育的發(fā)展方向、布局規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、資金投入渠道等重大政策性問(wèn)題。
　　慈城鎮(zhèn)現(xiàn)有幼兒園8所，其中區(qū)教育局直屬公辦幼兒園(倡棋)1所，原市二輕工業(yè)局舉辦和主管的自收自支事業(yè)性質(zhì)幼兒園(二輕)1所(2010年剛劃給慈城鎮(zhèn)舉辦和主管)，鎮(zhèn)公辦中心幼兒園(慈湖)1所，鎮(zhèn)公有民營(yíng)公助幼兒園(鎮(zhèn)幼、妙山、樂(lè)溢、綠苗)4所，小區(qū)配套建設(shè)民辦幼兒園(貝貝佳)1所。另外妙山幼兒園還有一體化管理的村幼兒園點(diǎn)(楊勤村、云湖村)2個(gè)。這8所幼兒園共收托幼兒1710人，其中本地戶籍幼兒1214人，全鎮(zhèn)本地戶籍學(xué)前三年兒童入園率達(dá)到99％。
　　
　　二、三種辦園體制并舉：公辦、普惠性民辦、選擇性民辦
　　
　　“國(guó)十條”提出發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持公益性和普惠性，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉，政府責(zé)任定位為提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)。要將這些原則、理念在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，首先面臨的就是辦園體制問(wèn)題。
　　辦園體制有公辦、民辦之分。公辦幼兒園一般由政府出資建設(shè)、配備公辦教師并由財(cái)政保障其工資、收取較低的保育費(fèi)作為日常公用經(jīng)費(fèi)。慈城鎮(zhèn)的倡棋、慈湖幼兒園就是公辦幼兒園，兩者分別是區(qū)教育局、慈城鎮(zhèn)政府主管的財(cái)政差額撥款事業(yè)單位，其收費(fèi)相對(duì)較低(分別為6星級(jí)每月310元和4星級(jí)每月160元)，教育水平相對(duì)較高(年生均教育支出水平分別為7262元、5372元)，公共財(cái)政分擔(dān)成本比例分別為65％、70％。這種體制較好地體現(xiàn)了公益性和非營(yíng)利性，又便于政府管理和體現(xiàn)政府意愿。但這兩所公辦幼兒園還沒(méi)有全部配齊公辦教師，也就是還沒(méi)有達(dá)到完全的“公辦”。如果按義務(wù)教育的辦學(xué)體制和水平來(lái)要求，幼兒園全部配備公辦教師并享受與中小學(xué)教師相當(dāng)?shù)男匠晁?，學(xué)前教育生均支出大約應(yīng)在每生每年10000元左右，扣除現(xiàn)行每生每年平均繳費(fèi)2500元，政府每年需要投入財(cái)政經(jīng)費(fèi)1282.5萬(wàn)元；如果實(shí)行“學(xué)前教育義務(wù)化”，免收保育費(fèi)，政府每年需要投入1710萬(wàn)元，而以上投入還不包括公辦幼兒園建設(shè)維修和設(shè)施設(shè)備添置等需一次性經(jīng)費(fèi)投入的項(xiàng)目。顯然在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，這是地方政府的財(cái)力難以承受的，即便是像寧波這樣的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其市轄的6個(gè)縣(市)全部進(jìn)入全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣行列，也是難以承受的，更不用說(shuō)全國(guó)大多數(shù)公共財(cái)政保障能力較弱的地區(qū)。同時(shí)，現(xiàn)有我國(guó)幼兒教師的培養(yǎng)體制和培養(yǎng)規(guī)模也難以滿足全部配置公辦教師的要求。此外，在當(dāng)前國(guó)家不斷深化事業(yè)單位改革，嚴(yán)格控制新增事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和新增事業(yè)編制人員數(shù)量的大環(huán)境下，純粹公辦體制也是難以大面積推廣的。
　　目前，社會(huì)上還有自收自支事業(yè)單位性質(zhì)和集體性質(zhì)幼兒園，主要由企事業(yè)單位(包括優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園舉辦分園、中小學(xué)舉辦附屬幼兒園)、村集體舉辦，有的政府部門、專家學(xué)者也將其統(tǒng)計(jì)并歸類為公辦幼兒園。如慈城鎮(zhèn)二輕幼兒園是1979年3月由原市二輕工業(yè)局舉辦和主管的，專門招收地處慈城鎮(zhèn)的系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)員工子女。1997年市二輕局撤銷，系統(tǒng)下屬企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制，二輕幼兒園由市工貿(mào)公司代管，名義上保留市屬系統(tǒng)辦自收自支事業(yè)單位的體制，以便為部分教師保留事業(yè)編制身份、享受事業(yè)退休待遇，而其招生對(duì)象已向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)開(kāi)放，成為社區(qū)幼兒園。由于其市屬部門的單位性質(zhì)，近年來(lái)該園難以享受江北區(qū)和慈城鎮(zhèn)的財(cái)政補(bǔ)助政策，而其自收自支事業(yè)單位的身份又使其不能享受市級(jí)財(cái)政的保障，致使該園改制沒(méi)幾年就陷入了困境。經(jīng)市政府協(xié)調(diào)，2010年該園被劃給慈城鎮(zhèn)舉辦和主管，才開(kāi)始享受地方政府的優(yōu)惠政策。村集體組織舉辦的幼兒園也是如此，目前村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng)，隨著村民就業(yè)、居住的流動(dòng)化和多樣化，村民已經(jīng)由“村集體人”變?yōu)椤吧鐣?huì)自由人”，故而包括村集體舉辦在內(nèi)的這種“單位集體福利”性質(zhì)的辦園體制已經(jīng)難以適應(yīng)寧波市現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。目前許多村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不愿意給“村集體”幼兒園提供經(jīng)費(fèi)保障，有的甚至向幼兒園收取園舍租金。在此種形勢(shì)之下，筆者以為上述自收自支事業(yè)單位性質(zhì)與集體性質(zhì)的幼兒園應(yīng)被歸為民辦幼兒園，而非公辦幼兒園。
　　在一般人的觀念當(dāng)中，民辦是與公辦對(duì)立、不相融的一種辦學(xué)體制，即由非政府的社會(huì)力量投入資金舉辦，通過(guò)收費(fèi)維持日常運(yùn)行，教師列入非事業(yè)在編系列管理，目前社會(huì)上表現(xiàn)為高、中、低檔三種形態(tài)：一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高(一般為同等級(jí)公辦幼兒園的3倍以上)、辦學(xué)條件好、滿足部分家庭全寄宿、雙語(yǔ)、藝術(shù)等特色需求的高檔民辦幼兒園，其中有的成為人們俗稱的“貴族幼兒園”；二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高(一般相當(dāng)于同等級(jí)公辦幼兒園的1.5－2倍)、辦學(xué)條件較好、彌補(bǔ)公辦資源不足的中檔民辦幼兒園；三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低(一般不高于低星級(jí)公辦幼兒園收費(fèi)水平)、辦學(xué)條件差、滿足本地經(jīng)濟(jì)貧困家庭子女和外來(lái)務(wù)工人員子女集中看護(hù)需求的低檔民辦幼兒園，其中有的甚至是連安全也得不到保障的無(wú)證幼兒園。后兩類民辦幼兒園之所以產(chǎn)生并長(zhǎng)期存在，主要原因是政府主導(dǎo)的體現(xiàn)公益普惠性質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系不全、資源不足，同時(shí)公共財(cái)政對(duì)這兩類民辦幼兒園又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入，導(dǎo)致政府缺乏對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的調(diào)控力和引導(dǎo)力。2007年前，妙山、樂(lè)溢、綠苗等幼兒園就屬于中檔層次的民辦幼兒園，同時(shí)在不少村還有無(wú)證的低檔民辦幼兒園。
　　“國(guó)十條”首次提出了“普惠性民辦幼兒園”的概念，即“積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園”。有學(xué)者專家也提出，“大力發(fā)展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本”。筆者經(jīng)過(guò)深入調(diào)查和分析，認(rèn)為慈城鎮(zhèn)近年來(lái)就是通過(guò)探索和發(fā)展普惠性民辦幼兒園，實(shí)現(xiàn)了政府更快更好地發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。2007年以來(lái)，慈城鎮(zhèn)政府一直在鎮(zhèn)幼、妙山、樂(lè)溢、綠苗等民辦幼兒園探索建立公有民營(yíng)公助的體制。由鎮(zhèn)政府一次性投入資金擴(kuò)建改造園舍、添置更新必要的設(shè)施設(shè)備，使其分別達(dá)到2星級(jí)、3星級(jí)的辦學(xué)水平，同時(shí)將其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別確定為每月230元、270元，相當(dāng)于同星級(jí)公辦幼兒園標(biāo)準(zhǔn)的1.5－2.0倍，并通過(guò)多種渠道給予財(cái)政補(bǔ)助，如為這些幼兒園共配置了6名由財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資的公辦教師，給人讀這些幼兒園的幼兒發(fā)放教育券(鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)大、中、小班幼兒分別兌現(xiàn)每人每月60元、40元、20元的補(bǔ)助)，對(duì)非公辦幼兒教師給予工資補(bǔ)助并逐步統(tǒng)一工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，年底根據(jù)各幼兒園的工作考核和財(cái)務(wù)盈虧情況給予經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年度，這4所幼兒園的生均教育支出水平在4201－6400元之間，其中公共財(cái)政分擔(dān)的比例在45－66％之間。
　　2010年，鎮(zhèn)政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式引進(jìn)國(guó)內(nèi)著名機(jī)構(gòu)承辦某新建小區(qū)配套幼兒園，即民辦貝貝佳雙語(yǔ)幼兒園。此幼兒園辦學(xué)水平相當(dāng)于6星級(jí)，收費(fèi)相當(dāng)于同星級(jí)公辦幼兒園標(biāo)準(zhǔn)的1.7倍，政府給予其免租金、發(fā)放教育券(幼兒園所在社區(qū)幼兒入讀另外發(fā)放每人每月100元的教育券1、非公辦教師社會(huì)保險(xiǎn)和工資補(bǔ)助等優(yōu)惠政策，并約定由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行年度成本核算審計(jì)，以保證主辦方適度的低收益回報(bào)和政府的主導(dǎo)職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年該幼兒園的生均教育支出水平為5800元，其中公共財(cái)政的分擔(dān)比例為22％。此類幼兒園屬于選擇性民辦幼兒園，在政府主導(dǎo)和有效調(diào)控下適度發(fā)展，既滿足了部分家庭的特殊需求，又為區(qū)域?qū)W前教育的發(fā)展增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)的活力。
　　筆者認(rèn)為，政府在大力發(fā)展公辦幼兒園的同時(shí)，探索發(fā)展普惠性民辦幼兒園和選擇性民辦幼兒園具有以下重要意義：一是解決了原自收自支事業(yè)單位性質(zhì)和集體性質(zhì)幼兒園的日常經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題；二是解決了私人和民間機(jī)構(gòu)舉辦幼兒園的出路和發(fā)展問(wèn)題，為其轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了新的方向和空間；三是在政府財(cái)力有限的情況下，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，并保證學(xué)前教育朝著“公益普惠”的方向快速健康發(fā)展。當(dāng)然，在某一區(qū)域這三種辦園體制幼兒園的結(jié)構(gòu)比例如何設(shè)定，要根據(jù)原有幼兒園體制格局、地方政府的公共財(cái)政實(shí)力、群眾的意愿等因素而定。一般情況下，公辦園和普惠性民辦幼兒園的辦園定位應(yīng)是“廣覆蓋、保基本”，其規(guī)模要能滿足本區(qū)域所有適齡幼兒的人園需求，而選擇性民辦幼兒園是在此前提下發(fā)展特色，滿足群眾個(gè)性化的教育需求。
　　
　　三、三種園舍建設(shè)模式并行：新建居住小區(qū)配套建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)、富余校舍改建
　　
　　園舍建設(shè)是發(fā)展學(xué)前教育的基礎(chǔ)和前提。2009年寧波市江北區(qū)政府編制了《江北區(qū)農(nóng)村片幼兒園近期建設(shè)規(guī)劃》，對(duì)全區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)布局及其建設(shè)作出了明確規(guī)劃，要求近幾年通過(guò)新建、改建、擴(kuò)建的形式，增加農(nóng)村學(xué)前教育資源。筆者在調(diào)查中了解到目前慈城鎮(zhèn)園舍建設(shè)有以下三種模式：
　　一是新建小區(qū)配套建設(shè)模式。2006年，寧波市政府規(guī)定，城鄉(xiāng)居住小區(qū)配套幼兒園建設(shè)要堅(jiān)持與建房“同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步交付”的原則，配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)登記在教育部門或鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)政府名下并由其負(fù)責(zé)落實(shí)開(kāi)辦幼兒園。近年來(lái)，慈城鎮(zhèn)被確定為寧波市級(jí)衛(wèi)星鎮(zhèn)試點(diǎn)，展開(kāi)了大規(guī)模的城市建設(shè)。當(dāng)?shù)卣o緊抓住這一契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)新建小區(qū)配套幼兒園政策，在其現(xiàn)有的8所幼兒園中，慈湖、貝貝佳幼兒園園舍就是認(rèn)真落實(shí)這一政策的結(jié)果。
　　二是新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)模式。新世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)各地按照城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的理念啟動(dòng)了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程，寧波市、江北區(qū)、慈城鎮(zhèn)政府都將學(xué)前教育列為農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，將農(nóng)村幼兒園建設(shè)列入了公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的配套工程。妙山、樂(lè)溢、綠苗等幼兒園分別位于中心村，近年來(lái)政府分別投入280萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)對(duì)它們進(jìn)行了改擴(kuò)建，使其辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、辦園水平提高，以致周邊農(nóng)村一度存在的無(wú)證幼兒園由于失去生源而自然關(guān)閉。
　　三是富余校舍改建模式。近年來(lái)，各地都在進(jìn)行中小學(xué)校舍布局調(diào)整，存在相當(dāng)數(shù)量的富余校舍，將其改建為幼兒園，既節(jié)省建設(shè)經(jīng)費(fèi)，又減少土地征用等建設(shè)難度，因此是解決學(xué)前教育資源短缺的重要途徑。慈城鎮(zhèn)妙山幼兒園統(tǒng)一管理的楊陳村、云湖村兩個(gè)教學(xué)點(diǎn)，就是利用原村小學(xué)撤離后的空余校園，由區(qū)、鎮(zhèn)、村共同出資改建，方便當(dāng)?shù)赜變壕徒雸@，辦學(xué)規(guī)范的村幼兒園。
　　筆者認(rèn)為幼兒園園舍建設(shè)是當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的重中之重，優(yōu)先中之優(yōu)先，一旦喪失了當(dāng)前城鄉(xiāng)大規(guī)劃大建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，今后學(xué)前教育要想大發(fā)展就會(huì)十分困難。當(dāng)然，在這三種建設(shè)模式中，還有建設(shè)主體和經(jīng)費(fèi)來(lái)源的問(wèn)題需要解決。筆者主張園舍建設(shè)應(yīng)以政府主導(dǎo)為主，其中小區(qū)配套幼兒園建設(shè)由居住小區(qū)建設(shè)主體配套承擔(dān)，實(shí)行交鑰匙工程；新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)、富余校舍改建則應(yīng)以政府、集體投入為主，在公有資源相對(duì)富足的區(qū)域可以引進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)，并根據(jù)需要舉辦成普惠性民辦園或選擇性民辦幼兒園。
　　
　　四、三種公共財(cái)政投入方式并存：補(bǔ)教師、補(bǔ)幼兒、補(bǔ)幼兒園
　　
　　強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)自然要加大公共財(cái)政投入，但公共財(cái)政如何投入才能體現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽焙汀肮嫘浴⑵栈菪浴?，是目前非常值得探討的問(wèn)題。公共財(cái)政以往的投入方式是只投向公辦幼兒園，并且只有財(cái)政統(tǒng)發(fā)公辦教師工資這一形式。在公辦幼兒園、公辦教師占少數(shù)的現(xiàn)實(shí)背景下，這種公共財(cái)政投入體制顯然就難以體現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽焙汀肮嫘浴⑵栈菪浴钡囊?。為此，慈城鎮(zhèn)政府進(jìn)行了如下改革：
　　一是補(bǔ)教師。寧波市江北區(qū)教育局及慈城鎮(zhèn)政府按人均每年8.5萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)安排公辦教師的人員綜合經(jīng)費(fèi)，確保公辦教師享受基本的工資水平和收入待遇。另外，對(duì)持有教師資格證書(shū)、工作1年以上的全日制學(xué)前教育中職以上畢業(yè)或具有相應(yīng)技術(shù)職務(wù)的非公辦幼兒教師，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政給予每月400－2000元不等的工資補(bǔ)助，對(duì)其他保教人員給予每月100元的補(bǔ)助。慈城鎮(zhèn)政府還對(duì)在地方較偏的村幼兒園任教的公辦、非公辦教師給予每月50－250元不等的交通補(bǔ)貼和每月100元的山區(qū)支教津貼。
　　二是補(bǔ)幼兒。2005年，慈城鎮(zhèn)出臺(tái)了“幼兒助學(xué)教育券”政策，規(guī)定本鎮(zhèn)戶籍并在本鎮(zhèn)正規(guī)幼兒園就讀的適齡幼兒享受每年200-600元(根據(jù)年級(jí)而定)的教育券；2010年又將享受范圍擴(kuò)大至符合有關(guān)要求的外來(lái)務(wù)工人員子女，并對(duì)就讀民辦貝貝佳幼兒園的本社區(qū)幼兒給予每月100元的具有政府購(gòu)買服務(wù)性質(zhì)的特別教育券。
　　三是補(bǔ)幼兒園。江北區(qū)教育局對(duì)幼兒園為非公辦教職員工參加社會(huì)保險(xiǎn)給予50％的補(bǔ)助，還規(guī)定對(duì)幼兒園投入安保設(shè)施、改造衛(wèi)生設(shè)施、增添教學(xué)設(shè)施、提高辦園等級(jí)都給予一定的財(cái)政補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。慈城鎮(zhèn)政府在遵守這一規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)鎮(zhèn)幼、妙山、樂(lè)溢、綠苗、慈湖等5所鎮(zhèn)屬幼兒園實(shí)行“六統(tǒng)一”管理，即統(tǒng)一招聘園長(zhǎng)、統(tǒng)一調(diào)配教師、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)管理、統(tǒng)一質(zhì)量評(píng)估、統(tǒng)一配餐制度、統(tǒng)一配置教玩具。這當(dāng)中有五個(gè)方面牽涉到經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，特別是統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)管理，5所幼兒園都實(shí)行財(cái)務(wù)收支兩條線管理，在統(tǒng)一教師工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一配備教玩具的前提下，對(duì)每個(gè)幼兒園的經(jīng)費(fèi)實(shí)行保底政策，以確保每所幼兒園都能正常運(yùn)行。
　　筆者認(rèn)為只有多方式多途徑的公共財(cái)政投人體制才能有效地平衡公辦幼兒園與民辦幼兒園、公辦教師與非公辦教師、城鎮(zhèn)教師與山村教師、人讀公辦幼兒園幼兒和入讀民辦幼兒園幼兒等不同主體的利益，才能切實(shí)保證全鎮(zhèn)每一所幼兒園、每一個(gè)幼兒、每一位教職員工享受到公共財(cái)政的補(bǔ)助，從而真正體現(xiàn)“公益性和普惠性”。
　　
　　五、三方共同分擔(dān)成本：縣(區(qū))財(cái)政、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政、幼兒家庭
　　
　　2010年度，慈城鎮(zhèn)8所幼兒園的日常教育生均教育支出水平平均為5382元，其中財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入497萬(wàn)多元，政府與家庭平均分擔(dān)比例為54：46。其中，倡棋、慈湖幼兒園由于其公辦的性質(zhì)，保留了原有的財(cái)政撥款體制，公共財(cái)政分擔(dān)的比例比平均水平略高，分別為65％、70％。鎮(zhèn)幼、妙山、樂(lè)溢、綠苗4所幼兒園近幾年來(lái)得到了公共財(cái)政傾斜性的投入，財(cái)政分擔(dān)比例也達(dá)到了50％上下，而且辦學(xué)定位越基本的妙山、樂(lè)溢、綠苗3所幼兒園(均為2星級(jí))的生均公共財(cái)政分擔(dān)比例相對(duì)越高，辦學(xué)水平相對(duì)較高的鎮(zhèn)幼幼兒園(3星級(jí))的生均公共財(cái)政分擔(dān)比例相對(duì)越低。原系統(tǒng)辦二輕幼兒園由于剛劃歸慈城鎮(zhèn)管理，財(cái)政投入體制還有待完善。辦學(xué)水平較高的民辦貝貝佳幼兒園的生均財(cái)政分擔(dān)比例也稍低一些。分析上述數(shù)據(jù)，可以看出慈城鎮(zhèn)幼兒園的經(jīng)費(fèi)保障制度已基本呈現(xiàn)出以公共財(cái)政投入為主的格局，其財(cái)政投入已初步體現(xiàn)了“保基本、廣覆蓋”的理念。
　　此外，在公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的來(lái)源與分工上，江北區(qū)與慈城鎮(zhèn)都有比較明確的制度。江北區(qū)財(cái)政按常住人口每人每年12元的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)芙o慈城鎮(zhèn)政府，統(tǒng)籌用于學(xué)前教育發(fā)展；區(qū)財(cái)政對(duì)慈城鎮(zhèn)全體非公辦幼兒教師參加社會(huì)保險(xiǎn)的幼兒園應(yīng)繳部分給予50％的補(bǔ)助；區(qū)財(cái)政對(duì)具有專業(yè)職稱的非公辦幼兒教師實(shí)行200－1000元不等的每月工資補(bǔ)助，同時(shí)要求慈城鎮(zhèn)政府同比例配套補(bǔ)助；區(qū)財(cái)政還對(duì)慈城鎮(zhèn)所有幼兒園的園舍維修、設(shè)備添置、提高辦學(xué)等級(jí)水平進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，并對(duì)慈城鎮(zhèn)全體幼兒教師實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)輔導(dǎo)；另外，區(qū)財(cái)政直接舉辦倡棋幼兒園，2010年為其安排日常經(jīng)費(fèi)170萬(wàn)元。統(tǒng)計(jì)以上各項(xiàng)投入，可知區(qū)財(cái)政2010年對(duì)慈城鎮(zhèn)學(xué)前教育的投入為334萬(wàn)元，在全鎮(zhèn)學(xué)前教育總財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入(497萬(wàn)元)中占67％，這就意味著慈城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育財(cái)政投入責(zé)任的分工是區(qū)、鎮(zhèn)投入比例為67：33。江北區(qū)分擔(dān)慈城鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是列入其區(qū)財(cái)政預(yù)算的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)(包括預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)、教育費(fèi)附加和地方教育附加費(fèi))，2010年全區(qū)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)到2382，89萬(wàn)元，占全區(qū)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重已經(jīng)達(dá)到寧波市政府規(guī)定的10％的要求。
　　目前，公共財(cái)政與家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本，已經(jīng)得到各地廣泛認(rèn)同，但區(qū)(縣)與鎮(zhèn)(鄉(xiāng))兩級(jí)財(cái)政如何分工尚沒(méi)有得到充分的重視、科學(xué)的研究和積極的實(shí)踐。2003年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》提出堅(jiān)持實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的幼兒教育管理體制，并提出由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的責(zé)任，負(fù)責(zé)舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心幼兒園，籌措經(jīng)費(fèi)，改善辦園條件。但2010年的“國(guó)十條”并沒(méi)有就各級(jí)政府的責(zé)任分工問(wèn)題作出此種明確要求，這意味著主要依靠最低一級(jí)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府來(lái)承擔(dān)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任可能是不妥當(dāng)，也不現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，我國(guó)縣級(jí)政府是承上啟下的一級(jí)政府，是我國(guó)農(nóng)村政權(quán)和公共事務(wù)管理的骨干和核心，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、涉農(nóng)街道)政府無(wú)論是職責(zé)權(quán)還是財(cái)政實(shí)力都要弱得多，因此，農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的學(xué)前教育發(fā)展尤其是財(cái)政投入責(zé)任應(yīng)主要由縣級(jí)政府統(tǒng)籌承擔(dān)，}41并依據(jù)縣、鄉(xiāng)財(cái)稅收入的分享實(shí)際情況明確鄉(xiāng)級(jí)政府的具體責(zé)任，以避免出現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政只保障縣城區(qū)域的學(xué)前教育，農(nóng)村學(xué)前教育則主要由薄弱的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政保障的局面。從以上描述可知，江北區(qū)與慈城鎮(zhèn)的財(cái)政投入責(zé)任分工制度已經(jīng)基本建立，而且是切實(shí)可行的，如果加以進(jìn)一步完善，無(wú)疑很具示范意義。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的慈城鎮(zhèn)，可完善實(shí)行“區(qū)財(cái)政分項(xiàng)目、按比例補(bǔ)助，鎮(zhèn)財(cái)政包干兜底”的體制。此外，江北區(qū)的其他4個(gè)城區(qū)街道區(qū)域內(nèi)的學(xué)前教育屬于城市學(xué)前教育的范疇，按現(xiàn)行市、區(qū)分享的財(cái)稅體制，市級(jí)財(cái)政應(yīng)分擔(dān)一定比例的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入責(zé)任，也就應(yīng)參照建立“市財(cái)政分項(xiàng)目、按比例補(bǔ)助，區(qū)財(cái)政包干兜底”的體制。
　　以上分析僅圍繞幼兒園日常運(yùn)行所產(chǎn)生的教育成本分擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行，筆者認(rèn)為這是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的重點(diǎn)。至于一次性的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和設(shè)備添置經(jīng)費(fèi)，寧波市各地普遍建立了市級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助貧困鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(區(qū))財(cái)政按一定比例補(bǔ)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的機(jī)制，也已經(jīng)得到較好解決和保障。
　　
　　六、三種教師管理策略并用：公辦、參加事業(yè)保險(xiǎn)的非公辦、靈活聘用
　　
　　近幾年，寧波市每年向社會(huì)公開(kāi)招聘若干公辦幼兒教師，使公辦教師的數(shù)量有了較大的提高。慈城鎮(zhèn)的倡棋、慈湖2所事業(yè)性質(zhì)的幼兒園分別有若干的公辦教師編制，目前共有33名公辦教師，占全鎮(zhèn)幼兒園專任教師總數(shù)的33.3％。2007年以來(lái)慈城鎮(zhèn)共招聘公辦教師8名，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一調(diào)配，將其中的6名分別派駐到鎮(zhèn)幼、二輕、妙山、樂(lè)溢、綠苗幼兒園擔(dān)任園長(zhǎng)和骨干教師。這些公辦教師的工資由財(cái)政統(tǒng)發(fā)，不僅改善了被派駐幼兒園的教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，也是公共財(cái)政對(duì)非公辦幼兒園進(jìn)行補(bǔ)助的重要形式，減輕了其經(jīng)費(fèi)支出壓力。
　　對(duì)于大量的非公辦教師，江北區(qū)統(tǒng)一實(shí)行了資格準(zhǔn)入和注冊(cè)登記制，規(guī)定獲得注冊(cè)登記的非公辦教師享受財(cái)政對(duì)其的工資補(bǔ)助、參加社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、免費(fèi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等待遇，并要求在公共財(cái)政的補(bǔ)助下，幼兒園對(duì)其發(fā)放的年工資收入不得低于上年社會(huì)平均工資的1.5倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，慈城鎮(zhèn)8所幼兒園中，獲得注冊(cè)登記的非公辦教師共63名，其中獲得技術(shù)職稱的教師全年平均工資在4.19萬(wàn)元左右，比2007年提高了約50％，基本達(dá)到市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
　　為穩(wěn)定這支以非公辦教師為主體的幼兒教師隊(duì)伍，寧波市還出臺(tái)了有關(guān)政策，規(guī)定凡獲得中級(jí)及以上專業(yè)職稱的非公辦教師可以參加事業(yè)保險(xiǎn)，其退休后享受公辦教師的退休待遇。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)前教育大專層次畢業(yè)的新教師連續(xù)從教10年左右可以獲得中級(jí)職稱，這批教師既具有一定教育經(jīng)驗(yàn)，又具有穩(wěn)定的職業(yè)心態(tài)。按寧波市的現(xiàn)有政策，其中一部分人可以通過(guò)每年的公辦教師公開(kāi)招聘，進(jìn)入公辦教師行列；一部分人可以通過(guò)“非公辦教師參加事業(yè)保險(xiǎn)”政策，實(shí)現(xiàn)工作崗位穩(wěn)定，勞動(dòng)待遇有保障。同時(shí)，在這兩種制度以外，寧波市還實(shí)行了靈活聘用的教師管理制度，以保持一定的幼兒教師進(jìn)入與退出機(jī)制，保證幼兒教師隊(duì)伍的活力。目前，江北區(qū)共有9名參加事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的非事業(yè)編制幼兒教師，慈城鎮(zhèn)由于中級(jí)職稱幼兒教師人數(shù)少等原因，至今還沒(méi)有“非公辦教師參加事業(yè)保險(xiǎn)”的實(shí)例。筆者認(rèn)為公辦、參加事業(yè)保險(xiǎn)的非公辦、靈活聘用三種教師管理制度是階梯式的制度設(shè)計(jì)，能夠較好地解決既要維持幼兒教師隊(duì)伍的穩(wěn)定又要激發(fā)幼兒教師隊(duì)伍的活力的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)提高幼兒教師隊(duì)伍的質(zhì)量促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量不斷提升的目的。
　　
　　七、結(jié)語(yǔ)
　　
　　隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》與“國(guó)十條”的頒布施行，近期國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)大中城市和個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛提出“以公辦幼兒園為主、以公辦教師為主、以公共財(cái)政投入為主”的發(fā)展學(xué)前教育的“三為主”模式。筆者認(rèn)為本文所提“五·三”制度模式與此“三為主”模式并不矛盾，因?yàn)椤拔濉と敝贫饶Ｊ绞轻槍?duì)區(qū)域內(nèi)所有幼兒園、所有教師、所有入園幼兒提出的整體解決方案，是一種制度設(shè)計(jì)框架，至于其每個(gè)方面三種選擇之間的比例結(jié)構(gòu)以及以何者為主，都應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況而定?！叭秊橹鳌蹦Ｊ狡鋵?shí)應(yīng)是“五·三”制度模式的較高發(fā)展階段，即“三為主”模式應(yīng)是，而且也只能是學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)較好、財(cái)政保障能力較大的地區(qū)或發(fā)展階段追求的目標(biāo)。對(duì)于目前學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)并不扎實(shí)、財(cái)政保障能力還不充分的全國(guó)很多縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府而言，包括寧波市在內(nèi)，“五·三”制度模式可能更具示范價(jià)值與推廣價(jià)