分稅制改革形成的基本財(cái)政框架一直發(fā)揮著其在制度層面的正效應(yīng)，但是鑒于分稅制改革又受到很多限制，因而在制度安排方面不可避免地存在一些問題，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些問題日趨顯現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)處理。
　　1994年分稅制改革走的是已形成“路徑依賴”的中國(guó)漸進(jìn)式改革之路，在當(dāng)局人士以及地方各利益群體的博弈和權(quán)衡中達(dá)成，受制于各種主客觀條件，1994年的分稅制改革帶有濃重的過(guò)渡色彩，很多配套制度并不完備。整個(gè)體制安排使得以中央和省為代表的各地方之間確立了分稅制框架，但并沒有理順省以下地方各級(jí)之間的關(guān)系，地方政府財(cái)源建設(shè)缺乏有效的制度安排，從而出現(xiàn)了基層財(cái)政困難、職能轉(zhuǎn)變不到位以及行為短期化、土地財(cái)政等問題。
　　如把問題的根源都?xì)w結(jié)到分稅制上，指責(zé)分稅制造成地方財(cái)力困難和土地財(cái)政問題，顯然有失偏頗。因?yàn)楫?dāng)前的基本事實(shí)是，在我國(guó)省以下的財(cái)政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。
　　就土地財(cái)政這一問題來(lái)看，其實(shí)具體分析，它在城鎮(zhèn)化——征地——土地批租（招拍掛）這個(gè)鏈條上一步一步推演下來(lái)，本身并沒有大問題。從國(guó)際比較角度，我更傾向于把“土地財(cái)政”作為一個(gè)中性表述來(lái)看。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，一般在地方層面典型的可持續(xù)財(cái)政體制，都是分稅制之下，使地方政府以和土地不動(dòng)產(chǎn)直接相關(guān)的財(cái)產(chǎn)稅或者叫不動(dòng)產(chǎn)稅作為稅收支柱，在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)上年復(fù)一年地取得這種大宗、穩(wěn)定的收入來(lái)源，在美國(guó)，其占當(dāng)?shù)乜偸杖氲谋戎刈畹筒粫?huì)低于40%，而且最高可以超過(guò)80%，從某種意義上講，這也是一種土地財(cái)政。
　　具體看我國(guó)主要靠土地批租取得收入的土地財(cái)政的制度框架，其實(shí)僅談其本身也并沒有大問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地必然會(huì)越來(lái)越多地投入到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)中，肯定要通過(guò)拆遷、征地等方式，擴(kuò)大建成區(qū)。如果土地的出讓和地塊的取得靠的是行政劃撥以及協(xié)議出讓，就極易滋生權(quán)力尋租和腐敗，所以應(yīng)當(dāng)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)與拍賣。中國(guó)土地財(cái)政的問題所在，主要是中國(guó)僅僅是靠一級(jí)市場(chǎng)土地批租這一個(gè)環(huán)節(jié)取得收入，而保有環(huán)節(jié)卻不產(chǎn)生應(yīng)有的大宗穩(wěn)定收入，沒有像樣的地方稅體系和規(guī)范的地方政府融資制度，結(jié)果助長(zhǎng)了地方?jīng)Q策層行為的短期化。這個(gè)短期行為的弊端表現(xiàn)在：當(dāng)事的地方政府官員只考慮在自己任期內(nèi)怎么把土地盡量以高價(jià)出讓，把土地出讓收入盡可能拿足。而至于這塊地在以后40年到70年的時(shí)間段里面不會(huì)再以這個(gè)方式產(chǎn)出任何政府收入，則是與本屆政府無(wú)關(guān)的事情。這就帶來(lái)了一系列派生的短期行為和負(fù)面效應(yīng)。
　　那么我們回到上一個(gè)問題：為什么中國(guó)的地方稅體系至今沒有成型，為什么省以下遲遲沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)？當(dāng)初改革中，省以下各級(jí)政府是按照四個(gè)層級(jí)來(lái)考慮其實(shí)體層級(jí)配置和稅基劃分的，如果再加上中央一級(jí)，其實(shí)是個(gè)五級(jí)框架。這樣的五級(jí)框架已經(jīng)造成了層級(jí)過(guò)多、共享過(guò)多的局面，而且分稅制在省以下陷入五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩十分濃重的分成制和包干制，真正的分稅制無(wú)法有效貫通到基層。至今我們還看不到一個(gè)在省以下能具有分稅制特征的典型地區(qū)，即使是最發(fā)達(dá)地區(qū)也沒有出現(xiàn)。所以現(xiàn)實(shí)生活已證明：按照五級(jí)分稅，此路不通，必須另辟蹊徑。
　　簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)一下1994年分稅制改革帶來(lái)的影響，可以看出，這一時(shí)期我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)性是非常明顯的，我國(guó)政府的財(cái)政收入狀況也在分稅制框架下實(shí)現(xiàn)了占GDP比重一路走高。就地方政府的財(cái)政收入來(lái)看，從1994年到2000年增長(zhǎng)了89%，差不多也增加了一倍。1994年的改革大方向是正確的，正面效應(yīng)需充分肯定，而其問題突出表現(xiàn)為在真正可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)方面的有效制度供給仍然不足，因此必須形成正確的戰(zhàn)略思維和思路來(lái)深化改革，也就是要正面說(shuō)到：面對(duì)“十二五”這樣戰(zhàn)略機(jī)遇期，怎么考慮把握好深化財(cái)稅改革這個(gè)大思路下的重點(diǎn)內(nèi)容。