以非政府組織為代表的非正式參與力量已成為災(zāi)后重建中不可忽視的新興力量。由于非政府組織自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，使其參與災(zāi)后重建具有了必然性和現(xiàn)實(shí)可能性。但是，在參與災(zāi)后重建的過程中，我國(guó)非政府組織與政府的關(guān)系定位上仍然存在灰色區(qū)域，面臨由此帶來(lái)的諸多問題，需要進(jìn)一步厘清二者關(guān)系。
　　一、“善治伙伴”關(guān)系的界定
　　善治是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治實(shí)際上是一個(gè)還政于民的過程，是國(guó)家、政府將自身權(quán)力向社會(huì)讓渡的過程。善治為非政府組織參與公共危機(jī)管理提供了理論依據(jù)，也為其參與災(zāi)后重建提供了良好契機(jī)。筆者基于“政府——非政府關(guān)系的類型學(xué)理論”對(duì)“善治伙伴”作出基本的界定。
　　（—）雙重模式（Dual Model）
　　即政府和非政府組織都籌集資金和配送服務(wù)，只不過兩者各司其職，非政府組織彌補(bǔ)政府的不足，向政府力量無(wú)法達(dá)到的顧客提供服務(wù)或提供政府所沒有的服務(wù)。這是我國(guó)目前災(zāi)后重建中采取的主要模式。
　　（二）合作模式（Collaborative Model）
　　即政府提供資金，非政府組織配送服務(wù)，包括“合作的賣者”模式和“合作的伙伴關(guān)系”模式，后者與前者區(qū)別在于非政府組織更具有自治、決策和發(fā)言的權(quán)利。筆者認(rèn)為這是我國(guó)政府目前災(zāi)后重建中的最佳選擇?！吧浦位锇椤睆?qiáng)調(diào)促進(jìn)政府與非政府組織之間的合作互動(dòng)，這也是政府改革的基本趨向。
　　二、災(zāi)后重建中“善治伙伴”的角色困惑
　　總體來(lái)看，特別是與國(guó)外非政府組織相比，災(zāi)后重建中，我國(guó)的非政府組織從政府那里獲得的讓渡空間有限，且動(dòng)力不足。事實(shí)上，非政府組織并沒有真正成為獨(dú)立的法人行動(dòng)者，政府與其呈現(xiàn)的是一種不對(duì)稱的關(guān)系，即政府處于中心，非政府組織處于邊緣。
　?。ㄒ唬┱暮献饕龑?dǎo)功能缺失 災(zāi)后重建中，由國(guó)家和政府對(duì)資源和價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配，將各子系統(tǒng)圍繞一個(gè)共同的目標(biāo)而整合集成起來(lái)，并強(qiáng)化其整體行動(dòng)的能力以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是必不可少的政府對(duì)非政府組織有權(quán)力更有責(zé)任賦予其以一定的決策、協(xié)調(diào)與管理職能，使其在自身的核心優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)及時(shí)做出相應(yīng)的表現(xiàn)。但實(shí)際的情況并不十分理想，在災(zāi)后重建中，政府在對(duì)非政府組織活動(dòng)的管理中設(shè)置了嚴(yán)格的、具有約束性的管理體制，將非政府組織置于政府的嚴(yán)格控制之下，使他們?nèi)狈ψ兏锏哪芰蛣?chuàng)新的動(dòng)力。
　?。ǘ┱c非政府組織的溝通經(jīng)驗(yàn)匱乏
　　目前，對(duì)于大多數(shù)非政府組織來(lái)說，政府未主動(dòng)提供給他們健康發(fā)展和參與災(zāi)后重建所需的讓渡空間政府與非政府組織之間或是疏于聯(lián)系，或是政府僅以傳統(tǒng)行政命令的方式傳達(dá)其決策，彼此之間缺乏互動(dòng)溝通。而有效的溝通以信息共享為前提，我們亟需災(zāi)后重建中政府與非政府組織協(xié)同治理的信息平臺(tái)。該平臺(tái)為雙方的協(xié)調(diào)提供便利，為快速反應(yīng)提供支持。
　　 （三）非政府組織的角色空間受限
　　事實(shí)上，政府對(duì)非政府組織的信任程度，決定了政府在政策層面賦予非政府組織行動(dòng)權(quán)利的大小，在制度層面上決定了非政府組織從社會(huì)中獲取資源的數(shù)量在我國(guó)，政府和非政府組織的地位是不對(duì)等的，政府對(duì)非政府組織的信任決定兩者的關(guān)系模式，而目前由于各種原因這種信任關(guān)系不能建立起來(lái)，也影響了政府與非政府組織的分工與合作。近年來(lái)，在公共危機(jī)管理過程中，非政府組織更多地被定位在危機(jī)應(yīng)對(duì)階段與政府進(jìn)行緊急合作。災(zāi)后重建中，他們的價(jià)值尚未得到足夠的重視和延展。
　　三、災(zāi)后重建中政府與非政府組織的有效合作
　?。ㄒ唬┙⒑屯晟啤吧浦位锇椤标P(guān)系的法律保障體系
　　 政府與非政府組織的平等合作不能寄希望于政府組織在治理過程中的自律。非政府組織若想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，即明確各自的治理邊限。建立和完善“善治伙伴”關(guān)系的法律保障體系要做到以下幾點(diǎn)：一是營(yíng)造有利于非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境。要以立法或政府授權(quán)的形式明確災(zāi)后重建中政府與非政府組織的權(quán)利范圍與相應(yīng)責(zé)任，使政府與非政府組織在災(zāi)后重建中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與良性互動(dòng)。其中需要強(qiáng)調(diào)的是，政府應(yīng)該在災(zāi)后重建中居于核心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是僅僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的社會(huì)力量和資源，以彌補(bǔ)政府功能之不足，降低政府救治成本。二是加強(qiáng)政府對(duì)非政府組織統(tǒng)籌規(guī)劃制度的設(shè)定。政府對(duì)非政府組織具有培育、發(fā)展職責(zé)。在災(zāi)后重建中，應(yīng)由政府根據(jù)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和非政府組織的現(xiàn)狀確定其發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)其行動(dòng)與重建目標(biāo)相一致，即災(zāi)后重建一方面要實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，另一方面又要在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)方式和民眾生活方式的跨越式發(fā)展。三是加大政府對(duì)非政府組織的政策支持。鼓勵(lì)扶持一批真正意義上的非政府組織在災(zāi)區(qū)社會(huì)的重建過程中充分發(fā)揮自我組織功能，體現(xiàn)自身特色，對(duì)政府功能進(jìn)行有效的補(bǔ)充和拓展。
　?。ǘ?gòu)建行之有效的“善治伙伴”監(jiān)督機(jī)制
　　政府與非政府組織既是監(jiān)督的主體，同時(shí)也是被監(jiān)督的對(duì)象。政府要授權(quán)非政府組織參與災(zāi)后重建，并對(duì)他們的參與行為進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，防止他們借助參與重建投機(jī)獲利。由于授權(quán)的存在，政府與非政府組織之間的關(guān)系實(shí)際上是一種“委托—代理”關(guān)系。這種委托—代理關(guān)系是建立在二者共同理念—災(zāi)后重建目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上的。作為委托人的政府應(yīng)該做到：一方面授予非政府組織一定權(quán)力，同時(shí)滿足其部分合理的利益要求，從而為其參與災(zāi)后重建提供一種正向激勵(lì)；另一方面，要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的制約和監(jiān)督，防止其自利行為的產(chǎn)生。政府應(yīng)規(guī)范災(zāi)后重建中對(duì)非政府組織的監(jiān)管機(jī)制，尤其是明確各監(jiān)督主體（民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)等）的職責(zé)，避免相互扯皮。另外，政府對(duì)非政府組織監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在非政府組織是否違法上，而不是非政府組織日常運(yùn)作的管理。可建立非政府組織的問責(zé)機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)非政府組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督。從另一個(gè)角度來(lái)說，基于善治理論，非政府組織一定范圍內(nèi)肩負(fù)著相應(yīng)的對(duì)于政府權(quán)力的監(jiān)督和制約功能。主要表現(xiàn)在：通過不同意見的表達(dá)監(jiān)督政府權(quán)力。非政府組織利用自己的合法空間和渠道，把災(zāi)區(qū)不同利益群體的愿望反映給政府，從而影響政府決策；通過輿論監(jiān)督的方式來(lái)監(jiān)督政府權(quán)力。
　?。ㄈ┙∪咝实摹吧浦位锇椤睖贤C(jī)制
　　 一是充分發(fā)揮災(zāi)后恢復(fù)重建工作協(xié)調(diào)小組的作用。這個(gè)由政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人共同參與的重建機(jī)構(gòu)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)，有效引導(dǎo)了各方重建主體互相配合。要確保協(xié)調(diào)小組的人員、資金等保障機(jī)制落實(shí)到位，特別要明確組織職能的有效劃分及合理的權(quán)責(zé)分配。二是搭建二者之間高效率的信息溝通平臺(tái)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策者要積極順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展和電子政府發(fā)展需要的過程，利用技術(shù)增進(jìn)信息的搜集、儲(chǔ)存、提取、分析和交流。政府必須加快災(zāi)后重建信息發(fā)布平臺(tái)的建設(shè)，構(gòu)建信息共享交互系統(tǒng)，通過這樣一個(gè)開放的、基于標(biāo)準(zhǔn)的信息交互平臺(tái)，支持?jǐn)?shù)據(jù)、語(yǔ)音和視頻業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息交換和資源共享，同時(shí)建立完善的信息安全體系和相應(yīng)的備份系統(tǒng)，進(jìn)行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的信息資源重組共享。三是“善治伙伴”的雙方都要采取積極主動(dòng)的態(tài)度，即政府要主動(dòng)尋求與非政府組織建立災(zāi)后重建中聯(lián)合治理的工作機(jī)制，非政府組織要積極地探尋災(zāi)后重建中與政府協(xié)作的有效途徑。
　　綜上所述，“善治伙伴”關(guān)系的確立基于政府與非政府組織有效合作的前提。在合作的基礎(chǔ)上，政府有選擇的讓渡，非政府組織有選擇地進(jìn)入，二者秉承相互信任、相互支持、相互依賴的原則，開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立起“善治伙伴”關(guān)系，從而才能實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)區(qū)的有效治理。
　　
　　(作者單位：北京廣播電視大學(xué))