【摘要】 預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的主要內(nèi)容，其中支出預(yù)算是預(yù)算管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。目前高校預(yù)算大多還處于低水平的預(yù)算收支平衡和保障重點(diǎn)及急需支出水平，缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，且在編制年度預(yù)算時缺乏科學(xué)的依據(jù)，隨意性較大。文章從調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌規(guī)劃資金的角度，提出強(qiáng)化支出預(yù)算戰(zhàn)略導(dǎo)向的途徑，并就如何提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性、如何加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的效果提出建議。
　　【關(guān)鍵詞】 高校； 支出預(yù)算； 預(yù)算管理
　　
　　高校的一切經(jīng)濟(jì)活動都應(yīng)該納入預(yù)算進(jìn)行管理和安排，預(yù)算管理構(gòu)成高校財務(wù)管理的重要內(nèi)容，而支出預(yù)算及管理水平直接關(guān)系到高校有限資源的優(yōu)化配置和資金的使用效益。然而目前高校財務(wù)預(yù)算普遍缺乏長期考慮，對學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)缺乏財力的統(tǒng)籌規(guī)劃；編制年度預(yù)算時缺乏科學(xué)的依據(jù)，預(yù)算與事業(yè)的發(fā)展不相匹配；預(yù)算下達(dá)后，對執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)督和追蹤問效機(jī)制，使得資金的使用效益和效果難以保證。以下將從支出預(yù)算的事前規(guī)劃、具體編制和預(yù)算執(zhí)行的全過程對高校支出預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行探討。
　　
　　一、強(qiáng)化支出預(yù)算管理的戰(zhàn)略導(dǎo)向
　　
　　目前高校預(yù)算大多還處于低水平的預(yù)算收支平衡和保障重點(diǎn)和急需支出水平，沒有更長遠(yuǎn)的規(guī)劃。雖然不少高校都為自己的未來發(fā)展進(jìn)行了目標(biāo)定位，但這種定位僅停留在戰(zhàn)略層面上，缺乏詳細(xì)的、可操作性的財務(wù)規(guī)劃，從而造成長期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象。因此高校的財務(wù)預(yù)算必須以學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃使用各類資金。
　?。ㄒ唬┱{(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)
　　支出結(jié)構(gòu)直接決定著資源配置的方向，決定著資金的使用效益，財務(wù)預(yù)算必須結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)調(diào)整各種支出之間的比例關(guān)系。
　　1.人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會服務(wù)
　　高校的職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，高校長期的支出預(yù)算就要根據(jù)高校的目標(biāo)定位為教學(xué)科研型、科研教學(xué)型，以及社會服務(wù)功能的發(fā)揮等來協(xié)調(diào)安排各類支出，使支出結(jié)構(gòu)與事業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。
　　2.人員支出和公用支出
　　高校事業(yè)支出大體可以分為人員支出（包括工資福利支出和對個人和家庭補(bǔ)助）和公用經(jīng)費(fèi)支出（包括商品和服務(wù)支出、其他資本性支出）。雖然在報送主管部門的預(yù)算中，對財政撥款有人員支出和公用支出比例的要求，但隨著高校籌資渠道的多元化，財政撥款占高校收入的比重逐漸變小，高校具有較大的辦學(xué)自主權(quán)，可以自行制定教職工的津貼發(fā)放政策。適當(dāng)提高校內(nèi)津貼標(biāo)準(zhǔn)，有利于穩(wěn)定教師隊伍，但津貼標(biāo)準(zhǔn)過高，又會造成人員經(jīng)費(fèi)開支過大，學(xué)校建設(shè)資金減少，影響到學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。所以高校在支出預(yù)算中要綜合考慮到學(xué)校人才隊伍建設(shè)狀況、同類高校人均收入水平、其他高校人員支出占總支出的比重等參考值，確定合理的工資福利水平，在穩(wěn)定和發(fā)展人才隊伍的同時，兼顧學(xué)校建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。
　　3.硬件支出和軟件支出
　　高校的硬件投入主要包括土地征用、房屋與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備投資等方面的費(fèi)用，軟件建設(shè)主要包含教學(xué)科研等方面的運(yùn)行費(fèi)用。硬件建設(shè)關(guān)系到高?；镜霓k學(xué)條件，軟件建設(shè)關(guān)系到教學(xué)科研的水平和運(yùn)行效率，兩者相輔相成，在學(xué)校的發(fā)展中都起著不可替代的作用。辦學(xué)條件超越學(xué)校發(fā)展水平，會造成資源的閑置浪費(fèi)，辦學(xué)條件跟不上發(fā)展水平，又會制約學(xué)校的整體發(fā)展。預(yù)算應(yīng)結(jié)合學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展階段對兩類支出作出規(guī)劃，使辦學(xué)條件（可量化為生均各類資產(chǎn)的擁有量）與發(fā)展水平相匹配，然后分年度計劃在當(dāng)年預(yù)算中予以貫徹實(shí)施。為滿足連年擴(kuò)招的要求，不少高校將大量的資金投向基本建設(shè)等方面，但高校的競爭憑的是軟實(shí)力，在滿足基本的辦學(xué)條件之后，高教經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)W科、實(shí)驗(yàn)室、網(wǎng)絡(luò)、師資、人才等方面，以推動高等學(xué)校不斷上層次、上水平。
　?。ǘ┙y(tǒng)籌規(guī)劃各類資金
　　高校對不同來源或不同性質(zhì)資金調(diào)配的自由程度不同，因此應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有限財力保證重點(diǎn)事業(yè)的支出需要，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益。
　　1.基本資金和專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌
　　近年來，高校專項(xiàng)資金使用效果不理想。在高校發(fā)展資金緊張的情況下，仍存在著大量的專項(xiàng)結(jié)余，甚至是凈結(jié)余現(xiàn)象。這說明預(yù)算安排存在問題、不盡合理，預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化的要求還沒有真正落實(shí)到位，從而造成項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或執(zhí)行偏離。究其原因在于沒能將專項(xiàng)資金納入學(xué)校發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃。教育主管部門專項(xiàng)資金的核撥本身沒有針對各個學(xué)校的具體情況，這就有可能造成學(xué)校急需的支出沒有資金，而申請的專項(xiàng)資金又由于申報理由不實(shí)、資金使用的政策性限制等因素造成執(zhí)行的困難和極大浪費(fèi)。
　　這就要求高校在預(yù)算中要對基本資金和項(xiàng)目資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，項(xiàng)目資金的使用要求與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相一致的前提下，一方面可以用項(xiàng)目資金安排，這樣既可以解決項(xiàng)目資金的結(jié)余問題，又可以節(jié)省基本資金的支出安排，緩和一方結(jié)余，一方緊缺的矛盾。另一方面，要將學(xué)校的中長期發(fā)展目標(biāo)分解為學(xué)科建設(shè)、人才隊伍、辦學(xué)條件等方面的若干個項(xiàng)目或投資計劃，并按輕重緩急進(jìn)行排序，專項(xiàng)資金申報時就有了具體的發(fā)展規(guī)劃可依照，專項(xiàng)資金預(yù)算的針對性增強(qiáng)，這樣項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、資金的使用效益和事業(yè)的推進(jìn)速度自然就會提升。
　　2.綜合財力和校級財力的統(tǒng)籌
　　為了多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，高校都會鼓勵各單位充分利用教學(xué)、科研資源或社會資源積極創(chuàng)收，并將一定比例的收入歸創(chuàng)收單位支配，實(shí)行收支掛鉤管理。高校經(jīng)費(fèi)還有相當(dāng)一部分來自教學(xué)科研人員自主申請的課題。這些資金雖然學(xué)校沒有調(diào)配權(quán)，但這些收入確實(shí)構(gòu)成了高校收入的一部分，不管是用于教學(xué)公務(wù)費(fèi)、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、科研，還是行政管理支出和人員支出，都投入到了高校事業(yè)的發(fā)展。因此在這些自籌收入可以彌補(bǔ)的領(lǐng)域，或可以自主申請經(jīng)費(fèi)的領(lǐng)域，可以適當(dāng)引進(jìn)競爭機(jī)制，在保證必需支出水平的基礎(chǔ)上，適當(dāng)減少校級財力預(yù)算。
　　3.當(dāng)年收入和結(jié)余資金的統(tǒng)籌
　　高校的凈結(jié)余資金包括限定用途和非限定用途結(jié)余，非限定用途資金結(jié)余中又包含已安排但未執(zhí)行完畢的項(xiàng)目結(jié)余。從目前的高校會計制度來看，難以直接得到可供高校自由調(diào)配的結(jié)余資金數(shù)額。高校預(yù)算的原則是量入為出，收支平衡，但不應(yīng)該是僅僅考慮預(yù)算當(dāng)年的收入情況。統(tǒng)籌考慮結(jié)余資金的狀況，一方面可以避免資金的閑置浪費(fèi)，另一方面在當(dāng)年出現(xiàn)短收或超支的情況下，能合理地把握其度，防范財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。
　　4.現(xiàn)有資源的占用與支出預(yù)算的統(tǒng)籌
　　當(dāng)年預(yù)算或短期預(yù)算應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)有資源的占用，比如辦公家具、實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備的購置預(yù)算應(yīng)當(dāng)由相關(guān)職能部門，比如國資處、實(shí)驗(yàn)室管理處對現(xiàn)有資產(chǎn)占用和利用情況做出調(diào)查和統(tǒng)計，對于閑置或利用率不高的資產(chǎn)不新增預(yù)算，從財力上促進(jìn)資源的深度融合、優(yōu)化配置和共享開放。對于充分利用并緊缺的資產(chǎn)，根據(jù)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)確定要達(dá)到的生均標(biāo)準(zhǔn)，分年度進(jìn)行預(yù)算，在改善辦學(xué)條件的同時提高資源的利用效率。
　　
　　二、提高預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性
　　
　?。ㄒ唬┨岣哳A(yù)算編制的參與度
　　高校上報教育部的部門預(yù)算按支出科目填報，校內(nèi)預(yù)算按項(xiàng)目進(jìn)行管理和分配，兩者無法完全對接，大多數(shù)高校上報預(yù)算僅是財務(wù)部門按相關(guān)口徑進(jìn)行填報。在做校內(nèi)預(yù)算時雖然也征集預(yù)算建議，但預(yù)算基本上由財務(wù)部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)核定，學(xué)校的教學(xué)、科研、管理等部門沒有積極主動地參與預(yù)算編制，只是被動地接受財務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，使得各部門不重視預(yù)算管理的問題，缺少參與預(yù)算的意識，從而使預(yù)算不能反映真實(shí)需要。
　　因此應(yīng)該完善高校預(yù)算管理組織，明確各部門在學(xué)校財務(wù)預(yù)算管理中的職責(zé)和地位。將預(yù)算責(zé)任層層分解落實(shí)到各部門，由其承擔(dān)起資料的全面收集、整理和預(yù)算建議工作，并將信息進(jìn)行充分的交流和反饋。這樣既可以提高各部門的工作積極性，又能提高預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和操作性。
　　
　?。ǘ┻M(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和測算
　　預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù)和具體數(shù)據(jù)支撐是高校預(yù)算的普遍問題。對公務(wù)費(fèi)、學(xué)生活動費(fèi)、就業(yè)費(fèi)等按定額計算的費(fèi)用，其定額標(biāo)準(zhǔn)沒有相關(guān)的調(diào)查研究；對經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)和其他維持運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用沒有進(jìn)行測算；對各種教學(xué)科研活動的支出成本沒有基礎(chǔ)資料；對不同學(xué)科及專業(yè)教學(xué)業(yè)務(wù)等費(fèi)用的差異或相對系數(shù)沒有認(rèn)真的分析；對項(xiàng)目資金預(yù)算缺乏專業(yè)的評估論證。
　　為了更有效地控制支出，增強(qiáng)預(yù)算的控制力度，高?？筛鶕?jù)預(yù)算編制的需要，在現(xiàn)有定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加一些特有的支出定額，對各項(xiàng)支出的合理消耗進(jìn)行測算，并根據(jù)高校事業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化及時修訂和調(diào)整。收集各類活動的支出成本資料，分析經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)支出需要，使預(yù)算盡可能地與所承擔(dān)的工作相匹配。細(xì)化項(xiàng)目資金預(yù)算，內(nèi)容、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)該有明確的數(shù)字依據(jù)，并組織項(xiàng)目人員進(jìn)行評估論證。數(shù)據(jù)的收集、整理、分析及測算是一項(xiàng)繁重而基礎(chǔ)性的工作，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有效的措施加以實(shí)行。
　　（三）改善預(yù)算編制方法
　　目前在高校的預(yù)算管理方法中，一般都沿用傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算法?；鶖?shù)預(yù)算法也稱增量預(yù)算法，即在編制下年度預(yù)算時，以前一年度實(shí)際收支為基礎(chǔ)，并考慮下年度影響財務(wù)收支的各項(xiàng)因素，從而確定預(yù)算。這種方法雖然簡便、易操作，但也存在不科學(xué)的地方，即默認(rèn)現(xiàn)有的支出水平是合理的，從而很難打破預(yù)算分配的歷史格局，其結(jié)果是資金緊缺和浪費(fèi)并存，資金的使用效益難以提高。因此有必要改善現(xiàn)有的預(yù)算方法，靈活采用零基預(yù)算、滾動預(yù)算等方法，提高預(yù)算的準(zhǔn)確度和科學(xué)性。比如對于公務(wù)經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)，可以在相關(guān)數(shù)據(jù)收集和測算，定額標(biāo)準(zhǔn)或比例確定的基礎(chǔ)上，對每一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)重新審核。對于執(zhí)行期超過一個會計年度的項(xiàng)目資金可采用滾動預(yù)算法，即預(yù)算可隨年度的推進(jìn)不斷加以調(diào)整和修訂，一方面有利于監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行情況，促使項(xiàng)目執(zhí)行單位對當(dāng)年的工作進(jìn)行周詳?shù)陌才藕涂傮w規(guī)劃；另一方面提高了資金的利用效率，避免計劃與實(shí)際相脫節(jié)。
　　三、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考評
　　高校在預(yù)算執(zhí)行的過程中應(yīng)該建立起有效的監(jiān)督、評價和激勵機(jī)制，改變只管投入，不管支出的預(yù)算模式，嚴(yán)防預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)，確保分配資金使用的合規(guī)性和合理性和效益性。
　　首先，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)管的主體應(yīng)當(dāng)明確，可將監(jiān)管的責(zé)任落實(shí)到財務(wù)部門的相關(guān)科室，由專人負(fù)責(zé)，并定期形成分析報告，也可以充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計部門的作用，由其承擔(dān)起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督的對象應(yīng)包括校內(nèi)所有預(yù)算項(xiàng)目，對經(jīng)常性的維持運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)可以進(jìn)行抽查，對專項(xiàng)資金和重大校內(nèi)專項(xiàng)可以列入重點(diǎn)監(jiān)管對象。監(jiān)管的內(nèi)容主要是項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度、支出范圍是否合理合規(guī)、支出是否遵循預(yù)算或計劃。監(jiān)管的目的主要在于督促項(xiàng)目按期開展，資金按進(jìn)度支付。同時，對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行偏離現(xiàn)象隨時予以糾正。
　　其次，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價。年度預(yù)算執(zhí)行完成后，由監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)督檢查情況按設(shè)定的指標(biāo)或等級對各單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價。對列入重點(diǎn)監(jiān)管對象的專項(xiàng)資金和校內(nèi)安排重大項(xiàng)目可按支出預(yù)算完成率、支出內(nèi)容偏離度、不合理支出比例等量化指標(biāo)進(jìn)行評價，對其資金使用效果由相關(guān)職能管理部門或領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度進(jìn)行評議，并得出評價結(jié)果。
　　最后，建立獎懲制度。對合理開支和節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)，并得到良好成效的單位進(jìn)行必要的鼓勵，以調(diào)動其合理使用經(jīng)費(fèi)的積極性，并在下年度的預(yù)算分配中予以適當(dāng)傾斜。建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將本單位的預(yù)算績效考核納入單位主要負(fù)責(zé)人的年度考核范圍，不斷充實(shí)、完善單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任制度，將審計及考評結(jié)果和責(zé)任人業(yè)績評價、薪酬、職務(wù)升遷等掛鉤。
　　
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