【摘要】 文章在闡述低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展需要財稅政策引導的基礎上，針對我國財政涉農(nóng)投入的問題，提出了低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政投入政策。
　　【關鍵詞】 低碳農(nóng)業(yè)； 財政投入； 政策選擇
　　
　　“低碳經(jīng)濟”已成為當下最熱門的話題之一，但每提及“低碳”這一概念，人們往往更多地想到工業(yè)，想到城市，事實上，聯(lián)合國糧農(nóng)組織新近指出，耕地釋放出大量的溫室氣體，超過全球人為溫室氣體排放總量的30%，相當于150億噸的二氧化碳；同時，生態(tài)的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，即低碳農(nóng)業(yè)模式可以抵銷掉80%因農(nóng)業(yè)導致的全球溫室氣體排放量；減免工業(yè)化肥的生產(chǎn)每年可為世界節(jié)省1%的石油能源，而禁止化肥的使用還能降低30%的農(nóng)業(yè)排放。由以上可知，在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面，農(nóng)業(yè)潛力巨大、大有作為。
　　
　　一、低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展需要財稅政策的引導
　　根據(jù)公共產(chǎn)品和外部性理論，生態(tài)環(huán)境、資源能源、低碳經(jīng)濟等具有公共性和外部性，使得低碳農(nóng)業(yè)帶有很強的公益性和外部性特色。外部性使得私人資本不愿積極主動地介入該領域，而且，在低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下，生產(chǎn)方式以及經(jīng)濟運行模式不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，都會發(fā)生變化，這些變化對政府職能及投資方向有著重要的影響，也就決定了低碳農(nóng)業(yè)比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更需要政府宏觀經(jīng)濟政策的引導、扶持，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的私人成本與收益能接近相應的社會成本與收益。
　　根據(jù)公共財政理論，財稅政策是重要的宏觀經(jīng)濟政策之一，具有引導、調節(jié)經(jīng)濟運行的功能。財政稅收的特征和職能決定了財稅政策在扶持低碳農(nóng)業(yè)方面有不可替代的作用。另外，資金匱乏一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的瓶頸，財政在扶持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面很大程度上有所欠缺，而低碳農(nóng)業(yè)經(jīng)濟尚在起步階段，加上農(nóng)業(yè)的弱質性和風險性，決定了財稅政策在扶持低碳農(nóng)業(yè)方面有不可替代的作用。把更多的資金配置到低碳產(chǎn)業(yè)上是財政義不容辭的職責，因此發(fā)揮財稅政策在農(nóng)業(yè)資金方面的扶持、示范與引導作用，把資金合理配置到低碳農(nóng)業(yè)上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代和升級調整，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，最終形成帶動農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的可持續(xù)發(fā)展模式。
　　
　　二、發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)存在的問題
　　我國是世界上最大的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，當前發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)存在的主要問題是：
　?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染日趨嚴重
　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染具體表現(xiàn)：一是農(nóng)用肥料、農(nóng)膜、農(nóng)藥等使用量不斷增加且不合理使用（如表1）?；手械?、磷、鉀肥主要生產(chǎn)原料為天然氣、煤炭、重油、磷礦石、氯化鉀礦粉等，其生產(chǎn)過程中也要用到大量煤、氣、油，化肥大量使用直接導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高碳化和高污染化。而農(nóng)膜、農(nóng)藥的大量使用不僅會對土壤和水體造成危害，且在分解過程中會釋放大量的溫室氣體。二是農(nóng)用機械的迅速發(fā)展（如表1）。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、科技化發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械使用越來越普及，在減輕農(nóng)民體力勞動的同時，也導致石油燃料使用量的提升。三是畜禽的高碳養(yǎng)殖。畜禽糞尿未經(jīng)處理的污水直接排放，嚴重威脅農(nóng)村環(huán)境和水體質量。
　?。ǘ┼l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染嚴重
　　隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化的污染也越來越重。目前我國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實際上是以低技術含量的粗放經(jīng)營為特征，以犧牲環(huán)境為代價的。主要由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金、技術力量薄弱，設備較落后，產(chǎn)品技術層次不高，環(huán)境保護意識淡薄，受資金力量、基礎條件及管理水平的限制，不愿意建設或購買環(huán)保設施。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于高污染型企業(yè)，但是當?shù)赜嘘P部門出于發(fā)展經(jīng)濟的考慮依然允許其項目上馬，給農(nóng)村環(huán)境帶來危害。
　　（三）農(nóng)村生活能源消費結構單一且效率低
　　目前我國農(nóng)村的能源消耗主要用的是柴、草、秸稈、煤，其他可再生清潔能源（如沼氣）則很少。更嚴重的是，由于農(nóng)村居民大都采用傳統(tǒng)的非省柴灶，導致能源使用效率低下，造成能源的浪費和溫室氣體的大量排放。
　　
　　三、財政在發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)所面臨的主要問題
　?。ㄒ唬┴斦吞嫁r(nóng)業(yè)投資偏弱
　　在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，財政投入是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主要動力之一，在推進農(nóng)業(yè)環(huán)保發(fā)展上財政支農(nóng)存在嚴重不足，沒有發(fā)揮宏觀調節(jié)的導向性作用。據(jù)2009年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，在農(nóng)村固定資產(chǎn)投資中，用于環(huán)保、水利、公共設施管理的投資額為1 255.2億元，僅占農(nóng)村固定資產(chǎn)投資總額的5.21%。政府對農(nóng)村環(huán)保的投入不足，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)保護型公共產(chǎn)品建設進程緩慢，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染得不到有效治理，難以促進農(nóng)業(yè)低碳環(huán)境的健康發(fā)展。
　　從發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)驗來看，環(huán)保投入占到GDP的2％~3％左右，才能對環(huán)境起到較好的保護作用。世界銀行業(yè)曾建議中國，要加大對污染控制的投資，最好在GDP的2％以上。據(jù)《中國環(huán)境保護2003—2008》白皮書的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2003—2008年，我國環(huán)境污染治理投入達到了9 522.7億元人民幣，占到同期GDP的１％。2009年這一比例上升到了1.3％，這其中包括了企業(yè)投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財政投資不到GDP的１％。從這些數(shù)據(jù)來看，我國投入到環(huán)保和污染治理方面的財政投入不夠充足。財政投資的不足必然會影響到我國低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
　?。ǘ┴斦мr(nóng)結構錯位
　　財政支農(nóng)結構不合理突出體現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)業(yè)科研技術投入明顯偏低。二是低碳農(nóng)業(yè)基本建設投資嚴重不足，并通過內部傳導機制，影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。三是財政對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展項目支持少且缺乏足夠的資金投入保障。在財政對農(nóng)業(yè)的支出中，用于促進低碳農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目沒有專門立項。四是政府的財政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分過多，據(jù)統(tǒng)計大體維持在70％左右，而用于農(nóng)業(yè)建設和科技投入的支出比重較低。
　?。ㄈ┴斦мr(nóng)補貼對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的導向性不強
　　財政支農(nóng)補貼一直是世界各國保護農(nóng)業(yè)發(fā)展最常用、最有效的手段。財政對農(nóng)業(yè)補貼在我國主要有農(nóng)民的糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼等，但是對于無公害農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品及對土地資源節(jié)約、保護、節(jié)水灌溉等生態(tài)方面的建設沒有針對性的補貼，因此，農(nóng)民對低碳農(nóng)業(yè)生態(tài)項目沒有積極性，導致低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。
　　（四）未能充分發(fā)揮稅收的杠桿調節(jié)作用
　　稅收在為國家籌集財政收入的同時，也起到了調節(jié)生產(chǎn)、消費和資源配置的作用，國家應該充分利用稅收來支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前稅收對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持少，如對投資開發(fā)荒山荒地育林、固沙植被采取免稅政策，對擠占耕地課以耕地占用稅，這些措施已發(fā)揮了相應的保護農(nóng)業(yè)生態(tài)的作用，但是保護力度較小。如目前耕地占用稅僅是在占用耕地從事其他非農(nóng)業(yè)建設時一次性課征，以后不再征收，而且耕地占用稅的稅額較低，根本起不到對耕地的保護作用。
　　
　　四、財政支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策選擇
　?。ㄒ唬┘哟蠊藏斦r(nóng)業(yè)尤其是低碳農(nóng)業(yè)的投入總量
　　農(nóng)業(yè)是基礎性產(chǎn)業(yè)，具有準公益性，同時，低碳農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比又具有明顯的弱勢，這使得私人資本不愿介入此領域，需要政府加強支持和保護。我國已進入工業(yè)化發(fā)展的中期，政府在構建公共財政框架體系時，應當體現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)的優(yōu)先位置，要隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增強，不斷加大財政支農(nóng)力度尤其是低碳農(nóng)業(yè)的投入，確保財政低碳農(nóng)業(yè)支出的增長速度超過財政其他支農(nóng)的增長速度。同時要強調依法治農(nóng)，通過不斷完善立法和嚴格執(zhí)法，確保財政低碳農(nóng)業(yè)投入優(yōu)先增長、穩(wěn)定增長的政策充分落實到位。除了直接投入外，要重視發(fā)揮財政扶持低碳農(nóng)業(yè)資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、政策優(yōu)惠等方式，吸引信貸資金、民資等資本投入低碳農(nóng)業(yè)，以拓寬低碳農(nóng)業(yè)投資渠道。
　　
　?。ǘ┰黾迂斦谵r(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施中的投入，夯實低碳農(nóng)業(yè)基礎
　　長期以來形成的掠奪式粗放高碳農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式使生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源短缺，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政府應加強對低碳農(nóng)業(yè)基礎設施的建設，建立有效的農(nóng)業(yè)防災、救災體系，提高低碳農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁和活力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。一是加強以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎設施建設，加快大江、大河治理及大型灌溉水利設施的更新和配套工程建設；二是加快植樹造林步伐，加強水土流失治理，實施天然林防護計劃；三是加大對農(nóng)村環(huán)境污染治理的力度，防止新的污染源產(chǎn)生。
　　在制度建設和具體操作上，一是國家財政要通過轉移支付或專項撥款等形式，增強對農(nóng)村基礎設施建設的投入。另外，在繼續(xù)落實已有的扶持農(nóng)村基礎設施建設政策的同時，制定和實施新的扶持低碳農(nóng)業(yè)政策。如對農(nóng)民采用節(jié)水滴灌技術、秸稈的循環(huán)利用等進行補助。二是對農(nóng)村基礎設施建設項目實行“一竿子插到底”的政策，盡量將建設項目延伸到農(nóng)田、農(nóng)戶，盡量不要求地方政府配套，以免造成新的欠賬和村級債務。三是構建支持農(nóng)村基礎設施發(fā)展的長效機制。如在預算內經(jīng)常性固定資產(chǎn)和國債資金中增加安排小型農(nóng)田水利基礎設施建設項目；在土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設用地有償使用費中，安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設；通過立法，把國家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化，如通過立法規(guī)定，把財政預算新增部分的一定比例投入到農(nóng)村基礎設施建設方面。
　?。ㄈ┩晟曝斦r(nóng)業(yè)支出項目結構
　　在財政支農(nóng)項目中，應單獨明確列示用于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目，同時我國財政對農(nóng)業(yè)的支出應該逐漸減少對支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費的支出，加大農(nóng)業(yè)基礎設施和生態(tài)工程建設，比如加大對節(jié)水灌溉、旱作農(nóng)業(yè)、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣等農(nóng)村中小型設施建設的支持；另外加快退耕還林、風沙源治理、水資源持續(xù)利用規(guī)劃、植樹造林、有機農(nóng)業(yè)等重大低碳工程建設。注重對農(nóng)業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入，大力加強農(nóng)業(yè)科技研究中對以其無污染、安全、優(yōu)質、營養(yǎng)而日益顯示強大生命力的有機農(nóng)產(chǎn)品的投入。
　?。ㄋ模┘哟筘斦Y金對低碳農(nóng)業(yè)科研技術的支持力度，增加農(nóng)業(yè)科技含量，提高農(nóng)業(yè)競爭力，轉變農(nóng)業(yè)增長方式
　　科技的創(chuàng)新與推廣是低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展得以實現(xiàn)和延續(xù)的根本。低碳農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，具有較強的技術性，而低碳農(nóng)業(yè)技術具有外部效應和風險性，使得企業(yè)沒有投入的積極性，決定了政府是低碳農(nóng)業(yè)技術的供給主體。據(jù)測算政府對農(nóng)業(yè)科技每增加1元投入，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加11.87元，減少農(nóng)牧戶9.35元投入，因此財政必須提高對農(nóng)業(yè)的核心技術和研發(fā)水平的投入，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的技術含量和附加值，全面加快低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。財政對低碳農(nóng)業(yè)科研技術的扶持具體體現(xiàn)：一是加大投入基礎研究與基礎性工作，為農(nóng)業(yè)科技發(fā)展奠定良好基礎，特別要加大投入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象等部門的長期定位觀測、基礎資料收集和基地建設等方面的工作。二是突出應用研究，重點支持先進加工、種植、養(yǎng)殖、畜牧、節(jié)水灌溉、動植物防疫、檢驗檢測、農(nóng)產(chǎn)品質量安全、倉儲物流等農(nóng)業(yè)應用技術的投入，解決嚴重制約農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的關鍵性、戰(zhàn)略性技術難題。三是要加速開發(fā)研究，努力加快對基因工程、光合作用機理、雜交優(yōu)勢機理、生物固氮、信息技術、遙感技術、核技術、生物技術等農(nóng)業(yè)高新技術的投入，加大支持力度，形成一批農(nóng)業(yè)高技術企業(yè)和企業(yè)集團。
　?。ㄎ澹┩晟贫愂照邔Φ吞嫁r(nóng)業(yè)發(fā)展的支持
　　充分發(fā)揮稅收的杠桿作用，加快我國低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可以建立一系列對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收支持政策。如：對于投資于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得的收益實行免稅或減稅政策，以吸引資金投入到生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展中；對從事天然的無污染的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)可以給予免征或減征企業(yè)所得稅的政策；同時，對于再投資于相關的有機農(nóng)產(chǎn)品等生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金可以給予再投資退稅的優(yōu)惠。
　?。┻M一步完善財政補貼，發(fā)揮財政補貼的替代效應
　　首先，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要企業(yè)進行技術研發(fā)，生產(chǎn)低碳產(chǎn)品，當然更需要農(nóng)村消費者購買低碳農(nóng)用產(chǎn)品，這就需要發(fā)揮財政補貼的替代作用。從供給的角度看，通過財政的直接補貼或間接補貼，如企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅收補貼等，調動企業(yè)從事新技術和環(huán)保產(chǎn)品供給的積極性；從需求的角度看，主要通過加大低碳農(nóng)副產(chǎn)品價格補貼、低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格補貼，引導農(nóng)民購買、使用新技術，促進低碳生產(chǎn)資料的推廣。其次，建立農(nóng)業(yè)保險的保費補貼。對符合國家農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展，鼓勵農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的有機農(nóng)產(chǎn)品給予投保農(nóng)戶保費補貼；對于風險大、效益差、政府引導的有機農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)工程建設項目的農(nóng)業(yè)保險，財政保費補貼的比例要高些，以體現(xiàn)國家政策導向作用，達到促進低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。再次，鼓勵地方或農(nóng)戶成立互助保險合作組織，建立低碳農(nóng)業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。最后，重視農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼，逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態(tài)環(huán)境。
　　（七）安排低碳農(nóng)業(yè)預算支出項目，增強財政扶持低碳農(nóng)業(yè)建設的穩(wěn)定性
　　安排預算支出是實現(xiàn)財政所承擔的資源配置職能的重要途徑。通過將促進經(jīng)濟低碳化發(fā)展的財政支出納入財政預算支出范疇，適時安排低碳農(nóng)業(yè)預算支出項目，進而有利于政府將占有的社會經(jīng)濟資源配置到低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展中最為需要的領域。此外，在條件成熟的情況下，通過立法的形式確立每年低碳農(nóng)業(yè)預算支出的規(guī)模和速度，使得財政支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展時有法可依，同時也有利于財政支持低碳農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。
　　
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