【摘要】 文章從預(yù)算監(jiān)督的理論依據(jù)入手，通過(guò)分析西方國(guó)家政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的特點(diǎn)，探討當(dāng)前我國(guó)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題，提出完善我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督的法治建設(shè)、明確我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)、形成有效的公眾監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范預(yù)算編制等思路。
　　【關(guān)鍵詞】 政府預(yù)算； 預(yù)算監(jiān)督； 機(jī)制
　　
　　國(guó)家預(yù)算作為國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃，是具有法律效力的技術(shù)性文件，其強(qiáng)大的法律約束力是其職能作用得以充分發(fā)揮的前提。近年來(lái)，在我國(guó)公共財(cái)政機(jī)制的建設(shè)進(jìn)程中，預(yù)算管理制度本身的改革增強(qiáng)了預(yù)算管理的計(jì)劃性、法治性、公開(kāi)性，取得了顯著的成績(jī)，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，還存在著預(yù)算監(jiān)督的法制保障不完備、監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題。因此，有必要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府預(yù)算監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)，逐步改善我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不盡完善的問(wèn)題，不斷提高預(yù)算管理水平，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展。
　　
　　一、預(yù)算監(jiān)督的理論依據(jù)
　?。ㄒ唬┪小砝碚?br/>　　委托—代理理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初。委托—代理理論認(rèn)為，委托人和代理人的目標(biāo)沖突與信息不對(duì)稱(chēng)是委托代理問(wèn)題的核心。在有限理性和機(jī)會(huì)主義經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，代理人利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個(gè)人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價(jià)，從而產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。委托人為實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，必須設(shè)計(jì)出一種合適的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制（主要有基于行為的監(jiān)督機(jī)制和基于結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制兩種）以限制代理人偏離委托人的行為，促使代理人會(huì)像為自己工作一樣去努力行動(dòng)。
　　目前世界多數(shù)國(guó)家的人口規(guī)模、地域范圍、公共事務(wù)都是龐大繁雜的，所以從技術(shù)效能角度來(lái)看，即使是實(shí)行民主決策、民主管理，也不可能讓每個(gè)人直接地參與公共事務(wù)的管理，而是直接實(shí)行間接民主，即采用公共權(quán)利的委托代理機(jī)制。委托代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)是委托人不得不對(duì)代理人的行為后果承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如今，委托代理關(guān)系也不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，它可以“存在于一切組織，一切合作性活動(dòng)中，存在于企業(yè)的每一個(gè)管理層級(jí)上”。政府的委托代理存在多重委托與多重代理，政府財(cái)政活動(dòng)中的多層委托鏈條是：原始代理人——委托人民代表（議會(huì)）——委托政府——委托財(cái)政部門(mén)——委托政府行政部門(mén)和國(guó)有企業(yè)。因此，在一切委托代理機(jī)制中都必須有對(duì)受托者的約束、控制、監(jiān)督，監(jiān)督是構(gòu)成委托代理機(jī)制的必要環(huán)節(jié)。從原則上講，對(duì)受托者的監(jiān)督是為了更好地實(shí)現(xiàn)受托者的目的。由于政府是由眾多個(gè)人組成的若干公共機(jī)構(gòu)，受追求個(gè)人利益和部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)，政府往往會(huì)違背委托人的期望，發(fā)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。為了保障國(guó)家的公共利益，必須建立健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。
　?。ǘ┓謾?quán)制衡理論
　　分權(quán)制衡理論即“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，是西方憲政理論的核心，其根本出發(fā)點(diǎn)是為了防止公共權(quán)力的濫用，保障公民權(quán)利。該理論認(rèn)為，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，權(quán)力只有分離和相互制衡才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。
　　分權(quán)理論的思想源泉可以追溯到古希臘的亞里士多德，他在《政治學(xué)》中提出，“一切政體都有三個(gè)要素——議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能?！?8世紀(jì)法國(guó)的啟蒙思想家孟德斯鳩提出了系統(tǒng)的分權(quán)與制衡學(xué)說(shuō)，從而為西方現(xiàn)代政治制度提供了基本框架。孟德斯鳩提出把國(guó)家的權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種，并且認(rèn)為必須將這些權(quán)力分開(kāi)，分別授予不同的機(jī)關(guān)。三權(quán)不僅要分立，而且要相互制約。孟德斯鳩認(rèn)為，在某種意義上，制約比分離更重要。孟德斯鳩的三權(quán)分立與制衡學(xué)說(shuō)是集西方分權(quán)思想之大成的一個(gè)完整體系。概括起來(lái)，其基本內(nèi)核包括三點(diǎn)：一是公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立；二是公共權(quán)力之間應(yīng)當(dāng)相互監(jiān)督制衡；三是人民享有最高權(quán)力，并由代議機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)行使。
　?。ㄈ┕藏?cái)政理論
　　公共財(cái)政理論包括四個(gè)方面的基本內(nèi)容，其中之一就是以公共選擇理論作為財(cái)政決策定位的理論依據(jù)。而西方公共選擇理論把政府的預(yù)算決策看成是由公共產(chǎn)品的供求雙方相互決定的過(guò)程，政府通過(guò)預(yù)算收支提供的公共產(chǎn)品應(yīng)符合公眾的偏好或意愿。為了揭示社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，并把社會(huì)成員的個(gè)別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合公眾意愿的決策，預(yù)算決策必須通過(guò)一定的民主政治程序進(jìn)行，國(guó)家預(yù)算的內(nèi)容要向社會(huì)公開(kāi)，社會(huì)公眾有權(quán)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行情況，這就要求國(guó)家的預(yù)算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的軌道。公共財(cái)政理論要求財(cái)政監(jiān)督。從財(cái)政職能的定位上看，政府配置資源的領(lǐng)域是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，其社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，由于政府工作人員的“經(jīng)濟(jì)人”行為，可能導(dǎo)致政府職能的錯(cuò)位；從財(cái)政支出的定位看，公共需要是區(qū)別于私人消費(fèi)的需要，是市場(chǎng)不能滿(mǎn)足的需要，是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的需要。滿(mǎn)足公共需要的事務(wù)是代表全社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的事務(wù)；是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。因此需要預(yù)算監(jiān)督政府行政中的短視行為。從財(cái)政資金的籌集方式看，預(yù)算監(jiān)督可以避免公共權(quán)力的濫用；從財(cái)政決策的定位看，預(yù)算監(jiān)督可以保證預(yù)算的編制和執(zhí)行都符合公眾的根本利益。
　　
　　二、西方國(guó)家政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的特點(diǎn)
　?。ㄒ唬╊A(yù)算監(jiān)督法制化程度較高
　　在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府預(yù)算決策程序不盡相同，但在重要的決策程序上卻是一致的，即具有較強(qiáng)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。其原因在于法治的作用。這就是用法律來(lái)劃分政府各部門(mén)間的事權(quán)與財(cái)權(quán)。在西方國(guó)家的憲法中，通常有大量的涉及財(cái)政預(yù)算方面的條款，其中相當(dāng)一部分是對(duì)預(yù)算問(wèn)題作出的規(guī)定，有的甚至非常詳細(xì)，涉及到預(yù)算活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。
　　嚴(yán)格的法律約束使政府預(yù)算的預(yù)先計(jì)劃功能得到實(shí)現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)充分行使國(guó)家預(yù)算權(quán)，政府預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)都必須在嚴(yán)格的法律制度約束下進(jìn)行，任何個(gè)人，包括最高行政長(zhǎng)官，都無(wú)權(quán)改變?nèi)魏晤A(yù)算項(xiàng)目。在日本，管理監(jiān)督將依法監(jiān)督放到了首位，國(guó)會(huì)、審計(jì)和財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政支出管理監(jiān)督的職責(zé)、程序，均以法律為依據(jù)；美國(guó)1921年通過(guò)的《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的具體程序和內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定。
　?。ǘ╊A(yù)算監(jiān)督貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行的全過(guò)程
　　1.西方國(guó)家在編制方法上大體上是一種“主動(dòng)編制”的預(yù)算。西方國(guó)家的政府預(yù)算，無(wú)論縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)，還是州長(zhǎng)甚至總統(tǒng)，都要為本級(jí)政府總收入和總支出制定總目標(biāo)。在美國(guó)，編制預(yù)算的第一階段首先是預(yù)算局根據(jù)自己掌握的信息直接編制政府各部門(mén)的預(yù)算。預(yù)算局拿出一套預(yù)算后，再與各部門(mén)見(jiàn)面，是一種“主動(dòng)編制”的方法。
　　2.編制滾動(dòng)預(yù)算，進(jìn)行收支預(yù)測(cè)，政府預(yù)算實(shí)行跨年度約束。西方國(guó)家多數(shù)編制滾動(dòng)預(yù)算或中期規(guī)劃，進(jìn)行收入與支出預(yù)測(cè)。收入預(yù)測(cè)細(xì)至每月都要對(duì)各稅種進(jìn)行逐個(gè)預(yù)測(cè)與分析。支出預(yù)測(cè)又根據(jù)數(shù)額大小的不同而采取統(tǒng)計(jì)方法或因素分析方法。這顯然有助于了解將來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，使得政策制定者可以適時(shí)提出相應(yīng)的對(duì)策。
　　3.時(shí)間充分的預(yù)算審議制度，使預(yù)算的規(guī)范化真正得到了體現(xiàn)。預(yù)算編制及論證時(shí)間長(zhǎng)，從時(shí)間上保證預(yù)算過(guò)程的規(guī)范化。西方國(guó)家預(yù)算編制與論證過(guò)程一般都比較長(zhǎng)。例如，法國(guó)議會(huì)從每年10月份的第1周開(kāi)始討論預(yù)算案，直到12月份，議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月。德國(guó)議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間有3個(gè)多月。（表1為預(yù)算編制模式的國(guó)際比較簡(jiǎn)表）
　?。ㄈ╊A(yù)算監(jiān)督機(jī)制健全
　　預(yù)算監(jiān)督權(quán)力之間的合理配置和相互制衡是西方發(fā)達(dá)國(guó)家有效實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的一大特色。各國(guó)在分權(quán)制衡原則的指導(dǎo)下，已經(jīng)形成議會(huì)或國(guó)會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)的日常監(jiān)督和審計(jì)部門(mén)的事后監(jiān)督相結(jié)合、多層次的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，大大提高了監(jiān)督的效率。首先，預(yù)算監(jiān)督權(quán)是立法機(jī)關(guān)的基本權(quán)力之一。從各國(guó)的情況來(lái)看，雖然立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算過(guò)程監(jiān)督的力度有強(qiáng)有弱，但預(yù)算監(jiān)督權(quán)無(wú)一例外是立法機(jī)關(guān)的基本權(quán)力之一。這也是西方國(guó)家議會(huì)至上原則在議會(huì)職權(quán)行使方面最重要的體現(xiàn)。其次，相對(duì)獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的審計(jì)機(jī)關(guān)是輔助立法機(jī)關(guān)監(jiān)督預(yù)算情況的重要機(jī)構(gòu)。再次，預(yù)算資金管理和使用部門(mén)對(duì)政府預(yù)算行為實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督。為確保每個(gè)政府部門(mén)及其下屬各個(gè)行政層級(jí)都能夠依法、合理、有效地履行職責(zé)，政府首腦和部門(mén)負(fù)責(zé)人有必要對(duì)各個(gè)政府部門(mén)行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，防范可能的違法違規(guī)行為，劃分和界定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
　　
　　
　　三、中西方預(yù)算監(jiān)督機(jī)制背景的比較
　?。ㄒ唬╊A(yù)算制度建立的背景不同
　　西方預(yù)算制度的建立和完善，是西方社會(huì)從封建專(zhuān)制逐步走向民主法治制度過(guò)程的縮影，預(yù)算制度和預(yù)算監(jiān)督的建立是公共財(cái)政取代王權(quán)財(cái)政的標(biāo)志。西方國(guó)家的預(yù)算制度和預(yù)算監(jiān)督建立的背景是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政模式。我國(guó)于1994年通過(guò)的第一部《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)我國(guó)強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能起到了積極的作用，但在制度設(shè)計(jì)上還存在一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思維。
　?。ǘ┤嗣翊泶髸?huì)制度與西方政治制度有本質(zhì)不同
　　當(dāng)今世界各國(guó)，代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督，主要目的在于立法權(quán)與行政權(quán)之間的相互制約，避免權(quán)力的濫用。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政國(guó)家，實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，與西方政治制度有本質(zhì)不同。但權(quán)力應(yīng)受到制約卻是共同的。人民欲真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主，作為公共權(quán)力制衡器的人大及其常委會(huì)必須制約預(yù)算權(quán)力，防止政府權(quán)力擴(kuò)張和濫用，這既是人民正當(dāng)?shù)臋?quán)力要求，也是憲法賦予人大的神圣職責(zé)。
　?。ㄈ╊A(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)不同
　　我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容包括立法對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督和政府財(cái)政等部門(mén)對(duì)其他各部門(mén)與單位的預(yù)算監(jiān)督兩部分。西方多側(cè)重于立法對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督，在其監(jiān)督主體中，立法機(jī)構(gòu)是第一位的；而我國(guó)更多強(qiáng)調(diào)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)政府、財(cái)政等部門(mén)和對(duì)其他各部門(mén)與單位的預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督作為財(cái)政監(jiān)督的一部分而存在，而財(cái)政監(jiān)督的主體被明確為財(cái)政機(jī)關(guān)。
　?。ㄋ模╊A(yù)算監(jiān)督具體程序上的差異
　　在西方，通常政府預(yù)算支出、監(jiān)督檢查、具體支付是相對(duì)分離、相互制衡的，一旦發(fā)生沖突，也有具體明確的解決沖突的程序機(jī)制。如法國(guó)通過(guò)財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員制度和財(cái)政公共會(huì)計(jì)制度進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督與檢查。我國(guó)在政府預(yù)算支出、監(jiān)督檢查與具體支付方面，其相互分離與制衡程度較西方弱，若有沖突，通常是靠領(lǐng)導(dǎo)從中調(diào)解，缺乏具體解決機(jī)制。
　　
　　四、我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀分析
　　雖然近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政部也陸續(xù)頒布了相關(guān)行政法規(guī)，財(cái)政立法速度加快，預(yù)算監(jiān)督工作逐步走向法制化、規(guī)范化的軌道，部門(mén)之間的積極配合形成了較好的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，提高了預(yù)算監(jiān)督檢查的整體效能。但與發(fā)達(dá)國(guó)家的比較來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系還存在以下問(wèn)題：
　?。ㄒ唬╊A(yù)算監(jiān)督的法制保障不完備
　　我國(guó)《憲法》及《預(yù)算法》對(duì)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審批、監(jiān)督預(yù)算只作了原則性的規(guī)定，而對(duì)于審批、監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無(wú)專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)定，實(shí)際上預(yù)算審批、監(jiān)督工作仍然難以進(jìn)行。立法不完備，缺乏明確具體的法律依據(jù)，預(yù)算監(jiān)管工作難以覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行的全過(guò)程，導(dǎo)致在財(cái)政監(jiān)管執(zhí)法上尺度偏松，手段偏軟，嚴(yán)重影響著財(cái)政監(jiān)管的權(quán)威性。
　?。ǘ┫嚓P(guān)法律之間存在相互沖突
　　我國(guó)現(xiàn)有的法與法之間還存在相互沖突問(wèn)題，使預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理工作無(wú)所適從。我國(guó)現(xiàn)在除了《預(yù)算法》以外，農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的法律和衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)地方財(cái)政相應(yīng)項(xiàng)目的支出作了具有約束性的規(guī)定。但因法律間銜接問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)執(zhí)行預(yù)算時(shí)無(wú)法完全滿(mǎn)足這些規(guī)章“法定支出”的要求，預(yù)算執(zhí)行起來(lái)困難重重，也使各地的預(yù)算管理工作無(wú)所適從。
　?。ㄈ┴?cái)政預(yù)算監(jiān)督理念滯后
　　目前在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作中，一些地方往往局限于就預(yù)算監(jiān)督而預(yù)算監(jiān)督，只注重了對(duì)預(yù)算資金安排的合法性審查，常常忽視對(duì)資金安排合理性及資金投入產(chǎn)出績(jī)效的評(píng)價(jià)。在當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)法律相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，要樹(shù)立新的預(yù)算監(jiān)督理念，即財(cái)政預(yù)算監(jiān)督應(yīng)做到合法性審查與合理性審查并重，注重監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)中的情況，督促政府及時(shí)改進(jìn)，以提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量。
　?。ㄋ模┴?cái)政監(jiān)督中績(jī)效考核指標(biāo)缺少客觀的評(píng)價(jià)體系
　　目前在我國(guó)已有的財(cái)政監(jiān)督績(jī)效考核指標(biāo)體系中，還缺少準(zhǔn)確反映預(yù)算客觀性的指標(biāo)，多數(shù)考核指標(biāo)的選定多是以收入、支出的金額、完成進(jìn)度為主，科學(xué)性、公正性有待提高。因此，財(cái)政監(jiān)督存在較多的漏洞，各種打擦邊球的違法犯罪現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，蠶食著國(guó)家和公眾的利益。
　?。ㄎ澹╊A(yù)算活動(dòng)順序倒置，不利于有效監(jiān)督
　　從預(yù)算編制的時(shí)間看，國(guó)務(wù)院每年1月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央部門(mén)下達(dá)編制下一年預(yù)算的指示，各省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門(mén)匯總本級(jí)總預(yù)算，應(yīng)當(dāng)在下一年1月1日起至12月31日止。這就是說(shuō)在預(yù)算年度開(kāi)始后，預(yù)算還處于編制中。各級(jí)人民代表大會(huì)一般在2月下旬3月初才召開(kāi)，這就造成預(yù)算先執(zhí)行、再編制、后審批的局面，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
　　
　　五、淺析我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀的成因
　　預(yù)算涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題的成因，同樣是多方面的。
　　（一）預(yù)算法律制度適應(yīng)性、法定性和科學(xué)性不強(qiáng)
　　一是預(yù)算法律適應(yīng)性不強(qiáng)。目前，各級(jí)財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)及管理內(nèi)容等發(fā)生了重大改變，而以預(yù)算法為核心的財(cái)政法律制度未相應(yīng)作出調(diào)整，已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。二是法定性不強(qiáng)。從實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政法律體系在整個(gè)行政法規(guī)體系中處于滯后和較弱的位置，如目前已有教育法、農(nóng)業(yè)法等法律超越預(yù)算法。三是科學(xué)性不強(qiáng)。由于目前沒(méi)有出臺(tái)規(guī)范和調(diào)整中央與地方政府之間收入分配關(guān)系的法律，無(wú)論是預(yù)算編制和執(zhí)行，還是財(cái)政收入和支出，都存在制度性缺陷。
　?。ǘ┴?cái)稅體制與預(yù)算體制不完善
　　一是收入分配體制不完善。實(shí)行分稅制后，有效地增強(qiáng)了中央財(cái)政的調(diào)控能力，但中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的問(wèn)題未能得到根本解決，許多地方財(cái)政越來(lái)越依賴(lài)于中央的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還，給地方政府預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督帶來(lái)了一系列問(wèn)題。二是支出政策不完善。隨著國(guó)家改善民生力度的加大，需地方政府配套資金的政策越來(lái)越多，對(duì)地方財(cái)政預(yù)算帶來(lái)了較大沖擊。
　?。ㄈ┪覈?guó)財(cái)政信息公開(kāi)法規(guī)和細(xì)則不明確
　　一是財(cái)政信息公開(kāi)的法定依據(jù)不全面。目前，我國(guó)在《政府信息公開(kāi)條例》中對(duì)于財(cái)政信息公開(kāi)的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，只是大概規(guī)定了政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)或者接受申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，但在具體操作上，對(duì)一些十分復(fù)雜的問(wèn)題沒(méi)有明確和細(xì)化。二是政府機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)公開(kāi)信息的意識(shí)。在任何國(guó)家，官員都具有很強(qiáng)的意愿去人為制造政府與公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)。三是技術(shù)和管理因素對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的影響。財(cái)政信息公開(kāi)不僅涉及制度問(wèn)題，而且還包含著復(fù)雜的技術(shù)要求和管理因素，比如預(yù)算分類(lèi)、預(yù)算科目設(shè)置、政府的預(yù)測(cè)統(tǒng)計(jì)能力在管理中的應(yīng)用等一系列問(wèn)題，制約了預(yù)算監(jiān)督向廣度和深度推進(jìn)。
　　
　　六、增強(qiáng)我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的基本思路
　　如果從表面層次看，預(yù)算編制的改革僅僅是屬于編制技術(shù)的改進(jìn)，而西方有幾百年的編制經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的編制技術(shù)，我們完全可以引進(jìn)或借鑒過(guò)來(lái)；從更深層次分析，我國(guó)預(yù)算編制的改革更是一場(chǎng)政治機(jī)制改革，在其背后是對(duì)多年形成的利益格局的重大調(diào)整。針對(duì)預(yù)算監(jiān)督中存在的問(wèn)題具有多樣化、分散化的特征，當(dāng)前解決預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個(gè)規(guī)范、高效、便于實(shí)施的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，主要有以下幾個(gè)方面：
　?。ㄒ唬┩晟莆覈?guó)政府預(yù)算監(jiān)督的法治建設(shè)
　　對(duì)我國(guó)而言，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，必須從完善預(yù)算基本法律制度入手，要站在法律的高度理解和規(guī)范預(yù)算管理的各個(gè)方面。通過(guò)建立以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的預(yù)算管理法律制度，依法界定政府預(yù)算的邊界，增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)預(yù)算的可操作性，使專(zhuān)門(mén)委員會(huì)成為預(yù)算審批監(jiān)督的核心等措施，健全預(yù)算編制、預(yù)算漏查批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)等預(yù)算主體資格制度、預(yù)算管理職權(quán)劃分制度、預(yù)算監(jiān)督制度和決算制度等。
　　
　?。ǘ┟鞔_我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)
　　完善我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督，必須建立適合我國(guó)國(guó)情的、合理的政府預(yù)算監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。包括人大、政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公眾及社會(huì)組織在內(nèi)的各監(jiān)督主體，在監(jiān)督過(guò)程中應(yīng)做到交換情報(bào)、共享信息、協(xié)調(diào)任務(wù)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督各主體的職能與權(quán)限以及各主體之間的分工協(xié)作關(guān)系加以科學(xué)界定，從而真正做到依法監(jiān)督，依法行政，使有限的政府預(yù)算監(jiān)督資源得到最大限度、最高效率的發(fā)揮。
　?。ㄈ┬纬捎行У墓姳O(jiān)督機(jī)制
　　為推動(dòng)我國(guó)民主政治的建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，應(yīng)提高政府預(yù)算活動(dòng)透明度，減少政府預(yù)算活動(dòng)中的信息不對(duì)稱(chēng)程度。即財(cái)政主管部門(mén)應(yīng)適時(shí)向公眾提供關(guān)于過(guò)去、現(xiàn)在和預(yù)測(cè)的政府預(yù)算活動(dòng)的充分信息，給公民表達(dá)意愿、參與公共選擇的機(jī)會(huì)，從而有效提高預(yù)算決策的透明度，防止權(quán)力的濫用。
　?。ㄋ模┚幹浦衅跐L動(dòng)預(yù)算
　　根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，編制具有強(qiáng)約束力的中期滾動(dòng)預(yù)算可以為預(yù)算監(jiān)督打下良好的基礎(chǔ)，因?yàn)?，第一，定期編制我?guó)某些投資大、建設(shè)期長(zhǎng)的項(xiàng)目中期預(yù)算，則監(jiān)督主體能通過(guò)中期預(yù)算對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目的資金籌集、使用進(jìn)行監(jiān)督；第二，中期預(yù)算對(duì)于年度預(yù)算應(yīng)具有較強(qiáng)的約束力，中期預(yù)算也是各監(jiān)督主體進(jìn)行監(jiān)督的重要參考依據(jù)，可以將年度預(yù)算與中期預(yù)算進(jìn)行比較監(jiān)督，研究年度預(yù)算是否符合中期預(yù)算的發(fā)展要求。
　?。ㄎ澹┮?guī)范預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算編制科目
　　目前因?yàn)楦骷?jí)財(cái)政預(yù)算編制時(shí)間太短，從而造成我國(guó)預(yù)算編制較粗、質(zhì)量較低。因此要盡可能規(guī)范預(yù)算編制時(shí)間。細(xì)化預(yù)算編制主要是細(xì)化預(yù)算科目，這有利于預(yù)算的順利執(zhí)行，一是有利于加強(qiáng)各部門(mén)工作計(jì)劃性；二是便于財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。
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