據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查，農(nóng)民上訪40%是由土地征用引發(fā)的，26%是由承包地流轉(zhuǎn)引發(fā)的，兩者合計(jì)占農(nóng)民上訪總數(shù)的66%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、資源開發(fā)的拓展、土地集中整理置換的增多、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推廣，農(nóng)地被征用、占用的現(xiàn)象日益頻繁，因土地補(bǔ)償、土地收益分配而產(chǎn)生的矛盾已成為農(nóng)村最為集中和最突出的矛盾，也往往是最容易激化、最易形成群體性事件的矛盾。未來(lái)，我國(guó)增量土地主要來(lái)源于農(nóng)村，因而如果不能有效化解這一矛盾，農(nóng)地矛盾可能愈演愈烈。
　　
　　“農(nóng)民占小頭”怪圈
　　
　　是什么導(dǎo)致農(nóng)村土地收益矛盾的問(wèn)題日益嚴(yán)重？無(wú)非就是“利益”二字。土地收益分配不公，往往表現(xiàn)為農(nóng)民獲利少、利益被侵犯，導(dǎo)致矛盾滋生蔓延。
　　分配打了時(shí)間差。先期被征用了土地已獲得補(bǔ)償款的農(nóng)民認(rèn)為以前標(biāo)準(zhǔn)太低，要求按照新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足差額部分，要求得不到滿足時(shí)，村民與政府、商家產(chǎn)生矛盾。
　　分配不公也因地域有別。公路征地補(bǔ)償費(fèi)只有4000元/畝～10000元/畝，而征用同類土地，景區(qū)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)一般為每畝幾萬(wàn)元，有的補(bǔ)償費(fèi)超過(guò)10萬(wàn)元/畝。同為一村土地，劃入景區(qū)內(nèi)的土地迅速升值，導(dǎo)致景區(qū)內(nèi)、外的土地價(jià)格懸殊。這對(duì)于做了“一錘子買賣”的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，景區(qū)的升值空間和他們有什么關(guān)系呢？而相鄰農(nóng)戶的承包地因?qū)儆诓煌男姓^(qū)，各行政區(qū)土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的行政區(qū)農(nóng)戶必然不滿。
　　“開發(fā)商占大頭，政府占中頭，農(nóng)民占小頭”。不少統(tǒng)計(jì)表明，農(nóng)村土地征用增值收益中，農(nóng)民一般只得5%～10%。即使有限的征地補(bǔ)償費(fèi)，有時(shí)還被層層截留，或補(bǔ)償款遲遲不到位，由此引發(fā)農(nóng)民與干部、開發(fā)商、企業(yè)雇主的矛盾，就可能爆發(fā)嚴(yán)重的沖突事件。
　　更為嚴(yán)重的是因土地違法違規(guī)征用、占用侵犯農(nóng)民利益，致使土地收益矛盾尖銳。僅2007年，國(guó)土資源部全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)就查出違規(guī)違法案件3.1萬(wàn)多件，涉及土地330多萬(wàn)畝，其中“以租代征”30多萬(wàn)畝，違規(guī)擴(kuò)區(qū)設(shè)區(qū)約100萬(wàn)畝，未批先用先占約200萬(wàn)畝。土地收益矛盾成為農(nóng)村矛盾的焦點(diǎn)。
　　
　　得使用權(quán)者得其利
　　
　　要化解當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地收益矛盾，就必須推進(jìn)土地制度改革。
　　改革首先要回答“誰(shuí)擁有”和“誰(shuí)管理”的問(wèn)題：農(nóng)村土地所有權(quán)歸國(guó)家、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)歸農(nóng)村集體、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人。國(guó)家通過(guò)國(guó)土資源部實(shí)行全國(guó)農(nóng)村土地的統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)控，制定相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)政策；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)關(guān)系；具體的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人。
　　如此，既能確保農(nóng)村公有制的主體地位，避免土地過(guò)度集中于個(gè)人的私有化趨向，又能解決當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能不全、名不副實(shí)的問(wèn)題；既能完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管引導(dǎo)，又能保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)；既能遏制農(nóng)地被濫征用、濫開發(fā)、擅自改變用途導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞，又能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地改革，對(duì)扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化態(tài)勢(shì)起到積極的推進(jìn)作用；還可以通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一調(diào)控，避免基層干部權(quán)力尋租，并實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。
　　針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、農(nóng)民獲得土地收益比例過(guò)低的問(wèn)題，希望由國(guó)家建立農(nóng)地收益分配制度，統(tǒng)一規(guī)定國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益分配比例，以保證農(nóng)民應(yīng)有的土地收益權(quán)利；同時(shí)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家、集體土地收益資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，保證公有資產(chǎn)安全。
　　然而，保證農(nóng)民獲得統(tǒng)一規(guī)定的土地增值收益比例還不能從根本上解決土地收益分配矛盾，土地因區(qū)位不同、用途不同而出現(xiàn)的轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)價(jià)格的差異依然存在，有時(shí)這種價(jià)格差異甚至是巨大的。為此，中央政府須用國(guó)家土地收益?？钔ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式縮小農(nóng)民土地收益差距，并協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，化解矛盾。
　　值得一提的是，農(nóng)村土地政策改革與實(shí)踐的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)放在西部地區(qū)。由于西部地區(qū)農(nóng)用地面積占西部總面積的65.2%，占全國(guó)面積的45.8%，因而城鎮(zhèn)化進(jìn)程中西部將成為農(nóng)地征用的重要拓展地區(qū)；西部地區(qū)同時(shí)又是資源富集區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源需求的增長(zhǎng)，不僅水資源、礦產(chǎn)資源、能源資源開發(fā)等占用農(nóng)地問(wèn)題突出，而且資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾也日益突出，這些狀況表明，農(nóng)村土地收益矛盾的焦點(diǎn)在西部，農(nóng)村土地收益矛盾的政策關(guān)注重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在西部地區(qū)。
　?。ㄗ髡呦滴髂辖煌ù髮W(xué)公共管理學(xué)院教授）