劉道興

資金豐裕、社會(huì)建設(shè)與第三宏觀調(diào)控

劉道興

中國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)入資金豐裕期,而中國的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域依然嚴(yán)重投資不足。傳統(tǒng)的以抑制通貨膨脹或抑制通貨緊縮為主要目標(biāo)的兩類宏觀調(diào)控,已經(jīng)不能有效解決我國宏觀經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)發(fā)展面臨的新問題。以破解經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)為目標(biāo),通過政府較大規(guī)模發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)長(zhǎng)期國債,把豐裕的社會(huì)流動(dòng)性資金引導(dǎo)到社會(huì)急需的公共投資領(lǐng)域,既可以加快我國社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)造有效需求,還可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)閑置資金有效利用,為全社會(huì)開辟有實(shí)際價(jià)值的投資領(lǐng)域,起到凝固流動(dòng)性的作用。這種以調(diào)節(jié)社會(huì)公益性國債的發(fā)行總量、力度和結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的宏觀調(diào)控,可以稱為第三宏觀調(diào)控。實(shí)行第三宏觀調(diào)控,將對(duì)投資、金融、國債、財(cái)政、就業(yè)和社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域都提出一系列理論和政策創(chuàng)新要求。

資金豐裕期;社會(huì)建設(shè);國債投資;流動(dòng)性凝固

引子 中國需要第三宏觀調(diào)控

進(jìn)入 21世紀(jì)第二個(gè) 10年,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資金豐裕、流動(dòng)性過剩的特征越來越明顯,而與此形成鮮明對(duì)照的是,社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,社會(huì)公共領(lǐng)域基本建設(shè)資金短缺的問題普遍存在,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。加快社會(huì)建設(shè),促進(jìn)社會(huì)發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的緊迫戰(zhàn)略任務(wù)[1]。這就需要我們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展思路,采取一種新的宏觀調(diào)控措施,在繼續(xù)加大各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展投入力度的同時(shí),大膽地把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的豐裕資金和過剩流動(dòng)性,吸引一部分投向社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域,開創(chuàng)我國加快社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的新途徑。

提出這種新的宏觀調(diào)控思路,目的在于把市場(chǎng)化、社會(huì)化形態(tài)存在的充裕流動(dòng)性資金,通過國家和政府的積極作用,引導(dǎo)到社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,達(dá)到既能支持社會(huì)公共事業(yè)快速健康發(fā)展,又能遏制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)、過度投資,還能實(shí)現(xiàn)有效利用社會(huì)豐裕資金的多重目標(biāo),因而不同于傳統(tǒng)的兩類宏觀調(diào)控手段。

迄今為止的宏觀調(diào)控政策主要有兩類,一種是以防止和消除通貨膨脹為目標(biāo),另一種是以防止和消除通貨緊縮為目標(biāo)。這兩類宏觀調(diào)控主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、物價(jià)總水平變化趨勢(shì)、就業(yè)形勢(shì)和貨幣流動(dòng)性等經(jīng)濟(jì)總量性指標(biāo),通過財(cái)政政策、貨幣政策以及行政政策的綜合運(yùn)用,偏重于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行總量調(diào)節(jié),相比之下對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間的相互關(guān)系重視不夠。

以防止和消除通貨膨脹為目標(biāo)的宏觀調(diào)控可以叫做第一宏觀調(diào)控,以防止和消除通貨緊縮為目標(biāo)的宏觀調(diào)控可以叫做第二宏觀調(diào)控。這兩類宏觀調(diào)控的理論來源主要是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。對(duì)于大多數(shù)社會(huì)事業(yè)以市場(chǎng)化發(fā)展為基礎(chǔ)的西方國家來說,市場(chǎng)力量可以有效影響其社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。但在我國,由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成了相對(duì)獨(dú)立于政府部門和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)部門的社會(huì)公共事業(yè)體系,雖然改革開放 30多年我國形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但社會(huì)公共事業(yè)的社會(huì)性質(zhì)和地位總體上變化不大,可以視之為政府部門和市場(chǎng)之間的第三類社會(huì)組織,市場(chǎng)機(jī)制對(duì)這類社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的作用和影響不大。多年來,面對(duì)社會(huì)流動(dòng)性資金越來越豐裕,面對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一輪又一輪的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、投資過度和政府不斷進(jìn)行的宏觀調(diào)控,我國社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域幾乎沒有什么反應(yīng),與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相比,投入不足、資金短缺、發(fā)展滯后的狀態(tài)始終變化不明顯。如,我國教育領(lǐng)域長(zhǎng)期投入不足,而社會(huì)上豐裕的流動(dòng)性資金,卻很難進(jìn)入教育基本建設(shè)等領(lǐng)域,就是這個(gè)問題的典型寫照[2]。這些充分說明,對(duì)我國來說,只有兩類傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控,不可能有效解決新形勢(shì)下宏觀領(lǐng)域存在的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。

如果把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展視為一個(gè)歷史變化過程,無論是以治理通貨膨脹為目標(biāo)的宏觀調(diào)控,還是以治理通貨緊縮為目標(biāo)的宏觀調(diào)控,其實(shí)只是針對(duì)某一階段宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的不穩(wěn)定現(xiàn)象而集中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的工具,是一種非常態(tài)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻成熟和政府經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)用日益微調(diào)化,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)明顯通貨膨脹或通貨緊縮的情況會(huì)逐步減少,宏觀經(jīng)濟(jì)層面的問題將較多表現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。因此,以加快社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)和諧、調(diào)節(jié)全社會(huì)總投資在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的均衡配置為目標(biāo)的宏觀調(diào)控,即第三宏觀調(diào)控,就成為國家和政府應(yīng)當(dāng)重視并善于運(yùn)用的、新的一類宏觀調(diào)控。

第三宏觀調(diào)控提出的背景和主要內(nèi)容

新的、有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)學(xué)說的產(chǎn)生,關(guān)鍵在于能夠回答和解決現(xiàn)時(shí)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的突出問題。第三宏觀調(diào)控思想的提出,主要是為了解決我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展不協(xié)調(diào)、全社會(huì)資金配置錯(cuò)位的問題。在傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的社會(huì)資金和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能閑置的情況下,我國迫切需要一種系統(tǒng)的新的宏觀調(diào)控理論,引導(dǎo)政府和社會(huì)大膽地、理性地、有效地把豐裕的社會(huì)積累資金投入到社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域中去。

第三宏觀調(diào)控理論提出的背景主要有以下幾個(gè)方面:

一是我國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入并將長(zhǎng)期處于資金豐裕期。改革開放以來,國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,人民群眾收入水平不斷提高,加上中華民族歷來注重積累節(jié)約儲(chǔ)蓄的傳統(tǒng)文化,我國全社會(huì)積累的資金越來越豐裕。近年來,城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款和金融機(jī)構(gòu)存貸差快速增長(zhǎng),國家外匯儲(chǔ)備不斷增加,股票證券等資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)和各類收藏品市場(chǎng)資金涌動(dòng),我國經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域到處可見資金豐裕、流動(dòng)性過?，F(xiàn)象。截至 2010年底,全國金融機(jī)構(gòu)存款余額達(dá)到 73.3萬億元,國家外匯儲(chǔ)備達(dá)到 28473億美元[3]。尤其值得重視的是,這種現(xiàn)象和趨勢(shì)還僅僅是開始,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展,隨著國家和社會(huì)更加關(guān)注收入分配和居民收入水平提高,隨著社會(huì)保障體系日益完善,以及國外熱錢更多看好中國發(fā)展前景和謀利空間,我國社會(huì)資金豐裕和閑置必將更加突出地表現(xiàn)出來,怎樣認(rèn)識(shí)、利用、引導(dǎo)和管理資金流動(dòng)性,已經(jīng)成為我國宏觀經(jīng)濟(jì)的緊迫課題。

二是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面一條腿長(zhǎng)、一條腿短的現(xiàn)象依然嚴(yán)重存在。企業(yè)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)為謀求利益積極上經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目,社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展受體制約束只能依靠財(cái)政投入支持發(fā)展,金融資金和社會(huì)流動(dòng)性資金一般不能進(jìn)入社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域,這種體制、機(jī)制和政策安排,導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來不斷出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩和投資浪費(fèi),而社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域相比之下則長(zhǎng)期缺乏資金、發(fā)展緩慢、矛盾突出。我們過去很少將這兩方面的問題聯(lián)系起來,往往就經(jīng)濟(jì)問題說經(jīng)濟(jì)問題,就社會(huì)問題說社會(huì)問題。實(shí)際上這兩個(gè)問題是一枚硬幣的正反兩面。尤其應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)的是,在資金豐裕、流動(dòng)性過剩這一大背景下,企業(yè)和各地都在謀求上大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目、大制造,加上國家政策導(dǎo)向又大力支持新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè),目前我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域許多方面正在出現(xiàn)新一輪投資沖動(dòng)和投資過度,重復(fù)建設(shè)將會(huì)更加嚴(yán)重,僅靠一般性產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)很難解決這一難題。把豐裕資金引導(dǎo)到社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,用加快社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)擴(kuò)大有效投資、創(chuàng)造有效就業(yè),已成為國家宏觀政策的戰(zhàn)略選擇。

三是傳統(tǒng)宏觀調(diào)控理論和政策體系已經(jīng)不能有效解決我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出問題。無論是以防止和消除通貨膨脹為目標(biāo)的宏觀調(diào)控,還是以防止和消除通貨緊縮為目標(biāo)的宏觀調(diào)控,著力點(diǎn)都是調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量和速度,都是考察和追求宏觀經(jīng)濟(jì)總量均衡,基本上不涉及社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡和協(xié)調(diào)問題。以當(dāng)前正在進(jìn)行的以防止和消除通貨膨脹為目標(biāo)的宏觀調(diào)控為例,目前主要采用適度從緊的財(cái)政政策和貨幣政策,提高金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率,提高金融機(jī)構(gòu)存貸款利率,加大央行票據(jù)投放總量等等。這些政策實(shí)施的結(jié)果,雖然總體上可以有效遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過快增長(zhǎng)和物價(jià)上漲的幅度,但同時(shí)也限制和減緩了對(duì)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的資金支持,并且造成了社會(huì)資金更大量地處于閑置狀態(tài)。而社會(huì)資金以金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金或存貸差形式在銀庫大量滯留,實(shí)際上對(duì)應(yīng)的是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)能力的閑置和社會(huì)就業(yè)困難的加劇。

表 1 三類宏觀調(diào)控比較

所謂第三宏觀調(diào)控,就是進(jìn)一步拓寬政府宏觀調(diào)控的領(lǐng)域,充分考慮中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入資金豐裕期的實(shí)際,發(fā)揮政府積極作用,在適度減少向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投放金融貸款和現(xiàn)金流量的同時(shí),通過發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展特種國債,鼓勵(lì)支持引導(dǎo)地方政府適度負(fù)債,采用財(cái)政貼息等辦法引導(dǎo)調(diào)節(jié)具有一定經(jīng)營性的社會(huì)公共事業(yè)單位負(fù)債發(fā)展、自主發(fā)展等途徑,把社會(huì)化、市場(chǎng)化形態(tài)存在的豐裕流動(dòng)性資金,吸引到社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域,達(dá)到既能加快社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展,有效擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè),引導(dǎo)、規(guī)范和管理社會(huì)流動(dòng)性,減少經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)和過度投資,又能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有效需求等多重宏觀目標(biāo)。這種宏觀調(diào)控是在通貨膨脹和通貨緊縮背景下都可以實(shí)施的一種宏觀調(diào)控。與前兩種宏觀調(diào)控相比 (參見表 1),第三宏觀調(diào)控是一種結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控,是著眼于把社會(huì)總積累特別是社會(huì)流動(dòng)性轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域有效投資的宏觀調(diào)控;是既注重財(cái)政政策、貨幣政策、金融政策的綜合運(yùn)用,又更注重國債手段和社會(huì)發(fā)展政策綜合運(yùn)用的宏觀調(diào)控;是既注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀形勢(shì),又注重社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展實(shí)際需要的宏觀調(diào)控?？傊?是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的宏觀調(diào)控。

第三宏觀調(diào)控與投資理論創(chuàng)新

提出第三宏觀調(diào)控論,是要從戰(zhàn)略上特別是整個(gè)國家的投資結(jié)構(gòu)上,進(jìn)一步理清經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系,把社會(huì)發(fā)展和建設(shè)問題納入政府宏觀調(diào)控視野。“中國已經(jīng)進(jìn)入了以社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)的新階段,必須把社會(huì)建設(shè)放在更加突出的地位”[4],加快社會(huì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè),提高社會(huì)管理科學(xué)化水平,努力促進(jìn)社會(huì)和諧,已經(jīng)成為我國最為突出、最為緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。而從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看,加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的根本問題是投入問題,是在努力加大財(cái)政向社會(huì)事業(yè)投入的同時(shí),如何將社會(huì)積累和儲(chǔ)蓄引向社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的問題。沒有大規(guī)模資金投向社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域,沒有健全的投資機(jī)制保證社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域形成良性投資循環(huán),社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新都將難以落到實(shí)處。長(zhǎng)期以來,我國社會(huì)事業(yè)發(fā)展投資不足,一般財(cái)政保證巨大社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域正常運(yùn)轉(zhuǎn)已十分吃力,真正向公共事業(yè)領(lǐng)域基本建設(shè)投入總是捉襟見肘。從理論上看,主要是因?yàn)槲覀冮L(zhǎng)期認(rèn)為公共事業(yè)領(lǐng)域是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù),不能追求利潤(rùn),不能賺錢,不能用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思路籌措發(fā)展資金,只能靠財(cái)政投入支撐社會(huì)基本建設(shè),財(cái)政有多少錢辦多少事、用多少人,錢少少辦事,沒錢不辦事。時(shí)至今日,我們必須轉(zhuǎn)變這種投資觀念,大力推進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展投資理論創(chuàng)新。

第一,一個(gè)擁有十幾億人口的快速發(fā)展大國的社會(huì)公共基本建設(shè)投資,是一般財(cái)政無法承受之重。改革開放 30多年來,我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,相應(yīng)地,社會(huì)公共事業(yè)也實(shí)現(xiàn)了較大發(fā)展。但是現(xiàn)實(shí)生活中人們一直感到上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、住房難、保障難,感到精神、文化、藝術(shù)以及科研等領(lǐng)域發(fā)展慢,感到社會(huì)基層、社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)等環(huán)節(jié)的發(fā)展跟不上。主要原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是由巨大的全社會(huì)積累資金支撐的,而社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和政府提供的公共服務(wù)及社會(huì)保障是由一般財(cái)政支撐的。我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域用 30多年幾乎走完了西方發(fā)達(dá)國家 200多年走過的路,但社會(huì)事業(yè)卻沒有實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展變化。正如著名學(xué)者陸學(xué)藝先生分析,當(dāng)前中國社會(huì)的主要矛盾是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已達(dá)到工業(yè)化中期階段,而社會(huì)發(fā)展水平仍處于工業(yè)化初級(jí)階段。這是導(dǎo)致我國今天諸多社會(huì)矛盾的主要原因。[5]如果社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理水平提升也要實(shí)現(xiàn)一個(gè)跨越的話,靠一般財(cái)政投入不可能承擔(dān)這一任務(wù)。特別是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期,今后 20—30年我國城鎮(zhèn)人口將大規(guī)模增長(zhǎng)。假如 30年后我國總?cè)丝谶_(dá)到 16億人,城鎮(zhèn)化率達(dá)到 75%,城鎮(zhèn)人口會(huì)達(dá)到 12億人,需要新增加的學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施、城鎮(zhèn)道路、公共保障性住房等方面投資需求巨大,我國必須在加大社會(huì)公共投資方面形成新的戰(zhàn)略思維[6]。

第二,引導(dǎo)社會(huì)流動(dòng)性資金投向社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域完全應(yīng)該。由于受制于政府辦的社會(huì)公共事業(yè)不能賺錢、只能靠財(cái)政投入的傳統(tǒng)思維,我國的公共教育、醫(yī)療、文化、科研以及社會(huì)保障、社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)等等領(lǐng)域的基本建設(shè)投入,長(zhǎng)期以來不能動(dòng)用金融及其他市場(chǎng)化、社會(huì)化形態(tài)存在的流動(dòng)性資金,導(dǎo)致規(guī)模越來越大的社會(huì)流動(dòng)性資金只能投向工商企業(yè),只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域謀利和流動(dòng),只能在資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、資源市場(chǎng)以及收藏市場(chǎng)等領(lǐng)域逐利涌流。這樣做的結(jié)果,就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)由于資金過剩出現(xiàn)過度發(fā)展和投資浪費(fèi),市場(chǎng)領(lǐng)域由于資金流失控引起物價(jià)波動(dòng)影響社會(huì)穩(wěn)定,而社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域卻長(zhǎng)期滯后。近幾年來,政府和金融機(jī)構(gòu)注重對(duì)流動(dòng)性過剩進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控,但問題的根本在于,這些流動(dòng)性資金本來應(yīng)該干什么,這些資金作為全社會(huì)、全民族積累節(jié)約形成的國家財(cái)富,究竟應(yīng)當(dāng)用到哪里,應(yīng)當(dāng)投向哪里。實(shí)際上,全社會(huì)各方面積累節(jié)約儲(chǔ)蓄形成社會(huì)財(cái)富和資金、資本的目的,都是面向未來,都是向往美好生活,都是為了自己和下一代能夠受到良好教育,能夠擁有好的就業(yè),能夠接受到好的醫(yī)療和其他社會(huì)保障,能夠享受高品位的精神文化生活等等。一句話,就是希望社會(huì)發(fā)展得更加美好。因此,人們通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)創(chuàng)造得到的財(cái)富和積累,應(yīng)當(dāng)首先用于社會(huì)事業(yè)發(fā)展,用于創(chuàng)造美好生活,而社會(huì)事業(yè)發(fā)展又反過來會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來有效需求和再發(fā)展動(dòng)力。由此看來,社會(huì)流動(dòng)性資金完全應(yīng)該有相當(dāng)一部分投向社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。

第三,向社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域基本建設(shè)投資是一種具有很高回報(bào)和綜合效益的投資大循環(huán)。向社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域投資,無論是建設(shè)公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公立文化科研等設(shè)施,還是建設(shè)社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)等設(shè)施,都是社會(huì)發(fā)展水平和文明程度的集中體現(xiàn),對(duì)社會(huì)進(jìn)步特別是國民素質(zhì)提高的作用是無形的、巨大的、長(zhǎng)久的。一所好的學(xué)校、醫(yī)院,一座好的圖書館、博物館、美術(shù)館、科技館,可以起作用幾百年,其價(jià)值和效益無法用金錢衡量。長(zhǎng)期以來,我們一直認(rèn)為這方面的投資沒有直接經(jīng)濟(jì)效益,不能直接賺錢獲得利潤(rùn),所以不能利用金融和其他方面社會(huì)流動(dòng)性資金來建設(shè)。實(shí)際上,把資金投入到社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域,是具有巨大效益和投資回報(bào)的,只不過這種投資的效益和回報(bào),是在社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展中,在對(duì)國民長(zhǎng)期的教育、服務(wù)、熏陶中發(fā)揮作用的過程。而國民素質(zhì)的提高,國家文化軟實(shí)力的增強(qiáng),民族創(chuàng)新能力的提升,直接關(guān)系到未來國力的增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)。這種投資的效益和回報(bào),是長(zhǎng)周期、全方位、大循環(huán)的,所以國家完全應(yīng)該創(chuàng)新投資機(jī)制,大膽地把金融和社會(huì)其他方面的流動(dòng)性資金更多地引導(dǎo)到社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)投資領(lǐng)域。

第四,金融等流動(dòng)性資金投向社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域基本建設(shè)的最佳途徑是發(fā)行特種國債。由于向社會(huì)公共基本建設(shè)領(lǐng)域投資的效益是間接的、長(zhǎng)久的、普惠的,其效益的集中表現(xiàn)是若干年以后國家實(shí)力的增強(qiáng)和財(cái)政的增收,所以把社會(huì)上豐裕的金融資金及其他方面的流動(dòng)性資金引導(dǎo)到社會(huì)公共基本建設(shè)領(lǐng)域,一般不應(yīng)該由學(xué)校、醫(yī)院、公共文化單位、科研單位等直接負(fù)債,而應(yīng)當(dāng)由政府代表國家作為舉債主體,通過發(fā)行國債或地方政府債等途徑,把社會(huì)性、市場(chǎng)性資金不斷引導(dǎo)到社會(huì)公共基本建設(shè)領(lǐng)域。這樣做,一方面有利于保證社會(huì)公共事業(yè)單位的公共服務(wù)性質(zhì),避免出現(xiàn)追逐利潤(rùn)、急于收費(fèi)還貸等偏離公共服務(wù)的傾向,又使社會(huì)流動(dòng)性資金在國家信譽(yù)、政府信譽(yù)、國債信譽(yù)的基礎(chǔ)上找到合適的發(fā)揮作用領(lǐng)域。所以,通過發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)特種國債,通過對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的把握,調(diào)節(jié)國債發(fā)行的力度和投放的結(jié)構(gòu),就成為政府開展第三宏觀調(diào)控的努力方向和重要任務(wù)。近年來,我國一些地方出現(xiàn)公立高校、公立醫(yī)院等向金融機(jī)構(gòu)貸款負(fù)債發(fā)展的現(xiàn)象,一方面實(shí)現(xiàn)了高等教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的跨越式發(fā)展,另一方面也出現(xiàn)了學(xué)校、醫(yī)院負(fù)債過重、急于收費(fèi)還貸的偏向。這不能歸因于負(fù)債建設(shè)學(xué)校和醫(yī)院的大方向,而應(yīng)當(dāng)把負(fù)債建設(shè)公共事業(yè)的舉債主體由學(xué)校、醫(yī)院等轉(zhuǎn)變?yōu)檎?/p>

第五,通過發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)長(zhǎng)期國債,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)豐裕流動(dòng)性資金的有效凝固。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入資金豐裕期之后,如何把豐裕資金引導(dǎo)好、利用好,成為國家宏觀調(diào)控面臨的重大課題。我國多年來房地產(chǎn)業(yè)過熱發(fā)展,房?jī)r(jià)過快上漲,調(diào)節(jié)政策效果不佳,從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看,正是豐裕流動(dòng)性資金追逐利潤(rùn)、而政府對(duì)過剩流動(dòng)性缺乏有效引導(dǎo)和利用的外在表現(xiàn)。如果豐裕的社會(huì)流動(dòng)性資金只能用于工商業(yè)發(fā)展項(xiàng)目,一方面可能因很快產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益而進(jìn)一步加劇流動(dòng)性,另一方面可能因?yàn)榧又刂貜?fù)建設(shè)、過度投資導(dǎo)致流動(dòng)性資金的低效利用和閑置、浪費(fèi)。大量房屋空閑置,大量學(xué)校、醫(yī)院太擁擠,就是這種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。而采用發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)長(zhǎng)期國債的辦法,把流動(dòng)性資金轉(zhuǎn)化為學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施等社會(huì)公共基本建設(shè)項(xiàng)目的鋼筋混凝土,較長(zhǎng)期內(nèi)又不會(huì)產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益,實(shí)際上就相當(dāng)于把部分流動(dòng)性凝固起來。近年來,我國社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的流動(dòng)性過?，F(xiàn)象,從理論上看,就在于政府尚未系統(tǒng)地、自覺地、理性化地運(yùn)用好有效凝固流動(dòng)性的投資機(jī)制。用長(zhǎng)期國債和社會(huì)公共基本建設(shè)凝固流動(dòng)性,比起提高金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金率等措施回收流動(dòng)性、凍結(jié)流動(dòng)性,顯然是更為有效的引導(dǎo)、規(guī)制流動(dòng)性舉措。有效與否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),在于前者著眼于流動(dòng)性的積極利用。

第三宏觀調(diào)控與公共金融創(chuàng)新

通過政府宏觀調(diào)控和發(fā)行特種國債等辦法,把金融等領(lǐng)域的豐裕資金引導(dǎo)到社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域,這對(duì)中國金融業(yè)的發(fā)展無論是理論上還是實(shí)踐上都是一種創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來,金融機(jī)構(gòu)通過面向社會(huì)吸收儲(chǔ)蓄存款,再向工商企業(yè)投放貸款,發(fā)揮社會(huì)金融服務(wù)業(yè)功能。由于存款需要向儲(chǔ)戶還本付息,加上金融機(jī)構(gòu)有經(jīng)營管理的成本,因此金融信貸投放必須選擇那些在預(yù)期時(shí)間內(nèi)有穩(wěn)定利潤(rùn)回報(bào)的企業(yè)和投資項(xiàng)目。但是這種運(yùn)作模式運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)了也就形成了一種窠臼,金融信貸只準(zhǔn)投向能夠在較短時(shí)間里直接賺錢的工商業(yè)領(lǐng)域,而社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域由于不能直接賺錢,所以這些領(lǐng)域無論多么缺錢,金融機(jī)構(gòu)一般是不會(huì)過問、不會(huì)關(guān)注、不會(huì)向其投放信貸資金的。第三宏觀調(diào)控思路的提出,就是要通過政府的積極作為,打破上述傳統(tǒng)金融觀念的束縛。

第一,金融等社會(huì)流動(dòng)性資金完全應(yīng)該也完全有可能投向社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。從微觀上看,每一筆金融儲(chǔ)蓄存款都是有明確目的性的。金融學(xué)把儲(chǔ)戶存款時(shí)的未來用途準(zhǔn)備稱為“居民儲(chǔ)蓄傾向”,金融機(jī)構(gòu)多年來對(duì)居民儲(chǔ)蓄傾向的調(diào)查表明,儲(chǔ)戶在存款時(shí)對(duì)未來資金用途的打算,主要有為孩子上學(xué)做準(zhǔn)備、為住房條件改善做準(zhǔn)備、為個(gè)人防病醫(yī)病等健康保障做準(zhǔn)備、為個(gè)人養(yǎng)老做準(zhǔn)備、為子女結(jié)婚成家做準(zhǔn)備,等等。當(dāng)然也有大量剩余資金是為求得安全和食利而存放銀行的。對(duì)這種居民儲(chǔ)蓄傾向的分析表明,要實(shí)現(xiàn)人民群眾的儲(chǔ)蓄愿景,社會(huì)就必須形成一種投資機(jī)制,把儲(chǔ)蓄存款引導(dǎo)一部分投向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和保障等等社會(huì)公共事業(yè),也就是說,居民儲(chǔ)蓄傾向這一形成全社會(huì)儲(chǔ)蓄積累的微觀基礎(chǔ),從一定程度上決定了全社會(huì)金融信貸的宏觀投資方向[7]。如果金融業(yè)只能把信貸投放到有可能賺錢直接獲取利潤(rùn)的工商企業(yè),則社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的巨大現(xiàn)實(shí)需求就不可能得到及時(shí)和有效的滿足。更重要的是,工商企業(yè)實(shí)際上根本不需要這么巨大的全社會(huì)資金積累,也根本沒有能力擔(dān)負(fù)起把全社會(huì)巨大資金積累盤活用好的責(zé)任。最近十多年來,我國社會(huì)出現(xiàn)了運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思路謀劃運(yùn)作社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、適當(dāng)運(yùn)用金融等方面社會(huì)性資金修建高速鐵路、高速公路和城市基礎(chǔ)設(shè)施的成功范例,許多高等院校通過向銀行貸款支持了大規(guī)模擴(kuò)招,加速了我國高等教育大眾化進(jìn)程。這些做法盡管目前在理論上還存在一定爭(zhēng)議,但顯著的建設(shè)成效已經(jīng)充分表明,把巨大的金融儲(chǔ)蓄積累用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域是完全可行的,當(dāng)前面臨的任務(wù)是總結(jié)提升這些豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)金融理論創(chuàng)新。

第二,傳統(tǒng)金融模式和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控已經(jīng)使金融業(yè)越來越被動(dòng)。面對(duì)激增的儲(chǔ)蓄存款,銀行為了獲利必然積極向外放貸,而金融資金又只準(zhǔn)投向能夠直接賺錢的領(lǐng)域,這就容易導(dǎo)致工商業(yè)的過度發(fā)展、過度投資和重復(fù)建設(shè)。面對(duì)資金豐裕、流動(dòng)性過剩和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重復(fù)建設(shè),政府按照傳統(tǒng)宏觀調(diào)控思路必然限制金融機(jī)構(gòu)向外放貸。這樣博弈的結(jié)果是,金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率越提越高,金融資金閑置越來越嚴(yán)重。金融機(jī)構(gòu)在大量存款滯留情況下,只能選擇壓低存款利率和提高貸款利率的辦法保證經(jīng)營利潤(rùn)。而放到全社會(huì)來看,一方面社會(huì)流動(dòng)性過剩推高物價(jià)上漲,另一方面銀行為了保證利潤(rùn)只能控制存款利率緩慢上調(diào),這就容易出現(xiàn)存款負(fù)利率現(xiàn)象。而存款負(fù)利率對(duì)于穩(wěn)定存款水平、穩(wěn)定儲(chǔ)戶心態(tài)、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)都十分不利。近年來,大量流動(dòng)性資金在銀行之外的房地產(chǎn)市場(chǎng)、資源市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、收藏品市場(chǎng)、甚至農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)等興風(fēng)作浪,實(shí)際上是金融機(jī)構(gòu)回籠、吸納和規(guī)制資金能力弱化的表現(xiàn)。這種現(xiàn)象長(zhǎng)期存在下去,一方面將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生活不穩(wěn)定性加劇,另一方面將使越來越多的金融機(jī)構(gòu)吸儲(chǔ)困難,甚至經(jīng)營難以為繼。

第三,日益嚴(yán)重的流動(dòng)性過剩和資金閑置呼喚發(fā)展公共金融。所謂公共金融是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)金融或工商業(yè)金融而言的,是指金融資金用于支持社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展特別是用于支持社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)的金融服務(wù)。這種金融服務(wù)不同于銀行直接向工商企業(yè)、向投資公司投放貸款,而是通過政府完善法律法規(guī)和政策體系,通過政府委托金融機(jī)構(gòu)辦理國債,或者金融機(jī)構(gòu)用巨額儲(chǔ)蓄存款購買國債、地方債,以及向社會(huì)公共事業(yè)單位提供基本建設(shè)貸款等等途徑,把金融資金的一部分投向社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,這是第三宏觀調(diào)控在金融領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。由于國債和地方政府債具有國家和政府公信力,加上國債利率比起一般儲(chǔ)蓄存款利率要高得多,這就使國債手段既是國家調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最重要的手段之一,又是金融機(jī)構(gòu)豐裕資金實(shí)現(xiàn)有效投資的重要途徑之一。國債利率一般高于存款利率,低于貸款利率,只是期限稍長(zhǎng)一些。這就可以為社會(huì)流動(dòng)性資金提供一個(gè)巨大的投資領(lǐng)域,也為金融機(jī)構(gòu)提供一個(gè)巨大的發(fā)揮作用平臺(tái)。金融機(jī)構(gòu)代理政府國債業(yè)務(wù),把巨大金融資金和社會(huì)流動(dòng)性資金的一部分引向社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,雖然國債利率低于工商業(yè)貸款利率,但由于規(guī)模巨大,運(yùn)營管理成本較低,風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小,金融機(jī)構(gòu)仍然可以有豐厚回報(bào)和利潤(rùn)。在我國進(jìn)入資金豐裕期的新階段,金融機(jī)構(gòu)和國家金融管理部門應(yīng)當(dāng)抓住黨和政府更加重視社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史機(jī)遇,努力把更多的豐裕資金引導(dǎo)到社會(huì)發(fā)展建設(shè)領(lǐng)域,創(chuàng)新國債金融運(yùn)行機(jī)制,完善公共金融政策體系,開辟我國金融業(yè)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

第三宏觀調(diào)控與國家負(fù)債觀念創(chuàng)新

用發(fā)行國債的辦法把社會(huì)豐裕的流動(dòng)性資金引導(dǎo)到公共服務(wù)基本建設(shè)領(lǐng)域,把全國的公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公立文化科研單位、公立社會(huì)保障單位等建設(shè)好,在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、加快社會(huì)建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的同時(shí),國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)必然相應(yīng)增加。這就需要我們對(duì)國家負(fù)債問題形成新的認(rèn)識(shí),樹立資金豐裕背景下全新的國家債務(wù)觀。

第一,進(jìn)入資金豐裕期我國政府和全社會(huì)必須破除小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)債務(wù)觀的束縛。我國千百年來是一個(gè)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的國家。在我國的傳統(tǒng)文化中,歷來不主張國家和政府負(fù)債,把國家負(fù)債視為“寅吃卯糧”并廣泛批評(píng),國家甚至長(zhǎng)期崇尚“既無內(nèi)債,又無外債”,一屆政府是否給下一屆政府留下債務(wù)或增加債務(wù),是評(píng)價(jià)政府成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來,我國逐步接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)債務(wù)觀,國家發(fā)行國債規(guī)模不斷加大,到 2010年末,國債余額 6.75萬億元,大體上占 GDP17%左右,國債在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用[8]。但是總體上看,我國政府對(duì)于資金豐裕階段怎樣充分利用國債作為宏觀調(diào)控手段仍然重視不夠,對(duì)于通過發(fā)行國債加快社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展尚未形成自覺的理性認(rèn)識(shí)。認(rèn)為發(fā)行國債主要是用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字,只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政增收,就沒有必要增發(fā)國債,甚至應(yīng)當(dāng)盡可能逐年減少國債余額,從思想觀念上仍然是認(rèn)為國債應(yīng)當(dāng)越少越好。實(shí)際上,當(dāng)著一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段,社會(huì)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾需要,而社會(huì)上非財(cái)政性資金又十分豐裕且不能有效利用時(shí),國家就應(yīng)當(dāng)大膽地、積極地通過發(fā)行國債引導(dǎo)這些流動(dòng)性資金用于社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國、日本以及歐洲一些國家的國債負(fù)擔(dān)率目前都比較高,國債在這些國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重大作用。我國雖然不一定要達(dá)到他們的國債負(fù)擔(dān)程度,但是一個(gè)國家要走上現(xiàn)代化,大膽發(fā)行國債支持社會(huì)公共基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路子是共同的。

第二,經(jīng)濟(jì)越發(fā)展,財(cái)政越增收,國家越負(fù)債。這聽起來似乎有點(diǎn)像是悖論,但實(shí)際上應(yīng)該成為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本原理。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來了財(cái)政增收,而社會(huì)流動(dòng)性資金相應(yīng)地也越充裕。面對(duì)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展滯后的局面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收的最直接效應(yīng)是國家和政府負(fù)債、應(yīng)債的能力增強(qiáng),把社會(huì)流動(dòng)性資金通過發(fā)行國債的方式投向社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)領(lǐng)域的能力增強(qiáng),政府應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收不斷擴(kuò)大公共債務(wù)的規(guī)模,發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用,引導(dǎo)巨額金融儲(chǔ)蓄、外匯儲(chǔ)備及其他方面的流動(dòng)性資金投向社會(huì)公共基本建設(shè)領(lǐng)域。如果按照傳統(tǒng)觀念看問題,財(cái)政增收了就直接投向社會(huì)公共事業(yè),似乎沒有必要再發(fā)行國債。但那樣做的結(jié)果是只能向社會(huì)公共事業(yè)增加少量投資。財(cái)政每年增收相對(duì)較少,而社會(huì)上處于閑置狀態(tài)的流動(dòng)性資金規(guī)模巨大,發(fā)行國債是運(yùn)用“四兩撥千斤”辦法運(yùn)用好巨大社會(huì)性豐裕資金。財(cái)政增收部分主要用于足額及時(shí)償還歷史到期債務(wù),維護(hù)國債良好信譽(yù)。另外財(cái)政增收部分要用于支持社會(huì)公共基本建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大以后的運(yùn)行費(fèi)用和用人就業(yè)擴(kuò)大,使社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展形成良性循環(huán)。從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相對(duì)速度的關(guān)系看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、社會(huì)發(fā)展慢,是一種在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶有必然性的現(xiàn)象,要避免和改變這種現(xiàn)象,解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題,就要不斷利用強(qiáng)大的國家財(cái)政杠桿,利用執(zhí)政黨和政府的力量和信譽(yù),把市場(chǎng)性積累資金引向社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)設(shè)定的國債負(fù)擔(dān)率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以看到,國債負(fù)擔(dān)程度是和 GDP及財(cái)政收入的規(guī)模緊密對(duì)應(yīng)的,一個(gè)國家的 GDP越增加,財(cái)政越增收,可以負(fù)擔(dān)的國債總量就越大[9]。因?yàn)閲鴥?nèi)生產(chǎn)總值的擴(kuò)大和財(cái)政增收,表明國家負(fù)擔(dān)債務(wù)的能力和潛力強(qiáng)大了,這實(shí)際上是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共政府和公共財(cái)政如何發(fā)揮作用的真諦。

第三,在資金豐裕期發(fā)行社會(huì)公共基本建設(shè)國債不是“寅吃卯糧”,而是“卯吃寅糧”,是集中力量?jī)斶€巨大歷史欠賬。在我國的傳統(tǒng)觀念中,一說起國家或政府舉債,就認(rèn)為是“寅吃卯糧”,即認(rèn)為是現(xiàn)在舉債讓后人還債。這種觀念到了需要徹底改變的時(shí)候了。當(dāng)今社會(huì)出現(xiàn)資金豐裕和流動(dòng)性過剩現(xiàn)象,表明過去多少年積累的財(cái)富已經(jīng)沒能很好利用,而這些富余資金中有相當(dāng)大比例本來就應(yīng)當(dāng)用于社會(huì)公共基本建設(shè),但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)投入體制機(jī)制不健全,使之無法進(jìn)入社會(huì)公共基本建設(shè)領(lǐng)域,所以現(xiàn)在通過發(fā)行特種國債的辦法,把這些資金吸納引導(dǎo)到社會(huì)公共建設(shè)領(lǐng)域,根本不是“寅吃卯糧”,而是一種“卯吃寅糧”。更嚴(yán)格地講,發(fā)行這種國債不能歸結(jié)為“吃”,而是用于社會(huì)基本建設(shè),只要用國債建設(shè)的學(xué)校、醫(yī)院、文化、科研、藝術(shù)等等社會(huì)設(shè)施質(zhì)量牢固、品位高雅,能夠用上幾百年、上千年,這將給后人留下巨大社會(huì)財(cái)富,給國家創(chuàng)造和積累大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn),給社會(huì)文明程度提高打下堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。從通貨膨脹和社會(huì)物質(zhì)文化財(cái)富升值的一般規(guī)律看,越早運(yùn)用國債投資建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)公共設(shè)施,越是節(jié)約,成本越低,升值潛力越大,發(fā)揮作用越早,而貨幣幣值越往后則一般越貶值。因此,用政府發(fā)行國債辦法建設(shè)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)國家、對(duì)政府、對(duì)社會(huì)、對(duì)后人是具有巨大社會(huì)效益、文化效益和經(jīng)濟(jì)效益的大好事。

第四,中國要建設(shè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化國家,必須堅(jiān)定不移地實(shí)行“國債強(qiáng)國”。用發(fā)行特種國債的辦法拉長(zhǎng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展短腿,用發(fā)行特種國債加強(qiáng)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè),通過政府創(chuàng)造社會(huì)公共投資實(shí)現(xiàn)豐裕流動(dòng)性資金的有效利用,這對(duì)于一個(gè)十幾億人口的大國來說是一種大戰(zhàn)略、大思路,充分體現(xiàn)了國家意志、國家力量和國家遠(yuǎn)見。作為對(duì)國家和民族負(fù)責(zé)任的政府來說,對(duì)發(fā)行國債問題當(dāng)然應(yīng)該采取十分嚴(yán)肅和謹(jǐn)慎的態(tài)度,但是這種謹(jǐn)慎態(tài)度必須建立在對(duì)國債問題形成理性認(rèn)識(shí)和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上,建立在對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段清醒認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上,建立在對(duì)解決我國社會(huì)發(fā)展滯后問題必須依靠有效擴(kuò)大投資的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。以簡(jiǎn)單化的態(tài)度消極對(duì)待國債發(fā)行是不可取的。我國人口多、底子薄,經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)低。改革開放多年來,我國在發(fā)展方面長(zhǎng)期重物質(zhì)資源開發(fā),輕人力資源開發(fā),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展很快,社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,國民整體素質(zhì)不高,老百姓受教育水平低,解決這些問題時(shí)總是缺乏資金,而我國各類金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)上積累了大量資金又不能往教育等社會(huì)公共領(lǐng)域投入。從深層次上看,這是政府心態(tài)、民族心態(tài)和國民心態(tài)共同害怕負(fù)債的表現(xiàn)。我國要徹底扭轉(zhuǎn)這種局面,必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),真正實(shí)行以人為本,把社會(huì)事業(yè)發(fā)展和國民素質(zhì)提高真正放到全社會(huì)投資的第一位。充分發(fā)揮執(zhí)政黨、人民政府和社會(huì)主義制度所具有的巨大政治優(yōu)勢(shì),集中力量辦大事,在一般財(cái)政不斷加大對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域投入的同時(shí),大膽發(fā)行國債,每年堅(jiān)持籌措上萬億社會(huì)流動(dòng)性資金,投向教育、醫(yī)療、文化、科研等社會(huì)公共領(lǐng)域基本建設(shè),加速中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。這一戰(zhàn)略完全可以稱之為“國債強(qiáng)國”戰(zhàn)略。這是我國在新的歷史條件下的國債觀念革命,也是改革開放發(fā)展到今天新的思想解放,更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入資金豐裕期的內(nèi)在要求。以 2010年我國 GDP達(dá)到近 40萬億元、財(cái)政收入達(dá)到 8萬億元為例,假如國家再發(fā)行 10000億元社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債,不僅可以為我國教育、醫(yī)療、文化、科研、社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障,以及保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域創(chuàng)造極大發(fā)展新機(jī)遇,而且為我國有效擴(kuò)大內(nèi)需、盤活閑置生產(chǎn)能力、全面擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè)等創(chuàng)造巨大有效需求。這樣做從賬面上看國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)率會(huì)提高 2.5個(gè)百分點(diǎn),但從實(shí)質(zhì)上看,盤活了社會(huì)閑置資金,開辟了有效投資渠道,激活了社會(huì)過剩產(chǎn)能,形成的將是利國利民、惠及子孫后代的優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn),不僅不會(huì)給國家財(cái)政帶來風(fēng)險(xiǎn),而且只會(huì)使國家發(fā)展更協(xié)調(diào)、更全面、更強(qiáng)大。隨著國民接受教育、醫(yī)療、文化等方面的條件改善、質(zhì)量提高以及社會(huì)公共就業(yè)平臺(tái)的擴(kuò)大,國債帶來的將是國民素質(zhì)的普遍提高和國家實(shí)力的顯著增強(qiáng)。從這種意義上說,“國債強(qiáng)國”不是夢(mèng)。

第三宏觀調(diào)控與財(cái)政政策創(chuàng)新

用發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債的辦法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)流動(dòng)性資金進(jìn)行宏觀調(diào)控,從財(cái)政角度看,應(yīng)當(dāng)屬于積極財(cái)政政策。但是與傳統(tǒng)宏觀調(diào)控中積極財(cái)政政策不同的是,在第三宏觀調(diào)控理論看來,只要經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展存在不協(xié)調(diào),只要社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,無論是在防范和消除通貨膨脹的時(shí)候,還是在防范和消除通貨緊縮的時(shí)候,都應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支持政府發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債,繼續(xù)加快社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展。也就是說,第三宏觀調(diào)控既可以單獨(dú)進(jìn)行,也可以和第一宏觀調(diào)控結(jié)合進(jìn)行,還可以和第二宏觀調(diào)控結(jié)合進(jìn)行,總的宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)性的。當(dāng)著需要限制向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資、實(shí)行緊縮性財(cái)政和貨幣政策時(shí),不應(yīng)同時(shí)限制向社會(huì)公共領(lǐng)域投資。當(dāng)著需要擴(kuò)大向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資、實(shí)行寬松的財(cái)政和貨幣政策時(shí),應(yīng)當(dāng)更加注重?cái)U(kuò)大向社會(huì)公共領(lǐng)域投資。因而這對(duì)財(cái)政應(yīng)債理論、財(cái)政償債機(jī)制、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范等都提出了創(chuàng)新要求。

第一,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政應(yīng)當(dāng)用全新思維和運(yùn)作方式擔(dān)當(dāng)起支持社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的職能,增強(qiáng)財(cái)政應(yīng)債能力。改革開放以來,我國財(cái)政逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共財(cái)政,財(cái)政職能主要是滿足社會(huì)公共服務(wù)和支持公共事業(yè)發(fā)展,為公民和納稅人提供公平的社會(huì)服務(wù)。但是由于我國社會(huì)規(guī)模巨大,服務(wù)對(duì)象眾多,財(cái)政收入和一般預(yù)算很難滿足億萬人民群眾日益強(qiáng)大、日益緊迫、日益高質(zhì)量要求的社會(huì)公共服務(wù)。在這樣的背景下,財(cái)政必須轉(zhuǎn)變?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)和自然經(jīng)濟(jì)條件下長(zhǎng)期形成的只關(guān)注每年收支平衡的傳統(tǒng)運(yùn)作模式,轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃e極的公共服務(wù)態(tài)度,支持公共服務(wù)事業(yè)規(guī)模擴(kuò)大,支持公共服務(wù)隊(duì)伍人員編制增加,支持社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)基本建設(shè)。財(cái)政本身更多支持社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)日常運(yùn)行和人員增加經(jīng)費(fèi),而公共事業(yè)基本建設(shè)投入則應(yīng)遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本精神,大膽通過負(fù)債發(fā)展,走發(fā)行國債之路,多渠道籌措公共建設(shè)資金,通過提升財(cái)政應(yīng)債能力,引導(dǎo)社會(huì)性資金實(shí)現(xiàn)有效利用,用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維方式強(qiáng)化財(cái)政對(duì)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的支持力度,推進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二,資金豐裕期財(cái)政有責(zé)任把全社會(huì)流動(dòng)性資金引導(dǎo)好、利用好、規(guī)制好。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、社會(huì)積累財(cái)富規(guī)模較小的發(fā)展階段,財(cái)政主要追求自身收支平衡,社會(huì)流動(dòng)性資金主要靠市場(chǎng)導(dǎo)向。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入資金豐裕期,社會(huì)流動(dòng)性資金規(guī)模越來越大,怎樣把全社會(huì)豐裕資金利用好、引導(dǎo)好、規(guī)制好,避免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生副作用,避免社會(huì)積累的資金大量閑置和浪費(fèi),已經(jīng)成為政府和財(cái)政共同面臨的緊迫課題。面對(duì)如此大規(guī)模的流動(dòng)性資金,也只有國家財(cái)政持續(xù)、穩(wěn)定、長(zhǎng)久發(fā)揮引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和規(guī)制作用,才能實(shí)現(xiàn)其有效投資和科學(xué)利用。如果財(cái)政僅僅追求自身收支平衡,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)下公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)?shù)穆毮?。這就要求財(cái)政密切關(guān)注社會(huì)流動(dòng)性狀態(tài),關(guān)注社會(huì)資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律,研究社會(huì)事業(yè)發(fā)展存在的短缺領(lǐng)域,探討把社會(huì)豐裕資金引導(dǎo)到社會(huì)公共領(lǐng)域的努力方向和投資機(jī)制,形成一整套通過發(fā)行公共事業(yè)基本建設(shè)國債、地方債等途徑支持社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政新格局。

第三,發(fā)行國債支持社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展是“國家花錢的藝術(shù)”。財(cái)政部門作為國家理財(cái)機(jī)構(gòu)和職能部門,怎樣把國家財(cái)富管理好、利用好,把整個(gè)國家的錢花好,需要有戰(zhàn)略思維,也要有高超藝術(shù)。在我國傳統(tǒng)的財(cái)政觀念中,政府負(fù)債總是與困難、蕭條、日子過不去、財(cái)政出現(xiàn)赤字等緊密聯(lián)系在一起的。因此,多年來我們理解的國家財(cái)政負(fù)債,多是一種被動(dòng)的、被迫的、無奈的舉措。我國理論界關(guān)于財(cái)政與國債關(guān)系的研究,關(guān)于國債與地方債關(guān)系的研究,關(guān)于國債發(fā)行、管理、使用的研究等,更多是從財(cái)政收支平衡的角度,從我國與國際比較中保證財(cái)政安全和防范國債風(fēng)險(xiǎn)的角度,從作為財(cái)政收支調(diào)節(jié)和補(bǔ)充的一種機(jī)制來認(rèn)識(shí)國債,因而對(duì)財(cái)政、國債與社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的關(guān)系重視不夠?，F(xiàn)在,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段,如何走以人為本、科學(xué)發(fā)展之路,如何加快社會(huì)建設(shè),推進(jìn)社會(huì)和諧,如何把握好資金豐裕新特征,把全社會(huì)積累的財(cái)富利用好,成為財(cái)政在新的歷史條件下的重大課題。加強(qiáng)第三宏觀調(diào)控,就是要通過積極主動(dòng)發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債,支持教育、醫(yī)療、科技、文化等社會(huì)領(lǐng)域加快發(fā)展,破解社會(huì)發(fā)展難題,快速提高國民素質(zhì),把社會(huì)流動(dòng)性資金引導(dǎo)到社會(huì)最需要、最有價(jià)值、最有遠(yuǎn)見的投資領(lǐng)域。這種負(fù)債從表面上、形式上看是負(fù)債,換一個(gè)角度又不是負(fù)債,是國家把已經(jīng)積累急待有效利用的民族資本盤活,是國家和政府遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律用好國民財(cái)富,將其轉(zhuǎn)化為社會(huì)有效投資的戰(zhàn)略舉措,是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題的有效應(yīng)對(duì),因而這是一種“國家花錢的藝術(shù)”。

第三宏觀調(diào)控與擴(kuò)大就業(yè)思路創(chuàng)新

通過發(fā)行國債支持社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè),可以大量增加社會(huì)公共就業(yè)崗位,開辟政府?dāng)U大公共就業(yè)新領(lǐng)域,這對(duì)于一個(gè)擁有十幾億人口的大國來說,是極其重要的政府職能。中國要解決就業(yè)問題,不能只靠經(jīng)濟(jì)就業(yè),必須把社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展作為重要就業(yè)領(lǐng)域,向社會(huì)提供數(shù)以千百萬計(jì)的知識(shí)型公共就業(yè)崗位。這就需要在第三宏觀調(diào)控理論指導(dǎo)下,把擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè)、拓寬全社會(huì)知識(shí)型就業(yè)領(lǐng)域作為政府開展宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。

第一,擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè),需要正視我國新形勢(shì)下的就業(yè)問題,通過加快社會(huì)公共事業(yè)規(guī)模擴(kuò)大,更多創(chuàng)造知識(shí)型就業(yè)崗位。就業(yè)是民生之本,就業(yè)也是人口大國實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧之本,就業(yè)擴(kuò)大理應(yīng)成為宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),不僅需要實(shí)現(xiàn)“勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,還必須努力實(shí)現(xiàn)全社會(huì)“業(yè)有所就”,并且應(yīng)當(dāng)把有效擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)放到推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、加快社會(huì)管理與創(chuàng)新的突出位置。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和高等教育大眾化程度提升,創(chuàng)造知識(shí)型就業(yè)崗位,破解大學(xué)生就業(yè)難,成為有效擴(kuò)大就業(yè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的緊迫課題。作為一個(gè)擁有 13億多人口的大國,我國近年來每年畢業(yè)大學(xué)生 600萬人左右,無論是絕對(duì)數(shù)量還是占總?cè)丝诒壤谑澜缟隙疾凰愀?但我國卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的大學(xué)生就業(yè)難,近兩年甚至碩士畢業(yè)生就業(yè)也十分困難,在國家公務(wù)員招考中出現(xiàn)了幾千人競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)崗位的現(xiàn)象。目前關(guān)于擴(kuò)大就業(yè)問題的政策和研究,主要是寄希望于發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)就業(yè),調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化就業(yè),鼓勵(lì)勞動(dòng)者和大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)等等,這些措施和思路雖有較大作用,但都不足以有效解決知識(shí)型就業(yè)崗位擴(kuò)大的問題。只有擴(kuò)大政府對(duì)社會(huì)公共事業(yè)投入,擴(kuò)大社會(huì)公共事業(yè)規(guī)模,增加社會(huì)公共事業(yè)就業(yè)崗位,讓更多國民獲得知識(shí)型就業(yè)機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就業(yè)與社會(huì)公共領(lǐng)域就業(yè)并重,才能從根本上解決我國日益嚴(yán)重的知識(shí)型勞動(dòng)者就業(yè)難問題。我們必須從擴(kuò)大就業(yè)的高度,認(rèn)識(shí)實(shí)施第三宏觀調(diào)控、加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要性。

第二,擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè),需要充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就業(yè)與社會(huì)公共領(lǐng)域就業(yè)的關(guān)系,理清我國擴(kuò)大就業(yè)的大思路。改革開放以來,我國逐步形成了以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體、以勞動(dòng)者自主擇業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)為主的就業(yè)政策導(dǎo)向,政府在就業(yè)方面的作用,主要是優(yōu)化就業(yè)環(huán)境,培育就業(yè)市場(chǎng),提供就業(yè)服務(wù),強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn),調(diào)節(jié)勞動(dòng)關(guān)系等,總的思路就是依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大就業(yè)。與此同時(shí),國家對(duì)公務(wù)員和公共事業(yè)領(lǐng)域就業(yè),一直采取從嚴(yán)控制的態(tài)度。從一定意義上說,嚴(yán)控公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模是正確的、必要的。但是把社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域就業(yè)和編制管理與黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員一樣對(duì)待,長(zhǎng)期從嚴(yán)控制,既嚴(yán)重影響了社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展,又嚴(yán)重制約了這些領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)知識(shí)型勞動(dòng)者的就業(yè)吸納。在改革開放初期,重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)就業(yè)是正確的、必要的。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段,人民群眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求日益強(qiáng)烈,社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展就應(yīng)當(dāng)加速,社會(huì)公共領(lǐng)域的就業(yè)就應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大。政府必須更加重視社會(huì)公共就業(yè),不斷擴(kuò)大社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展規(guī)模和就業(yè)崗位,不斷把受過現(xiàn)代高等教育的知識(shí)型勞動(dòng)者吸引到社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與就業(yè)的相互關(guān)系看,經(jīng)濟(jì)越發(fā)展,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是第一、第二產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域吸納就業(yè)的功能越下降,第三產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域吸納就業(yè)的功能和作用越增強(qiáng)。因此,實(shí)行第三宏觀調(diào)控,擴(kuò)大向社會(huì)公共領(lǐng)域基本建設(shè)投入,重視社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和水平的提高,可以充分發(fā)揮政府和財(cái)政擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè)的職能。

第三,擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè),需要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)公共領(lǐng)域就業(yè)的特點(diǎn)和規(guī)律,明確增加社會(huì)公共投入可以帶來巨大的就業(yè)空間。發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和知識(shí)經(jīng)濟(jì)理論告訴我們,社會(huì)發(fā)展和文明程度越提高,越應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè)。社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的就業(yè),具有鮮明的特點(diǎn)和強(qiáng)烈的社會(huì)文明效應(yīng),擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè),對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式,對(duì)于轉(zhuǎn)變?nèi)鐣?huì)工作方式和生活方式,對(duì)于轉(zhuǎn)變一個(gè)民族的生存方式,都具有戰(zhàn)略意義。教育、醫(yī)療、文化、科研、體育、社會(huì)保障、社會(huì)工作等領(lǐng)域的公共就業(yè)崗位,其突出特點(diǎn)是要求很強(qiáng)的思想性、知識(shí)性、專業(yè)性,需要的是高文化素質(zhì)勞動(dòng)者,均屬于社會(huì)知識(shí)型或智力型就業(yè)崗位。這類就業(yè)崗位越多,占全社會(huì)勞動(dòng)者比重越大,社會(huì)文明總水平就越高,整個(gè)民族知識(shí)化生存的水平就越高。從知識(shí)更新、技能更新、研究創(chuàng)新的角度看,社會(huì)公共領(lǐng)域從業(yè)人員都需要進(jìn)行一定的在崗學(xué)習(xí)和研究,都需要不斷地、定期地進(jìn)行培訓(xùn)和研修,人員配備都需要有較大的彈性。從知識(shí)界就業(yè)心理上看,這一領(lǐng)域主要以追求高就業(yè)、高尊嚴(yán)、高榮譽(yù)為導(dǎo)向,而不是主要以追求高工資、高福利、高物質(zhì)待遇為導(dǎo)向,所以從擴(kuò)大體面就業(yè)與提高收入水平的關(guān)系看,政府應(yīng)當(dāng)更加注重知識(shí)型勞動(dòng)者公共就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。從社會(huì)公共事業(yè)水平不斷提高對(duì)就業(yè)要求的角度看,社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域就業(yè)具有巨大的拓展空間。一個(gè)國家,一個(gè)社會(huì),有沒有遠(yuǎn)見,有沒有大氣,有沒有智慧,就看他在宏觀投入戰(zhàn)略上是不是愿意為有學(xué)問的人多提供就業(yè)崗位,是不是愿意為精神文化產(chǎn)品創(chuàng)造者多提供就業(yè)崗位,是不是愿意為用知識(shí)服務(wù)社會(huì)的人多提供就業(yè)崗位。

第四,擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè),需要深刻認(rèn)識(shí)政府職能和公共財(cái)政職能,敢于以巨大國債投入支持社會(huì)公共事業(yè)擴(kuò)大規(guī)模,以堅(jiān)實(shí)的財(cái)政增收支持社會(huì)公共事業(yè)用人編制增加。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向更加重視社會(huì)全面進(jìn)步轉(zhuǎn)變,國家財(cái)政職能必然向著社會(huì)公共財(cái)政方面轉(zhuǎn)型。財(cái)政支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展,一方面要靠每年財(cái)政增收支持社會(huì)公共事業(yè)用人編制和崗位增加,這是社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展中的以人為本,另一方面,必須大膽發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債,擴(kuò)大社會(huì)公共事業(yè)規(guī)模,拓寬社會(huì)公共就業(yè)的舞臺(tái)。近年來,我國財(cái)政收入持續(xù)高速增長(zhǎng),平均每年增幅為 20%左右。以 2010年為例,全國財(cái)政增收超過 1.4萬億元,總規(guī)模突破 8萬億元。根據(jù)公共財(cái)政職能,假如從當(dāng)年財(cái)政增收部分拿出 5%左右支持社會(huì)公共事業(yè)就業(yè)擴(kuò)大,既完全可行,又十分必要。如果每擴(kuò)大一個(gè)社會(huì)公共就業(yè)崗位平均需要2萬—3萬元財(cái)政投入,則國家每年通過各級(jí)財(cái)政預(yù)算新增 500億—600億元作為擴(kuò)大社會(huì)公共就業(yè)的專項(xiàng)資金,就可以在全國增加 200萬個(gè)左右的社會(huì)公共事業(yè)就業(yè)崗位,引導(dǎo)大學(xué)生、研究生到教育、醫(yī)療、文化、科研、體育、社會(huì)保障、社會(huì)工作等領(lǐng)域就業(yè),從而可以為每年的高校畢業(yè)生提供大量體面的、有尊嚴(yán)的、學(xué)以致用的就業(yè)機(jī)會(huì),大學(xué)生就業(yè)難問題不僅可以得到顯著緩解,全國社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后的問題也將得到有效解決。而通過實(shí)行第三宏觀調(diào)控,發(fā)行國債支持社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè),則是要為社會(huì)公共就業(yè)人員提供優(yōu)質(zhì)工作條件,夯實(shí)社會(huì)事業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)。

總之,在解決人口大國就業(yè)問題上,中國需要戰(zhàn)略思維。我們要在繼續(xù)依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大就業(yè)的基礎(chǔ)上,更加重視依靠社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展擴(kuò)大就業(yè),通過國債政策和公共財(cái)政政策的作用發(fā)揮,每年引導(dǎo)數(shù)以百萬計(jì)的大學(xué)生、研究生等高素質(zhì)勞動(dòng)者進(jìn)入社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域就業(yè),必將為我國社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域增加充滿生機(jī)和活力的人力資源,必將有效推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展,必將引導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新階段。

第三宏觀調(diào)控的力度、結(jié)構(gòu)和政策體系

第三宏觀調(diào)控對(duì)于當(dāng)今中國不僅十分重要,而且十分緊迫。發(fā)展滯后的社會(huì)公共事業(yè)和公共服務(wù),迫切需要巨大投入。越來越豐裕的社會(huì)流動(dòng)性資金和巨大的物質(zhì)生產(chǎn)能力過剩,迫切需要有效擴(kuò)大內(nèi)需、有效投資領(lǐng)域和有效市場(chǎng)需求。通過政府發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)特種國債,把這兩種需要聯(lián)系起來,溝通起來,破解宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域這一對(duì)突出矛盾,現(xiàn)在可以說已經(jīng)各方面條件成熟,呼之欲出。

第一,把握好發(fā)行國債的力度和規(guī)模。在我國實(shí)行第三宏觀調(diào)控,起步階段要首先考慮歷史欠賬和當(dāng)前流動(dòng)性豐裕的實(shí)際,按照國際社會(huì)形成的每年新增國債一般應(yīng)當(dāng)不超過 GDP3%的標(biāo)準(zhǔn)[10],我國現(xiàn)階段完全可以達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的上限,即每年完全可以增發(fā)社會(huì)公共基本建設(shè)類國債占 GDP3%左右,以 2010年我國 GDP達(dá)到近 40萬億元為例,在財(cái)政收入償還當(dāng)年到期債務(wù)的同時(shí),2011年我國完全可以增發(fā)社會(huì)公共基本建設(shè)國債 1.2萬億元左右。連續(xù)實(shí)施這一政策若干年后,我國社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)短缺的局面就會(huì)明顯緩解,發(fā)行國債的規(guī)?；蛘?GDP的比例可以適度減少,比如,5—10年以后,每年增發(fā)公共國債占 GDP的比重可以下降到 2%左右,這樣,今后 10—20年我國可以新增社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債投資 10萬——20萬億元,社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、建設(shè)經(jīng)費(fèi)短缺的問題將從根本上得到解決。作為宏觀調(diào)控的工具和手段,國債的品種和利率可以作為政策調(diào)控的重要內(nèi)容,給金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資者提供多重選擇,如國債期限可以分為 10年期、15年期、20年期等等,國債利率大致上在存款利率和貸款利率之間中位線上下浮動(dòng)。實(shí)行這一政策,可以使國債投資成為社會(huì)影響廣泛、影響較大、直接造福人民群眾的宏觀調(diào)控政策。

第二,理清國債利用和動(dòng)態(tài)調(diào)控大思路。社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債,主要用于各級(jí)各類學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院及其他醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、科研及文化設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共保障性住房建設(shè)、公共養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以學(xué)校為例,把全國的公立幼兒園、小學(xué)、初中、高中、職業(yè)技術(shù)院校、高等院校、民族教育學(xué)校、特殊教育學(xué)校、成人教育學(xué)校等全部高質(zhì)量、高品位建設(shè)好,特別是適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的需要,重點(diǎn)把大中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的各層次教育基本建設(shè)加快推進(jìn),盡快擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給,這是需要中央財(cái)政通過發(fā)行國債重點(diǎn)推進(jìn)的領(lǐng)域,也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化的集中體現(xiàn),每年應(yīng)當(dāng)有 3000億—4000億元專項(xiàng)教育基本建設(shè)國債投入。同樣,醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域,鼓勵(lì)支持各級(jí)政府大力建設(shè)現(xiàn)代化公立醫(yī)院,擴(kuò)大各層次中心醫(yī)院規(guī)模,改善醫(yī)院條件,讓住院病人在醫(yī)療過程能夠充分享受到人的尊嚴(yán),享受到改革開放發(fā)展的成果。目前這一領(lǐng)域嚴(yán)重投入不足,迫切需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),每年需要專項(xiàng)國債投入 2000億元左右。按照這一思路,全社會(huì)文化設(shè)施包括圖書館、美術(shù)館、博物館、科技館、體育館,尤其是與城市社區(qū)配套、具有親民特征的公共文化設(shè)施,也完全可以在國債支持下加快建設(shè),每年這一領(lǐng)域的國債投資也應(yīng)在 2000億元左右。在廣大城鄉(xiāng)社區(qū),社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)工作設(shè)施等都比較貧乏,迫切需要通過國債投放改善環(huán)境和條件,特別是在廣大中西部地區(qū),實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。政府每年可以把握國債投向、效果和社會(huì)矛盾變化,不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控。

第三,認(rèn)真對(duì)待國債的償還、公開與安全。國家應(yīng)進(jìn)一步健全國債發(fā)行的法律、法規(guī)和政策體系,每年財(cái)政收入和支出預(yù)算,必須把當(dāng)年到期國債還本付息放在第一位,保證國債的信譽(yù)和安全,讓投資國債的個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織特別是金融機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定的預(yù)期和回報(bào)。國債發(fā)行的總規(guī)模、每年國債的總余額、國家財(cái)政的國債負(fù)擔(dān)、每年國債兌付情況等都要堅(jiān)持向全國公開。每年增發(fā)的國債如何分配,用于哪些基本建設(shè),也都要隨時(shí)向社會(huì)公布。在國債安全問題上,一方面要從嚴(yán)控制,防范風(fēng)險(xiǎn),建立健全預(yù)警機(jī)制,處理好中央債與地方債的關(guān)系,特別是要加強(qiáng)對(duì)地方政府負(fù)債的管理和規(guī)范。另一方面,要堅(jiān)持用現(xiàn)代國家債務(wù)觀引導(dǎo)社會(huì)輿論和教育公民。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的發(fā)達(dá)國家國債余額一般可以達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值 60%、發(fā)展中國家可達(dá) 45%的安全標(biāo)準(zhǔn),特別是考慮我國處于資金豐裕期的現(xiàn)實(shí),我國當(dāng)前國家負(fù)債水平是比較低的。通過實(shí)施第三宏觀調(diào)控,擴(kuò)大社會(huì)公共基本建設(shè)國債投資,按照每年新增發(fā) 10000億—15000億元左右社會(huì)建設(shè)特種國債的力度,當(dāng)我國 GDP達(dá)到 60萬億元時(shí),國債余額可在 15萬億元之內(nèi);當(dāng)我國 GDP達(dá)到 80萬億元時(shí),國債余額可在 22萬億元之內(nèi);當(dāng)我國 GDP達(dá)到 100萬億元時(shí),國債余額可達(dá) 30萬億元,國債負(fù)擔(dān)仍在安全線之內(nèi)。假如實(shí)施這一宏觀調(diào)控政策,屆時(shí)我國的社會(huì)公共事業(yè)將完全有可能達(dá)到普遍的、均等化的、高質(zhì)量的現(xiàn)代化水平。國家和政府必須把這一大道理向全社會(huì)反復(fù)講清楚。而問題的關(guān)鍵是把國債利用好,把公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)好。

第四,防止社會(huì)公共基本建設(shè)國債對(duì)一般財(cái)政向公共事業(yè)投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)。因?yàn)槊磕臧l(fā)行了社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)國債,很有可能影響一般財(cái)政預(yù)算向公共事業(yè)的投入。這就需要堅(jiān)持已有的財(cái)政向社會(huì)公共事業(yè)投入的比例、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體系,繼續(xù)保持公共財(cái)政向社會(huì)公共事業(yè)的正常投入并不斷增長(zhǎng),以保持公共服務(wù)事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、隊(duì)伍擴(kuò)大、編制增加和從業(yè)人員總體收入水平的提升,而增發(fā)國債專項(xiàng)用于公共事業(yè)基本建設(shè),專項(xiàng)用于發(fā)展性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),專項(xiàng)用于長(zhǎng)久性物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)。

第五,處理好第三宏觀調(diào)控與前兩類宏觀調(diào)控的關(guān)系。人們已經(jīng)熟悉第一類宏觀調(diào)控和第二類宏觀調(diào)控,現(xiàn)在提出把發(fā)行社會(huì)公共事業(yè)基本建設(shè)特種國債及其力度變化作為一種新的宏觀調(diào)控,而且在一定時(shí)期內(nèi)比如今后 10—20年內(nèi),要使這種宏觀調(diào)控常態(tài)化。這就要和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形勢(shì)分析和抑制通貨膨脹或抑制通貨緊縮的需要結(jié)合起來,當(dāng)著需要遏制通貨膨脹時(shí),要充分考慮社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的需要,發(fā)行社會(huì)公共基本建設(shè)國債的規(guī)?？梢赃m度減少。反過來,如果社會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下滑和萎縮,需要治理通貨緊縮時(shí),對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域基本建設(shè)的國債投放力度可以適度加大。這樣持續(xù)不斷建設(shè) 10—20年,通過國債運(yùn)用,完全有可能使我國社會(huì)公共事業(yè)的基本建設(shè)發(fā)生歷史性巨變,為我國建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國打牢百年基業(yè)。

尾聲 正確看待美國金融危機(jī)

近幾年發(fā)生在美國的金融危機(jī),對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了十分重大的影響,對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響也十分廣泛。在闡釋美國金融危機(jī)發(fā)生的原因方面,我國形成了一種比較普遍和流行的觀點(diǎn),認(rèn)為美國金融危機(jī)的發(fā)生,主要原因在于政府過度負(fù)債,搞赤字財(cái)政,老百姓儲(chǔ)蓄率低,負(fù)債消費(fèi)等等,所以中國要從美國金融危機(jī)中吸取教訓(xùn),就一定要謹(jǐn)慎負(fù)債,嚴(yán)格控制國家債務(wù)增長(zhǎng),只要有可能,就應(yīng)該盡量減少國家和政府負(fù)債。這種觀點(diǎn)簡(jiǎn)單地看似乎有一定道理,但是實(shí)際上既沒有科學(xué)地吸取到導(dǎo)致美國金融危機(jī)的真正教訓(xùn),又脫離了當(dāng)今中國正處于資金豐裕期、迫切需要大膽利用國債手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際,其結(jié)果是讓我國本來已經(jīng)比較嚴(yán)重的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)債務(wù)觀在美國金融危機(jī)影響下更加強(qiáng)化了。

美國確實(shí)存在儲(chǔ)蓄率低和政府過度負(fù)債問題,但這決不是造成金融危機(jī)的主要原因。而且我們更應(yīng)當(dāng)清醒看到的是,20世紀(jì) 30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后,美國人正是通過大膽負(fù)債建設(shè)國家、支持消費(fèi)、盤活資源、完善社保,才使國家較快強(qiáng)大起來。長(zhǎng)期以來,美國充分利用美元的世界優(yōu)勢(shì),通過大膽負(fù)債,支持、鞏固和強(qiáng)化了美國的世界強(qiáng)國地位。當(dāng)今中國在現(xiàn)代化進(jìn)程中正處于一個(gè)十分關(guān)鍵的時(shí)期,我們既要吸取美國近年來有些過度負(fù)債的教訓(xùn),更要借鑒美國通過大膽負(fù)債實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)大的經(jīng)驗(yàn)。中國現(xiàn)在所處的發(fā)展階段,中國的儲(chǔ)蓄、積累、資金豐度和負(fù)債狀況,中國社會(huì)發(fā)展建設(shè)面臨的緊迫課題等等,在許多方面和美國有很大不同。中國迫切需要找到支撐今后 20-30年繼續(xù)快速發(fā)展的投資領(lǐng)域,中國迫切需要找到把豐裕資金轉(zhuǎn)化為有效投資的投入政策。如果說美國現(xiàn)在出現(xiàn)了儲(chǔ)蓄不足、負(fù)債過度問題,而中國則剛好相反,存在著嚴(yán)重的儲(chǔ)蓄積累過度、國家負(fù)債不足的問題。如果說美國現(xiàn)階段主要矛盾之一是要解決儲(chǔ)蓄過低、負(fù)債過度的問題,而中國現(xiàn)階段的主要矛盾之一則是要適當(dāng)降低儲(chǔ)蓄積累、積極擴(kuò)大國家負(fù)債的問題。當(dāng)我們想到我國已有 20多萬億元儲(chǔ)蓄存款以存貸差、準(zhǔn)備金形式未能盤活用好的時(shí)候,當(dāng)我們想到我國已有 3萬多億美元的外匯儲(chǔ)備不能很好利用而且正在不斷貶值的時(shí)候,當(dāng)我們的經(jīng)濟(jì)生活不斷受到流動(dòng)性過剩影響而缺乏穩(wěn)定性的時(shí)候,當(dāng)我們想到我國教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域基本建設(shè)總是缺錢的時(shí)候,我們對(duì)待國家負(fù)債問題的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)更加清醒了,我們對(duì)實(shí)行第三宏觀調(diào)控、推進(jìn)國債強(qiáng)國的態(tài)度也就應(yīng)當(dāng)更加堅(jiān)定、更加緊迫、更加自覺了。

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F123.16

A

1003—0751(2011)04—0035—12

2011—05—27

劉道興,男,河南省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng),研究員 (鄭州 450002)。

責(zé)任編輯:曉 立