劉中一

（中國人口與發(fā)展研究中心，北京 100871）

我國現(xiàn)階段家庭福利政策的選擇
——基于提高家庭發(fā)展能力的思考

劉中一

（中國人口與發(fā)展研究中心，北京 100871）

目前我國正處于經(jīng)濟、社會和文化急劇變化的現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能已發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了許多新問題。本文從保障家庭經(jīng)濟安全，支持家庭照顧能力，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任，以及實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源均衡發(fā)展等角度出發(fā)重構(gòu)了我國的家庭福利政策體系。

家庭福利；政策體系；國情

目前我國正處于經(jīng)濟、社會和文化急劇變化的現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能已發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了許多新問題。特別是在經(jīng)濟市場化過程中，原由國家和單位承擔(dān)的各種社會福利如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和育幼等弱化，加重了家庭的責(zé)任和負擔(dān)。同時，在家庭小型化和老齡化的壓力下，對于那些承擔(dān)養(yǎng)老和對未成年人提供撫育和教育責(zé)任的家庭來說就更加困難，家庭原有的抵御風(fēng)險、自造福利的功能在弱化甚至逐漸喪失。這些問題的存在，直接影響家庭的發(fā)展能力的提升，進而影響社會的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展。由此，構(gòu)建符合我國國情、積極的家庭福利政策體系，為家庭發(fā)展提供強有力的保障就顯得尤為重要。

一、我國家庭福利的歷史與現(xiàn)狀

從一般抽象的意義來說，福利就是能使人們生活幸福的各種條件。它既包括人的身體應(yīng)得到的保護和照顧，也包括影響人的智力和精神自由發(fā)展的各種因素。而作為“家庭福利”就更超出了個人的范疇，要求人們在“家庭”的層面上來考慮和解決如何使人能夠過一種“好的生活”。關(guān)于家庭福利的概念，不同的人們根據(jù)他們各自的立場和目的給予了不同的解釋?，F(xiàn)階段，我國各界關(guān)于家庭福利的概念，主要依據(jù)政府（主要是民政部門）的工作實踐和經(jīng)驗做法，而非依據(jù)家庭福利的本來含義進行理論與實踐科學(xué)整合的結(jié)果。通常，家庭福利指政府或社會在生活、教育、醫(yī)療、交通、文娛、體育等方面分擔(dān)或促進家庭的功能所采取的行動和措施。它的范圍十分廣泛，既包括通過社會保險、社會救助和收入補貼等形式實現(xiàn)的現(xiàn)金援助；又包括通過興辦各類社會福利機構(gòu)和設(shè)施實現(xiàn)的直接服務(wù)。比如：醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化教育服務(wù)、勞動就業(yè)服務(wù)、住宅服務(wù)、孤老殘幼服務(wù)、殘疾康復(fù)服務(wù)、犯罪矯治及感化服務(wù)、心理衛(wèi)生服務(wù)、公共福利服務(wù)等。本文認為，家庭福利是政府依據(jù)法律和相應(yīng)的政策，通過提供資金和服務(wù)，促進家庭功能發(fā)揮和解決家庭問題而采取的行動和措施。家庭福利政策是以政府和社會為責(zé)任主體、以家庭為對象，通過工作福利、發(fā)放津貼和提供社會服務(wù)的形式對有關(guān)家庭進行幫助的社會政策。家庭福利政策可分為顯性與隱性兩種。顯性家庭福利政策是刻意把家庭當(dāng)成整體考慮目標(biāo)而設(shè)計的政策或方案，包括育產(chǎn)假政策，養(yǎng)老服務(wù)政策、婦幼健康政策，兒童照顧政策等等。隱性福利政策包括在其他領(lǐng)域中所采取，與家庭無直接聯(lián)系，但對于家庭有重要影響的政策，如所得稅措施是設(shè)計來提高家庭所得，隱性家庭福利政策的范圍延伸至顯性家庭福利政策以外，包括任何政府或非政府組織從事的工作。

由于受政治、經(jīng)濟和文化等因素的影響，我國的家庭福利以及家庭福利政策有其特殊的發(fā)展歷程，其展開過程依附于我國的整體社會福利發(fā)展進程。嚴格意義上，20世紀80年代以前，家庭福利作為社會福利體系中的一個子系統(tǒng)，基本上等同于傳統(tǒng)上由單位包辦的職工獎金以及衛(wèi)生、物價等各種生活補貼等。嚴格意義上，這一時期的我國并不存在真正的家庭福利政策，只是存在一些零散的針對家庭或者說和家庭有關(guān)的社會福利政策。比如，1952年后陸續(xù)頒布了《工會法》、《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補助與家屬福利等問題的聯(lián)合通知》、《關(guān)于各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》、《職工生活困難補助辦法》等，在城鎮(zhèn)企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位陸續(xù)建立了一整套福利制度，為職工及其家屬提供住房、幼兒入托、食堂、上下班交通補貼、冬季取暖補貼、產(chǎn)假、家庭生活困難補助等福利待遇；1956年6月，第一屆全國人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，對于缺乏勞動能力或者完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”。

縱觀這個時期與家庭有關(guān)的福利政策，最突出特點就是工作單位通過單位社區(qū)提供物業(yè)管理、兒童照料、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老和文體活動等各種福利服務(wù)，這有效減輕了家庭福利供給壓力。不過，客觀地講，這些福利政策設(shè)計也存在一些明顯的缺憾：一是條塊分割。人們的各種福利待遇主要由單位來完成，企業(yè)效益的不同，農(nóng)村集體收益的不同，就造成了不同企業(yè)、不同社隊成員福利待遇的不平等。特別是城鄉(xiāng)之間單位的嚴重差別，形成了二元結(jié)構(gòu)的福利體制。二是目標(biāo)狹窄。只有那些無依無靠、無家可歸、無生活來源的“三無”孤寡老人、孤殘兒童、殘疾人和精神病人才能成為民政福利的服務(wù)對象，這部分特殊人群的家庭福利完全由國家包辦，總體上資金不足，服務(wù)機構(gòu)數(shù)量不足，規(guī)模不夠，服務(wù)質(zhì)量較差，呈現(xiàn)低水平運行的狀態(tài)。

改革開放以來，我國在有關(guān)家庭方面的福利制度設(shè)計上一直以減輕企業(yè)（國家）的社會負擔(dān)、增加家庭和個人責(zé)任為主導(dǎo)思想，公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、住房、教育、社會福利與老年人服務(wù)、反貧困上都反映了這樣一種傾向。比如，住房、教育、養(yǎng)老以及醫(yī)療等傳統(tǒng)上由政府或單位提供的福利項目，開始變?yōu)榫薮筘摀?dān)轉(zhuǎn)移到了普通家庭頭上，這三方面的支出已經(jīng)成為一般家庭中最大的開支。首先，1989年國務(wù)院頒布 《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房改革的實施方案》后，城鎮(zhèn)居民福利分房開始向住房商品化、私有化方向改革。1994年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，規(guī)定以標(biāo)準價出售公房，逐步停止我國實行了40多年的福利分房制度，變?yōu)橛陕毠€人買房。其次，1997年國務(wù)院頒布的 《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為一個分水嶺，該《決定》明確統(tǒng)一了養(yǎng)老保險的個人賬戶、企業(yè)繳費、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金等的基本指標(biāo)，從此養(yǎng)老保險制度在全國的企業(yè)中開始正式推行。再者，以1998年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》為標(biāo)志，醫(yī)療保險制度開始在全國推行。這套制度簡單說，也是由單位和個人共同繳費，建立社會統(tǒng)籌基金和個人醫(yī)療賬戶，個人賬戶解決門診小病，統(tǒng)籌基金則按比例支付（住院等）大額費用。由于，國家和單位逐漸地不再是個人福利的主要提供者，而在缺少基本的社會保障、缺少支持性政策環(huán)境的前提下，個人的福利越來越取決于家庭。

也就是說，隨著經(jīng)濟改革的深化和發(fā)展，計劃經(jīng)濟體制下“單位制”的家庭福利和家庭福利制度安排漸次剝離，使得福利供給的責(zé)任直接下沉到家庭。單位制的解體使單位社區(qū)福利功能逐步社會化和商品化，加之社會保障和社會福利制度建設(shè)滯后，使家庭直接承擔(dān)起大部分原有單位的福利供給服務(wù)。因此，有人指出，改革開放以來我國經(jīng)濟的增長某種程度上是以犧牲家庭福利為代價而獲得的，是中央以及地方政府為了集中資源以維持投資拉動型經(jīng)濟增長，不斷將財政包袱轉(zhuǎn)嫁到大眾身上。

盡管黨的十七屆三中全會以來，我國各級政府開始更加注重民生，積極采取包括最低生活保障、困難家庭醫(yī)療保險、廉租房、居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)、生育保險等全方位的社會保障政策措施，從家庭角度構(gòu)建社會福利體系。不過，總體上講，我國從家庭視角建立家庭福利政策體系尚未形成，福利政策的制定缺乏對家庭層面通盤考慮，家庭微觀利益與國家宏觀利益還未統(tǒng)籌兼顧，部分政策不利于提高家庭福利或促進家庭發(fā)展。全國婦聯(lián)2010年5月15日在京發(fā)布的《我國和諧家庭建設(shè)狀況問卷調(diào)查報告》顯示，六成家庭認為國家支持家庭的政策力度還有待加大。調(diào)查顯示，國家現(xiàn)行的對家庭的支持政策，有一半多（56.4%）的家庭認為力度還不夠；有8.6%的家庭認為“基本沒有政策支持”，另外約有20.3%的被訪者“不清楚有哪些政策跟家庭有關(guān)”。調(diào)查認為，去除家庭政策的概念在我國還沒有普及的因素，總的來看，我國家庭對國家現(xiàn)行支持家庭發(fā)展的政策評價還不夠高。

二、我國家庭福利與家庭福利政策存在的主要問題

與改革開放前相比，我國的家庭福利機制發(fā)生了很大的變化?？陀^地講，現(xiàn)階段我國家庭福利還未形成獨立的制度體系和政策體系，往往與社會保障制度相互交叉和相互重疊，成為一種補充性政策體系，作為社會保障制度的一個組成部分。概括地說，其問題主要是：

（一）我國現(xiàn)行家庭福利制度面臨的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟改革的深化，計劃經(jīng)濟體制下單位制全能的社會功能漸次剝離，使得福利供給的責(zé)任直接下沉到家庭。而社會競爭的加劇使得家庭福利供給能力嚴重缺乏。而在經(jīng)濟社會變革、老齡化、家庭小型化和人口大流動社會背景下，我們的家庭福利面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

1.社會經(jīng)濟改革改變了家庭福利傳統(tǒng)的單位供給方式

單位由原來的福利提供者變?yōu)榻?jīng)營管理者。養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度逐漸取代了單位退休金制和醫(yī)療報銷制，老人供養(yǎng)和醫(yī)療照顧的職能逐漸由社會和家庭承擔(dān)。在不少城市，單位已經(jīng)退出了老人經(jīng)濟和醫(yī)療的福利供給，而社會保險制度又沒有完全建立起來，或保險的待遇過低，無法滿足老人的需求。這樣，除了政府需要負擔(dān)的少數(shù)“三無”和特困老人外，社會上絕大多數(shù)老人的扶養(yǎng)任務(wù)就落到了家庭。

2.兒童照料與教育的支出加大

目前，由于計劃生育政策的推行，在子女?dāng)?shù)減少與父母對子女的期望上升的雙重作用下，父母加大了對子女的投資，兒童撫育的成本日漸上升，其中兒童照料與教育的支出給家庭帶來了一定的經(jīng)濟壓力。以托幼服務(wù)為例，由于托幼服務(wù)的市場化趨向，托幼機構(gòu)存在收費過高、服務(wù)時間過短等問題，沒有體現(xiàn)對弱勢家庭的扶持，無法滿足部分家庭的需求。

3.家庭養(yǎng)老功能漸趨弱化

由于獨生子女政策的實施，中國城市家庭日益核心化、小型化。一對年輕夫妻養(yǎng)育一個孩子并扶養(yǎng)兩位甚至更多老人的情況會越來越多。此外，隨著生活條件的改善和人口壽命的延長，老人對生活質(zhì)量的要求不斷提高。目前家庭養(yǎng)老的主要問題是照料資源嚴重不足。子女?dāng)?shù)的減少，老年人與子女分開居住，社會支持嚴重不足，缺乏適合老年人日常照料所需的社會資源供給，即使兩代之間還有較強的經(jīng)濟聯(lián)系，但在生活照料與精神慰藉上，老年人缺少除了家庭之外的其他資源。

4.家庭經(jīng)濟保障作用“被強化”

1950年我國第一部婚姻法規(guī)定：夫妻有互相扶養(yǎng)的義務(wù)；父母對子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)。現(xiàn)行婚姻法在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步規(guī)定：不但夫妻之間、父母與子女之間互有扶養(yǎng)義務(wù)，而且祖孫之間、兄弟姊妹之間在一定條件下也有扶養(yǎng)義務(wù)。這就意味著家庭成員只有在家庭（還是大家庭）徹底破產(chǎn)時，才有可能獲得國家和社會的幫助，特別是國家的幫助。這些法律規(guī)定極大地強化了家庭對個人的福利責(zé)任和福利功能，使家庭對其成員的福利承擔(dān)無限責(zé)任。

（二）、我國家庭福利政策中存在的主要問題

與改革開放前相比，我國的家庭福利機制發(fā)生了很大的變化。但由于我國現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段，與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)并能夠促進整個社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新型家庭福利政策體系還沒有建立起來。從政策科學(xué)角度來審視我國目前的家庭福利政策體系，公共政策的制定缺乏對家庭層面通盤考慮，家庭微觀利益與國家宏觀利益還未統(tǒng)籌兼顧，部分政策不利于提高家庭福利或維護家庭穩(wěn)定。概括地說，其問題主要是：

1.政策內(nèi)容過于狹隘

由于政策制定者傾向于將家庭福利問題界定為社會問題，把家庭福利工作作為改善弱勢群體的一項社會福利工作，將家庭問題歸結(jié)為社會政策的范疇，較少考慮家庭問題的經(jīng)濟后果，從而導(dǎo)致應(yīng)對人口家庭福利化經(jīng)濟后果的政策匱乏。影響到家庭生活質(zhì)量的提升。其次，我國已進入老齡化社會，家庭規(guī)?？s小，家庭的照料資源非常有限，社會化服務(wù)的可及性較差，那些有照料負擔(dān)的家庭福利需求，沒有在政策體系中得到重視。

2.政策功能比較單一

家庭福利政策在功能方面，既要滿足家庭的生存性需求，也要滿足家庭的發(fā)展性需求。然而，我國當(dāng)前恰恰缺乏的是滿足家庭發(fā)展性需求的家庭福利政策。比如，當(dāng)前我國家庭福利政策規(guī)范和調(diào)整的領(lǐng)域主要局限于弱勢家庭的經(jīng)濟供養(yǎng)、醫(yī)療保健、照料服務(wù)、精神文化生活、權(quán)益保障等有限的幾個方面，“家庭福利政策”似有等同于“家庭救助政策”之嫌。而家庭福利政策的主要功能還在于，通過家庭福利這一國民收入再分配機制的調(diào)節(jié)作用，縮小弱勢家庭與主流家庭的差距，促進社會公平，致力共同富裕。

3.政策理論指導(dǎo)缺乏

雖然目前在政策層面上，我國有林林總總的政策規(guī)定與家庭或家庭福利相關(guān)，但這些政策沒有顯示出政府在支持家庭發(fā)展上的主流價值觀。比如說，對于家庭福利的理念和原則、政府的責(zé)任和角色、發(fā)展模式、公益性與市場化問題以及國家福利資源的分配及監(jiān)管問題都缺乏深入的研討。同時，當(dāng)前的政策決策者并沒有充分發(fā)揮學(xué)者的作用，而是通過到外地考察“取經(jīng)”，然后盲目照搬別人的做法；有的則是閉門造車，對先進國家和地區(qū)的家庭福利實踐知之甚少甚至一無所知。

4.政策視野偏重短期

我國目前家庭福利政策主要著眼于解決家庭問題等一些 “當(dāng)下問題”，缺乏著眼于中長期的戰(zhàn)略型家庭福利政策，突出表現(xiàn)在我國目前仍然沒有形成應(yīng)對支持家庭發(fā)展的國家戰(zhàn)略，也沒有出臺家庭福利事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃。這種戰(zhàn)略性、長遠性家庭福利政策的匱乏，很可能導(dǎo)致國家喪失應(yīng)對家庭結(jié)構(gòu)變動挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略機遇期。同時，政策的短期化，使我國家庭往往得不到必要的、常規(guī)的福利服務(wù)幫助，很多時候是時有時無，時好時差。

5.政策體系“碎片化”明顯

家庭福利政策具有普適性，應(yīng)當(dāng)平等地對待政策客體，使政策客體公平享受政策分配的各項資源。然而我國家庭福利政策的地域差異明顯：一是同城市相比，農(nóng)村家庭福利政策薄弱，這也是城鄉(xiāng)二元差異在家庭福利政策領(lǐng)域的具體體現(xiàn);二是不同經(jīng)濟區(qū)域間家庭福利政策發(fā)展不均衡，東部發(fā)達地區(qū)的家庭福利政策相對完備，中西部欠發(fā)達地區(qū)的家庭福利政策相對粗疏。

6.政策保障的政府缺位

目前，家庭福利政策中一個突出的問題是“政府責(zé)任”缺失。幾乎所有的政策都側(cè)重于強調(diào)家庭或個人的責(zé)任和義務(wù)，但卻缺乏對個人實現(xiàn)家庭責(zé)任的保障與支持。婦女主要承擔(dān)了生育與照料嬰幼兒、老人與病人的責(zé)任，從事這些家庭工作不僅沒有報酬，而且還因為沒有就業(yè)，無法納入社會基本保障的覆蓋范圍。

（三）原因分析

客觀地講，導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，如果從影響家庭福利政策體系的建立和完善的角度分析，主要有以下幾個方面：

1.家庭福利意識滯后

與西方國家相比較，我們?nèi)嗣褚晣姨峁┗驀冶ＷC的福利行為是一項“公民權(quán)利”的觀念相對落后。因為我們社會和國家總是在鼓勵人們 “自助”和“互助”的形式，而反對和歧視對國家保護體制的依賴。在這樣一種意識影響下，人們期待的是一種非國家機構(gòu)，如社區(qū)、公司和單位在資助和提供福利服務(wù)上發(fā)揮更大的作用，而不是國家福利機構(gòu)，從而制約著我國家庭福利政策體系的建立和完善。

2.組織管理存在問題

這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。一些地方政府并沒有對家庭福利給予足夠的重視。二是部門之間的利益分割。家庭福利問題涉及到民政、財政、人口和計劃生育、婦聯(lián)、老齡委等多個不同的管理部門，需要這些部門予以配合和支持，但是，由于不同部門有著各自的利益以及考慮問題的角度，常常難以達成共識，進而導(dǎo)致很多已經(jīng)出臺的家庭福利政策形同虛設(shè)。

3.責(zé)任權(quán)益上的認識誤區(qū)

目前，有關(guān)部門或人員在家庭福利責(zé)權(quán)上主要存在兩種錯誤認識。一種是過分強調(diào)國家和政府的責(zé)任。一些人認為，家庭福利完全是國家和政府的責(zé)任，政府應(yīng)該無償?shù)貫樗屑彝ヌ峁B(yǎng)老方面的福利。市場化就意味著政府不管家庭福利了，是政府逃避責(zé)任的表現(xiàn)，是社會的倒退。另一種則是過分強調(diào)個人及家庭的責(zé)任，這是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念的延續(xù)。這兩種觀點或是將國家和家庭的責(zé)任對立起來，或是漠視社會和家庭結(jié)構(gòu)變遷以及家庭福利需求的變化，都不利于家庭福利制度和政策體系的確立。

綜上所述，隨著人口、經(jīng)濟、政治、文化等社會結(jié)構(gòu)的急劇變動，原有的家庭福利賴以存在的社會基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，為適應(yīng)時代要求，重構(gòu)家庭福利政策體系、制度成為當(dāng)務(wù)之急。

三、適合我國國情的家庭福利與家庭福利政策

根據(jù)上述對家庭福利的定位和理解，家庭福利政策作為一項發(fā)展的社會政策，它需要有相對獨立的對象，主體、方法、目的等一套比較完整的體系。

（一）家庭福利政策體系的對象、主體和目標(biāo)

1.家庭福利政策的對象和主體

關(guān)于家庭福利政策的對象，可以認為家庭福利政策的對象和社會保障政策的對象是重疊的，都是為了解決民生問題。但是民生問題有兩個層次，一是經(jīng)濟收入保障的層次，一是包括精神生活在內(nèi)的生活保障層次。家庭福利政策需要解決的主要是后者，社會保障政策主要解決的是前者。但是，兩者不是割裂的，只有把兩者糅和起來才能構(gòu)成完整的民生問題。

關(guān)于家庭福利政策的主體，按照傳統(tǒng)的觀念看家庭福利主體政策主要是指政府，即家庭福利政策是一種政府行為方式。其實，家庭福利政策的主體并非政府這一個主體，它是由政府、社會組織和家庭等三項主體而構(gòu)成，只有在三項主體的互動關(guān)系達到一種協(xié)調(diào)和平衡的時候，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的社會效應(yīng)。

第一，政府主體主要是指立法部門以及中央政府、地方政府等政策決策部門。政府主體的職能是負責(zé)家庭福利法令、政策的立案，統(tǒng)籌規(guī)劃社會資源，并力圖實現(xiàn)社會資源的公正、公平分配，緩和社會矛盾，解決民生問題。

第二，社會組織主體。簡單的說就是提供各項福利服務(wù)的部門。它由基層社區(qū)、家庭福利團體、家庭福利中介協(xié)調(diào)機構(gòu)等承擔(dān)。它負責(zé)推行政府主體制定的方針政策、根據(jù)社會需求制訂調(diào)整福利服務(wù)計劃，并直接參與福利設(shè)施運作以及福利服務(wù)活動。同時，對居民生活中的福利問題進行調(diào)查、管理、指導(dǎo)，引導(dǎo)居民通過非營利和義務(wù)活動的形式，參與提供福利服務(wù)活動。

第三，家庭主體。家庭由于自身的經(jīng)濟收入、生活方式等差異，表現(xiàn)在福利需求上，會出現(xiàn)多元化和多層次化。而這種差異隨著市場經(jīng)濟的滲透將會越來越擴大，家庭主體的需求變化動向、購買方式?jīng)Q定著政策的制定和福利提供的方式。從這一意義上講，應(yīng)該充分尊重利用購買者的意愿、需求、利益，為它們提供營利性的、非營利性的、公共性的福利服務(wù)，給他們以選擇的自由和權(quán)利，滿足不同利用購買主體的需求。

2.家庭福利政策的理念和目標(biāo)

不同的家庭福利政策體系是在一定的經(jīng)濟社會發(fā)展階段上的產(chǎn)物。目前，中國家庭福利政策體系面臨的經(jīng)濟社會條件發(fā)生了顯著的變化，需要對家庭福利作新的定位并確立相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，這既是解決中國家庭福利現(xiàn)存問題的選擇，也是以功能為取向再造中國家庭福利政策體系的客觀要求。

一般而言，我國家庭福利政策體系設(shè)計的核心思想，是基于支持家庭的理念，促進家庭功能的發(fā)揮。我們應(yīng)該認識到家庭在變遷中，已無法退回到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家庭規(guī)模、組成與功能展現(xiàn)；同時，也深信家庭的穩(wěn)定，仍是國家與社會穩(wěn)定與發(fā)展最堅實的基礎(chǔ)；而家庭所面對的問題與需求，亟需國家與社會給予協(xié)助。因此，家庭福利政策體系設(shè)計的總體目的一方面基于維持傳統(tǒng)家庭的穩(wěn)定，另一方面在于響應(yīng)上述我國社會、經(jīng)濟、文化變遷對家庭產(chǎn)生的影響。

我國家庭福利政策體系的中長期目標(biāo)應(yīng)是：結(jié)合人口政策，加強對弱勢家庭的經(jīng)濟扶助，以減輕其家庭照顧的負擔(dān)，并確保家庭經(jīng)濟穩(wěn)定；增進各種型態(tài)家庭內(nèi)部的性別平等，落實兩性工作平等政策，消除性別歧視的就業(yè)障礙；支持各種形態(tài)家庭照顧能力，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任，支持有需求長期照顧的老人、兒童、身心障礙者家庭，減輕其照顧負擔(dān)；預(yù)防并協(xié)助解決各種形態(tài)家庭內(nèi)部的問題，協(xié)助各種形態(tài)家庭增進配偶、親子、親屬間的良性互動。

我國家庭福利政策體系的中短期目標(biāo)應(yīng)為：協(xié)助低收入家庭有工作能力者，參與勞動市場，及早脫離貧窮；研究符合公平正義的個人所得稅扣除額及免稅額，以保障不同形態(tài)家庭經(jīng)濟安全與公平；鼓勵提供友善員工與家庭的工作環(huán)境，減輕員工就業(yè)與家庭照顧的雙重壓力；推廣與教育兩性共同從事家務(wù)勞動的價值；建構(gòu)完整的兒童早期教育系統(tǒng)，特別是協(xié)助發(fā)展遲緩兒童接受早期治療；普及小區(qū)幼兒園設(shè)施、課后照顧服務(wù)等，減輕各種形態(tài)家庭照顧兒童的負擔(dān)；增強各種形態(tài)家庭支持網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助高風(fēng)險家庭等各種形態(tài)家庭自立；建立以小區(qū)（或區(qū)域）為范圍的家庭支持（服務(wù)）中心，預(yù)防與協(xié)助處理各種形態(tài)的家庭危機。

綜上而言，家庭福利政策體系的目標(biāo)不是單一的，應(yīng)當(dāng)是多層次的目標(biāo)鏈，其總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是發(fā)展家庭福利，提高家庭發(fā)展能力?，F(xiàn)實目標(biāo)是在目前的條件下，政府應(yīng)從“關(guān)愛家庭”、“以人為本”出發(fā)，給予家庭更多的支持，通過幫助家庭及其成員提升能力來使家庭有效地履行責(zé)任和發(fā)揮積極的功能。終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進和實現(xiàn)家庭的全面發(fā)展，即讓家庭有效地履行本身的角色。

（二）我國家庭福利政策體系的基本框架構(gòu)想

我們認為，我國家庭福利政策體系的基本框架應(yīng)該包括戰(zhàn)略規(guī)劃、制度安排、操作性政策、支持網(wǎng)絡(luò)四個方面：

1.戰(zhàn)略規(guī)劃

我國家庭福利政策體系規(guī)劃包括中長遠規(guī)劃和中短期規(guī)劃，是家庭福利的國家戰(zhàn)略，是指導(dǎo)一個時期內(nèi)我國家庭福利工作開展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。它要解決的是家庭福利政策體系所面臨的一些重大、宏觀性、長遠性的問題，在整個家庭福利政策體系中處于承上啟下的關(guān)鍵地位。一般地說，家庭福利政策體系規(guī)劃包括基本理念、原則、指導(dǎo)思想、基本任務(wù)、保障措施等內(nèi)容。

長期以來，在國家整體發(fā)展格局中家庭福利始終從屬于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，計劃經(jīng)濟時代國家包攬和集體負擔(dān)的福利體制打破之后，原有福利保障項目過度向個人轉(zhuǎn)嫁，政府責(zé)任被極大地收縮?？陀^上講，確立家庭福利的戰(zhàn)略地位，需要我們在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，將發(fā)展家庭福利列入國家經(jīng)濟和和諧社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，把家庭福利事業(yè)與經(jīng)濟建設(shè)同等看待，政府在制定公共政策的時候應(yīng)該重視家庭。把公共政策的目標(biāo)單位更多定位在家庭而不是個人，即把家庭作為制定公共政策的目標(biāo)單位。

2.制度安排

家庭福利制度安排是解決家庭福利問題某一具體領(lǐng)域的家庭福利政策的集群，是一組成熟、穩(wěn)定、規(guī)范化的家庭福利政策。家庭福利制度是政府行政實務(wù)的重要內(nèi)容，通常需要在政策和法律構(gòu)成的制度框架之內(nèi)有序進行。目前，我國已經(jīng)基本形成了以《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》與《中華人民共和國殘疾人保障法》為法律依據(jù)，以政府各種規(guī)范性文件為政策依據(jù)的制度體系，其中各級政府出臺的政策和部門規(guī)章是家庭福利行政的直接依據(jù)。

從制度周期和可行性視角分析，家庭福利制度建設(shè)可以作近、中、長三種思路性考慮。近期思路是調(diào)整現(xiàn)有的法律政策框架，并以需求為導(dǎo)向適度擴充和完善相關(guān)政策。中期思路是在修訂原有法律的基礎(chǔ)上，考慮出臺專項性福利工作條例，逐步構(gòu)建包括老年人福利事業(yè)條例、婦女福利事業(yè)條例、兒童福利事業(yè)條例在內(nèi)的政府行政法規(guī)體系，為國家家庭福利法的出臺創(chuàng)造條件。長期思路是在原有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，出臺綜合性的家庭福利法，使家庭福利法等位于即將出臺的社會保險法和社會救助法，促進社會保障法律的完整性和體系性。

3 操作性政策

操作性政策是針對某一具體家庭福利問題而制定的具體措施、項目計劃、實施方案等，處于整個家庭福利政策體系的最后一個層次，處于基礎(chǔ)地位，也是構(gòu)成家庭福利政策的基本元素。在實踐中，操作性政策通常以措施、辦法等形式存在，具有靈活性強、時效短、變動快等特點，能夠根據(jù)實際情況的變化不斷修正、充實或終止相關(guān)內(nèi)容。

（1）保障家庭經(jīng)濟安全

建立全民普及的社會保障體系，保障所有家庭的基本經(jīng)濟安全。社會經(jīng)濟安全體系的建構(gòu)，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。以社會保險為核心，津貼為輔助，社會救助為最后一道防線作為其安全防護機制。目前看來，最急需的工作是在個人所得稅的征收上應(yīng)納入家庭視角，對撫養(yǎng)、扶養(yǎng)和贍養(yǎng)負擔(dān)較重者試行減免，以減輕那些供養(yǎng)責(zé)任過于沉重的家庭的經(jīng)濟壓力，保障這些家庭的經(jīng)濟安全。

加強對各種特殊家庭的津貼補助，以減輕其家庭照顧負擔(dān)。對于兒童家庭、老人家庭、殘疾人家庭、慢病家庭等特殊家庭，是要制定津貼補助政策。通過發(fā)放兒童津貼、老人津貼、殘疾人津貼、慢病津貼等各種形式，認真解決群眾家庭照顧負擔(dān)重的問題。

協(xié)助低收入家庭有工作能力者，參與勞動市場，完善失業(yè)保障制度。政府要加大財政投入力度，并逐年增加失業(yè)救濟金，特別是要保障“零就業(yè)”家庭的基本生活，并且對失業(yè)人員免費進行技能培訓(xùn)，為再就業(yè)創(chuàng)造條件。要嚴格實行城市最低工資標(biāo)準制和農(nóng)村最低生活保障制，并且要采取過硬措施執(zhí)行到位。

針對不同形態(tài)的家庭組成，制定符合公平正義的福利政策設(shè)計。不同形態(tài)的家庭、處于不同發(fā)展周期的家庭有著不同的福利需求。除了一些普遍性的家庭福利需求外，丁克家庭、單親家庭、留守家庭等還有著特殊的福利需求。對其所享受的社會救助標(biāo)準也應(yīng)有相應(yīng)的調(diào)整，以體現(xiàn)最低生活保障制度的公平性和公正性。

（2）支持家庭照顧能力，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任

打破傳統(tǒng)的僅由子女、親戚照顧老人或老人自理的固有模式，引入社區(qū)福利服務(wù)的新形式。建議各地方政府推動老人居家服務(wù)，通過組織、培訓(xùn)形成一支社區(qū)服務(wù)的志愿者隊伍，開拓社區(qū)服務(wù)新領(lǐng)域，提供居住在家中的老人日常生活照料、情緒慰藉、及身體照顧等措施。

普及小區(qū)幼兒園設(shè)施、課后照顧服務(wù)，增加對幼托教育的投入和設(shè)置。降低幼兒托管成本、改善幼兒服務(wù)及扶助兒童健康成長。建議較大型的機構(gòu)，可以在工作地點附近加設(shè)幼兒中心，以減輕年輕父母過高的幼托成本和工作家庭雙重沖突，以及年老父母隔代撫育的壓力和責(zé)任。

擴展基礎(chǔ)性的教育保障，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源均衡發(fā)展。逐步把學(xué)前一年教育、以及初中畢業(yè)后的一年免費職業(yè)教育列入義務(wù)教育范疇，逐步實現(xiàn)“1＋9＋1”的擴展義務(wù)教育目標(biāo)。需要采取的主要措施有：加大教育投入，提高財政性教育經(jīng)費在GDP中的比重。

規(guī)劃長期照護制度，支持有需求長期照顧的身心障礙者、慢病病患的家庭，減輕其照顧負擔(dān)。開發(fā)的社區(qū)福利服務(wù)為有需要的家庭提供日常生活服務(wù)：主要包括為行動不便老年群體和殘疾群體送餐服務(wù)、購買日常用品服務(wù)和家庭清潔服務(wù)等，可以通過社區(qū)餐館、商店或社區(qū)專業(yè)服務(wù)人員提供。

（3）預(yù)防并協(xié)助解決家庭內(nèi)的問題

提供婚姻與親子教育等課程，協(xié)助家庭成員增強溝通技巧、家庭經(jīng)營能力。針對不同家庭生命周期各類家庭成員的需求設(shè)置即時的社會教育和專業(yè)培訓(xùn)很重要也很必要。如各級婦嬰保健院對準父母的孕產(chǎn)保健和新生兒養(yǎng)育知識的輔導(dǎo)課程，人口與計劃生育部門對育齡男女優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康的繼續(xù)教育，教委系統(tǒng)對學(xué)生家長進行家庭教育指導(dǎo)的家長學(xué)校模式等。

以增強家庭成員責(zé)任為目的，制定實施“父母育兒假”政策。促進家庭和諧，應(yīng)制定政策鼓勵男性分擔(dān)家庭責(zé)任，增加參與家庭照顧。制定父母育兒假，將產(chǎn)假的目的從保護產(chǎn)后母親的健康改變到給父母提供雙親撫育子女的合法權(quán)利。

完善各種高風(fēng)險家庭支持網(wǎng)絡(luò)，促進家庭自立和自我發(fā)展。協(xié)助單親家庭、隔代教養(yǎng)家庭、身心障礙者家庭、低收入戶家庭、服刑人家庭、異國婚姻家庭?獨居或單身家庭 （尤其是單身工作女性）?老夫妻家庭?高風(fēng)險家庭等各種形態(tài)家庭自立。

建立以小區(qū)（或區(qū)域）為范圍的家庭支持（服務(wù)）中心，預(yù)防與協(xié)助處理家庭危機?？梢酝ㄟ^政府向居委會購買社區(qū)管理服務(wù)實現(xiàn)；對滿足家庭福利需求的其他非營利組織，如托老所和幼兒教育機構(gòu)，政府主要通過資金轉(zhuǎn)移支付方式，支持和引導(dǎo)居民購買養(yǎng)老、家庭護理、行動不便老人照料等服務(wù)和幼兒照顧服務(wù)。

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責(zé)任編輯 杜福洲

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1672－2426（2011）08－0055－05

劉中一（1970－），男，河北滄州人，中國人口與發(fā)展研究中心副研究員，社會學(xué)博士，研究方向是人口社會學(xué)、婚姻家庭問題研究。