□ 鄧可祝

（安徽工業(yè)大學(xué)，安徽 馬鞍山 243002）

論通過首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治

□ 鄧可祝

（安徽工業(yè)大學(xué)，安徽 馬鞍山243002）

我國(guó)在 “十一五”規(guī)劃中將節(jié)能減排作為約束性的指標(biāo)，取得了良好的環(huán)境治理效果。這一做法的成功之處是實(shí)行了節(jié)能減排責(zé)任制，實(shí)行行政問責(zé)制。這些做法體現(xiàn)了責(zé)任政府的要求，抓住了環(huán)境治理問題的核心，發(fā)揮了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢(shì)，提高了各級(jí)政府的行政執(zhí)行力。在今后的環(huán)境治理中，我們需要對(duì)這一制度加以完善，如擴(kuò)展環(huán)境指標(biāo)的范圍、完善環(huán)境問責(zé)的對(duì)象和追究程序等。

節(jié)能減排；首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；環(huán)境治理

我國(guó)在 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出了“十一五”期間單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%，主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)。截止2009年年底，化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫排放總量分別下降9．66%和13．14%，二氧化硫減排進(jìn)度已超過“十一五”減排目標(biāo)要求。2010年是“十一五”規(guī)劃的最后一年，直接關(guān)系到這一指標(biāo)能否順利完成。雖然一些地方政府面臨著巨大的節(jié)能減排壓力，但從全國(guó)來(lái)看，基本上完成了節(jié)能減排指標(biāo)。這是一個(gè)了不起的成就，因?yàn)閺奈覈?guó)以往的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”完成情況來(lái)看，環(huán)境指標(biāo)都沒有完成。我國(guó)的節(jié)能減排工作之所以能取得如此成績(jī)，最關(guān)鍵之處在于我國(guó)實(shí)行了節(jié)能減排首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化了各級(jí)政府行政首長(zhǎng)的責(zé)任，保證了節(jié)能減排的實(shí)效。但目前，我國(guó)依然面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，如何通過完善行政首長(zhǎng)在環(huán)境治理方面的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治，是非常值得研究的課題。

一、我國(guó)節(jié)能減排實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的做法

為保證“十一五”規(guī)劃中節(jié)能減排指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院采取各種措施強(qiáng)化地方政府行政首長(zhǎng)的節(jié)能減排意識(shí)，連續(xù)下發(fā)文件進(jìn)行動(dòng)員。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā) 〔2005〕39號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》（國(guó)函〔2006〕70 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕15號(hào)）等。在這些文件中，明確了節(jié)能減排工作實(shí)現(xiàn)機(jī)制。具體做法有：

⒈實(shí)行節(jié)能減排責(zé)任制。為了保證節(jié)能減排指標(biāo)的完成，國(guó)務(wù)院將節(jié)能減排工作作為省級(jí)官員的考核指標(biāo)，成為決定省級(jí)官員政績(jī)的關(guān)鍵要素，省級(jí)政府再將其分解到地市人民政府，以此類推。如經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為環(huán)境保護(hù)部）制定的《主要污染物總量減排考核辦法》第3條規(guī)定：“‘十一五’主要污染物總量減排的責(zé)任主體是地方各級(jí)人民政府。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要把主要污染物排放總量控制指標(biāo)層層分解落實(shí)到本地區(qū)各級(jí)人民政府，并將其納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展‘十一五’規(guī)劃?！钡?條規(guī)定：“考核結(jié)果作為對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行問責(zé)制和‘一票否決’制?！边@樣明確的規(guī)定，對(duì)于強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化節(jié)能減排的效果是十分明顯的。在作出概括性的規(guī)定后，由國(guó)家環(huán)境部和省級(jí)人民政府簽訂“節(jié)能減排責(zé)任書”，將節(jié)能減排的具體指標(biāo)加以分解，從而明確了節(jié)能減排的具體責(zé)任。

⒉實(shí)行行政問責(zé)制。我國(guó)目前實(shí)行的行政問責(zé)制具有重要意義，“官員問責(zé)制只是建設(shè)責(zé)任政府的眾多環(huán)節(jié)之一，但卻是關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)，問責(zé)制的推行表明中國(guó)在建設(shè)責(zé)任政府方面邁出了實(shí)質(zhì)性的一步?！盵1］（p1）我國(guó)對(duì)“十一五”規(guī)劃的節(jié)能減排指標(biāo)實(shí)行行政問責(zé)制，抓住了目前環(huán)境治理的最核心之處。因?yàn)槲覈?guó)目前環(huán)境問題產(chǎn)生和難以解決的最根本原因就是在GDP至上的思想指導(dǎo)下，各地將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為根本的甚至是唯一的任務(wù)，而且各級(jí)政府并沒有將環(huán)境指標(biāo)作為官員考核的內(nèi)容，沒有在環(huán)境治理方面實(shí)行行政問責(zé)制。因此，各級(jí)官員不僅不重視環(huán)境問題，甚至還將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)，干擾環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法，形成了環(huán)境地方保護(hù)主義。而這次從中央到地方對(duì)節(jié)能減排實(shí)行行政問責(zé)制，對(duì)地方官員震動(dòng)極大，促進(jìn)了環(huán)境治理工作的順利進(jìn)行。

⒊及時(shí)對(duì)節(jié)能減排工作進(jìn)行總結(jié)并反饋，時(shí)刻給下級(jí)官員以節(jié)能減排工作的壓力。為保證節(jié)能減排工作能夠按期完成確定目標(biāo)，中央在2007年成立了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)。節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，每年都要召開工作會(huì)議，不僅對(duì)節(jié)能減排進(jìn)行協(xié)調(diào)、作出決策，而且也對(duì)未完成任務(wù)的省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行約談。如2009年，國(guó)務(wù)院召開了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議，發(fā)布了上年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要污染物總量減排考核結(jié)果及2009年上半年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要污染物排放量指標(biāo)公報(bào)，對(duì)問題突出的部分地區(qū)公開通報(bào)，責(zé)令限期整改或予以經(jīng)濟(jì)處罰；對(duì)2009年上半年減排進(jìn)度較慢的8?。▍^(qū)）進(jìn)行書面預(yù)警，約談當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行督查指導(dǎo)。[2］同時(shí)強(qiáng)調(diào)，到“十一五”末，要對(duì)節(jié)能減排目標(biāo)完成情況實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，對(duì)未完成任務(wù)的地區(qū)、企業(yè)集團(tuán)和行政不作為的部門，都要追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分。[3］這一措施產(chǎn)生了巨大的震撼力，對(duì)各省級(jí)人民政府的節(jié)能減排工作起到了極大的推動(dòng)作用。在這樣嚴(yán)格的要求下，各地省級(jí)首長(zhǎng)對(duì)節(jié)能減排也有了前所未有的重視，要求各地市完成節(jié)能減排任務(wù)。

二、我國(guó)節(jié)能減排實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的特點(diǎn)

我國(guó)對(duì)節(jié)能減排工作實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制還是第一次，在以前的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”中，將環(huán)境指標(biāo)作為預(yù)期性指標(biāo)，沒有約束力，也沒有對(duì)地方政府的行政首長(zhǎng)實(shí)行問責(zé)制?！笆晃濉币?guī)劃在節(jié)能減排上正式將環(huán)境指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，并且實(shí)行了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從目前的情況來(lái)看，效果很好。這其中的特點(diǎn)有：

⒈中央重視。由于我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，國(guó)內(nèi)和國(guó)外環(huán)境壓力都很大，在這一背景下，中央也認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)在必須正視環(huán)境問題，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，建設(shè)人與自然和諧相處的環(huán)境友好型社會(huì)。隨著發(fā)展思路的變化，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，在“十一五”規(guī)劃中將節(jié)能減排作為約束性指標(biāo)，每年都對(duì)這些指標(biāo)的完成情況進(jìn)行總結(jié)，這樣的舉措是前所未有的。從中央到省級(jí)、從省級(jí)到地市級(jí)等，形成了各級(jí)政府都重視節(jié)能減排的良性循環(huán)。即使在2008年發(fā)生了金融危機(jī)、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力劇增的情況下，中央也沒有放松對(duì)節(jié)能減排工作的要求，沒有通過犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法不僅給地方政府帶來(lái)了壓力，也起到了引導(dǎo)的作用。

⒉責(zé)任明確。要實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，首先要明確責(zé)任，只有明確了責(zé)任，才能實(shí)行責(zé)任的追究。為此，2007年國(guó)家環(huán)?？偩衷凇吨饕廴疚锟偭繙p排考核辦法》中作出了明確的規(guī)定，如第4條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照《計(jì)劃》（《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》，國(guó)函[2006］70號(hào)）的要求，確定主要污染物年度削減目標(biāo)，制定年度削減計(jì)劃。年度削減計(jì)劃應(yīng)于當(dāng)年3月底前報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案?！薄碍h(huán)境質(zhì)量變化情況依據(jù)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門受國(guó)務(wù)院委托與各省、自治區(qū)、直轄市人民政府簽訂的‘十一五’主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書的要求核定?！笨梢姡瑸榱吮ＷC節(jié)能減排目標(biāo)的完成，中央對(duì)各地節(jié)能減排的具體指標(biāo)規(guī)定得非常明確，而且通過責(zé)任書的形式進(jìn)行固化特別是對(duì)省級(jí)人民政府的責(zé)任規(guī)定得更為具體。與此相類似，地方上級(jí)人民政府也與下級(jí)人民政府、各級(jí)人民政府也與相關(guān)職能部門簽訂了環(huán)境保護(hù)責(zé)任書，一些地方還簽訂了“十一五環(huán)境保護(hù)責(zé)任書”、“市長(zhǎng)環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)表”。這樣，就使得責(zé)任得到進(jìn)一步明確，便于上級(jí)檢查監(jiān)督下級(jí)是否完成了事先規(guī)定的任務(wù)，以便進(jìn)行責(zé)任追究。

⒊壓力傳遞。這次的節(jié)能減排工作是一項(xiàng)自上而下開展的強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)工作。其顯著特點(diǎn)是通過上級(jí)向下級(jí)傳遞壓力機(jī)制，形成了一個(gè)壓力傳遞網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，中央政府實(shí)行總的控制和進(jìn)度安排，然后對(duì)省級(jí)人民政府進(jìn)行責(zé)任確定和問責(zé)，而省級(jí)政府向市級(jí)政府進(jìn)行責(zé)任確定和問責(zé)，以此類推，每一級(jí)人民政府和大型國(guó)有企業(yè)都有各自的節(jié)能減排任務(wù)，并確定任務(wù)考核目標(biāo)和行政問責(zé)制度。在這一機(jī)制下，通過行政層級(jí)制度，將中央政府的意志不斷向下傳遞，并且通過強(qiáng)有力的責(zé)任制來(lái)保證全國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)的完成。

三、節(jié)能減排首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成功的原因

我國(guó)“十一五”規(guī)劃中環(huán)境指標(biāo)能夠基本完成，其中的因素有許多，但筆者認(rèn)為，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是其中最關(guān)鍵的因素。

⒈體現(xiàn)了責(zé)任政府的要求。責(zé)任政府是現(xiàn)代政府的重要特征，“責(zé)任行政要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿足；政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)；必須承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任?！盵4］我國(guó)憲法中規(guī)定了“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，而法治國(guó)家的一個(gè)重要指標(biāo)就是政府守法，依法行政，政府處于負(fù)責(zé)任的狀態(tài)。一個(gè)政府只有是責(zé)任政府才能符合民主法治的要求，才能滿足社會(huì)和公眾的要求。國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出了全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的目標(biāo)。因此，從依法行政的要求來(lái)看，現(xiàn)代政府必須是一個(gè)責(zé)任政府，應(yīng)履行法定的職責(zé)，并承擔(dān)因沒有認(rèn)真履行職責(zé)而產(chǎn)生的不利后果。

具體到環(huán)境治理，由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境問題十分嚴(yán)重，已經(jīng)威脅到了人民的生命健康與安全。作為一國(guó)政府，有責(zé)任解決這一問題，這也是政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任（或生態(tài)保護(hù)責(zé)任）。正如有學(xué)者所言：“所謂政府生態(tài)責(zé)任，是指在生態(tài)文明時(shí)代，在責(zé)任政府的現(xiàn)代化背景中，政府在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé)。”[5］節(jié)能減排工作無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府，解決環(huán)境問題的關(guān)鍵。而要保證政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，必然要求行政首長(zhǎng)承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，只有行政首長(zhǎng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，才可能保證整個(gè)政府處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，才能保證責(zé)任政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！柏?zé)任只有落實(shí)到個(gè)人，才能防止責(zé)任虛置。對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問責(zé)能推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，從而使政府成為一個(gè)能承擔(dān)責(zé)任的有機(jī)整體，強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問責(zé)對(duì)于健全政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制具有重要意義。”[6］（p11）

⒉抓住了環(huán)境治理問題的核心。我國(guó)環(huán)境問題的形成是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不重視環(huán)境保護(hù)的結(jié)果。在這個(gè)過程中，各級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于環(huán)境保護(hù)之上，對(duì)環(huán)境保護(hù)職能部門行使職權(quán)的行為采取了限制的辦法，而環(huán)境保護(hù)職能部門隸屬于各級(jí)人民政府，受制于各級(jí)人民政府，因而環(huán)境執(zhí)法的效果必然受到影響；同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的投入嚴(yán)重不足，也影響了環(huán)境保護(hù)的效能。我國(guó)以往的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中將環(huán)境指標(biāo)作為非約束性指標(biāo)，沒有將其作為政績(jī)考核和責(zé)任追究的依據(jù)，這樣，各級(jí)政府特別是政府的行政首長(zhǎng)自然不重視環(huán)境保護(hù)?，F(xiàn)在，將環(huán)境保護(hù)作為政績(jī)考核的內(nèi)容并且實(shí)行行政問責(zé)制，實(shí)行“一票否決”，這對(duì)于各級(jí)行政首長(zhǎng)是一種震撼，而行政首長(zhǎng)的態(tài)度和行為對(duì)整個(gè)機(jī)關(guān)的行為會(huì)產(chǎn)生決定性的影響，會(huì)提高整個(gè)政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，保證環(huán)境執(zhí)法的順利進(jìn)行，能夠提高執(zhí)法效率。毋庸諱言，環(huán)保部門也存在著不認(rèn)真履行職責(zé)的情形，通過首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，可以監(jiān)督其積極地履行職能，從而促進(jìn)整個(gè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的良性發(fā)展。

⒊發(fā)揮了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢(shì)。行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是由行政機(jī)關(guān)的組織特點(diǎn)決定的。行政機(jī)關(guān)實(shí)行科層制，通過首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體，提高了行政效率，保證了行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)方面的統(tǒng)一。特別是各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制更有其明顯的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閺臋?quán)限范圍來(lái)看，行政機(jī)關(guān)可以分為一般行政機(jī)關(guān)和部門行政機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府屬于一般行政機(jī)關(guān)，其權(quán)限是全方位的，涉及到各個(gè)行政領(lǐng)域的各種行政事務(wù)?？h級(jí)以上人民政府對(duì)于其自身的職能部門有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的權(quán)力，可以將各職能部門的職權(quán)行使作為一個(gè)整體考慮，從而提高效率，增強(qiáng)行政能力。各級(jí)人民政府的首長(zhǎng)處于總負(fù)責(zé)的地位，對(duì)于各職能部門有指揮、協(xié)調(diào)之責(zé)，可以對(duì)各職能部門職權(quán)的行使進(jìn)行協(xié)調(diào)和指揮，使之形成合力。這種特征在環(huán)境治理中顯得非常重要。正如有學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境治理模式所說(shuō)的那樣：“中國(guó)的環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)具有一種松散的、相互依賴性弱以及目標(biāo)沖突的特征，因?yàn)榄h(huán)境治理所需要付出的成本在某種程度上和地方政府及其相關(guān)部門目標(biāo)取向是相違背的?！盵7］在這種背景下，僅靠個(gè)別的政府職能部門（如環(huán)保部門）來(lái)進(jìn)行環(huán)境治理就顯得力不從心。而強(qiáng)化各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)的責(zé)任，能夠促使他們：一是協(xié)調(diào)各職能部門的職權(quán)，避免職權(quán)不清，出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)或權(quán)力真空；二是指揮各職能部門，防止一些部門不積極履行環(huán)境保護(hù)職能；三是防止一些部門對(duì)環(huán)境職能部門履行職能的行為進(jìn)行干涉。通過環(huán)境治理中的人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，可以增強(qiáng)各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)效能，保證環(huán)境治理的效果。

⒋提高了環(huán)境行政執(zhí)行力。政府執(zhí)行力是指“政府組織有效地執(zhí)行政府的日常事務(wù)和有效貫徹實(shí)施法律、政策、決策、法令、戰(zhàn)略計(jì)劃的政府內(nèi)在的能力和力量?！盵8］政府執(zhí)行力是政府完成特定任務(wù)的重要保證，政府執(zhí)行力一般包括以下幾個(gè)要素：一是政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)條件，即政府執(zhí)行者、執(zhí)行資源、政策戰(zhàn)略等；二是政府執(zhí)行力的整合要件，即對(duì)基礎(chǔ)條件的優(yōu)化整合及高效運(yùn)作，減少摩擦力，增進(jìn)合力；三是政府執(zhí)行力的意識(shí)要件，即政府對(duì)于執(zhí)行事件的主觀意識(shí)態(tài)度和決心。[19］只有這幾個(gè)方面都是正面的，行政執(zhí)行力才會(huì)增強(qiáng)，政府的既定目標(biāo)才能得以有效和及時(shí)的實(shí)現(xiàn)。

就節(jié)能減排而言，我國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)有發(fā)展模式的不足，也認(rèn)識(shí)到了我國(guó)環(huán)境問題的嚴(yán)重性，因而在“十一五”規(guī)劃中將節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)作為政府目標(biāo)。從根本上說(shuō)，中央的這一決策能否實(shí)現(xiàn)，還需要各級(jí)人民政府及其職能部門的共同努力，這取決于各級(jí)政府的執(zhí)行力。而從執(zhí)行力的要素來(lái)看，各級(jí)人民政府的決心和態(tài)度起著關(guān)鍵性的作用，因?yàn)榛A(chǔ)條件和整合條件都取決于政府的決心和態(tài)度。筆者認(rèn)為，要保證執(zhí)行力正面作用的發(fā)揮，必須有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲作為推動(dòng)力量，這種獎(jiǎng)懲就是考核制度和責(zé)任追究制度。如上所言，要發(fā)揮各級(jí)人民政府的作用，最關(guān)鍵的是要求各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就成為節(jié)能減排任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵了。

四、完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的路徑

我國(guó)對(duì)環(huán)境問題的治理，從根本上說(shuō)，需要通過法治的方法，由環(huán)境主管部門依法行使職權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)主管部門的力量不足，受到本級(jí)政府和其他職能部門的制約較多，加之國(guó)家對(duì)環(huán)保的投入不足，因而僅僅通過環(huán)保機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理仍面臨著諸多的困難。因此，需要充分發(fā)揮政策的作用，通過政府強(qiáng)力實(shí)施環(huán)境法來(lái)促進(jìn)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，除了改進(jìn)環(huán)境主管部門的執(zhí)法方式外，還要借鑒我國(guó)節(jié)能減排活動(dòng)積累的經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境治理的目標(biāo)作為政績(jī)考核和行政問責(zé)制的內(nèi)容，強(qiáng)化各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)責(zé)任制，以此加強(qiáng)其對(duì)各環(huán)境保護(hù)職能部門的監(jiān)督，通過各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)的責(zé)任承擔(dān)來(lái)實(shí)現(xiàn)各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

1．明確環(huán)境治理的責(zé)任。我國(guó)這次節(jié)能減排工作對(duì)于各級(jí)人民政府的責(zé)任規(guī)定是非常明確的，即通過核定具體的環(huán)境指標(biāo)和簽定節(jié)能減排責(zé)任書的方式加以明確。在今后的環(huán)境治理方面我們不能局限于節(jié)能減排，因?yàn)槲覈?guó)目前的節(jié)能減排只有單位能耗、COD排放和二氧化硫排放這三項(xiàng)指標(biāo)。而我國(guó)目前的環(huán)境問題是全方位的，在今后環(huán)境治理的指標(biāo)上應(yīng)擴(kuò)展其范圍。具體而言，在環(huán)境治理責(zé)任方面的要求包括：首先是總的環(huán)境目標(biāo)，即各地區(qū)應(yīng)保證一定的環(huán)境質(zhì)量，各地人民政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；其次是各種具體的目標(biāo)，如水質(zhì)目標(biāo)、空氣質(zhì)量目標(biāo)、能耗目標(biāo)、綠化目標(biāo)等等，通過這些目標(biāo)的具體化，做到責(zé)任明確；再次是防止重大環(huán)境事故的責(zé)任，如預(yù)防環(huán)境污染事故、預(yù)防環(huán)境群體事件等；最后是政府的環(huán)境監(jiān)督責(zé)任。如遼寧省在《遼寧省污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理規(guī)定》中明確要求：市、縣政府對(duì)污水處理廠運(yùn)行負(fù)總責(zé)，保證污水處理廠正常運(yùn)行。[10］這既是對(duì)環(huán)境質(zhì)量的一種責(zé)任，也是對(duì)于環(huán)境治理的一種責(zé)任。

2．明確責(zé)任承擔(dān)者。這屬于責(zé)任劃分問題，關(guān)系到追究各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)還是行政副職的責(zé)任問題。責(zé)任劃分是行政問責(zé)制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)之一，責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)遵循行政過錯(cuò)責(zé)任原則，行政過錯(cuò)責(zé)任分為直接責(zé)任、主要責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在我國(guó)節(jié)能減排工作責(zé)任制中，實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即由各級(jí)政府的行政首長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而在今后的環(huán)境治理中，是否一概由各級(jí)政府的行政首長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，實(shí)行“一票否決”，也是值得研究的。可行的一種思路是，將各種指標(biāo)分解到各級(jí)人民政府不同的非行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)人，由他們負(fù)責(zé)某一環(huán)境治理任務(wù)，并將這一任務(wù)作為責(zé)任的內(nèi)容和問責(zé)的依據(jù)。完不成任務(wù)的要進(jìn)行問責(zé)直至“一票否決”、免職或辭職。而對(duì)于政府的行政首長(zhǎng)，他們承擔(dān)總的責(zé)任，并對(duì)一些關(guān)鍵性指標(biāo)承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)總的指標(biāo)或關(guān)鍵性指標(biāo)不能達(dá)到一定要求時(shí)，實(shí)行“一票否決”，而對(duì)于其他的一些事項(xiàng)如果沒有完成的，可以采用免職或辭職以外的問責(zé)方式。

3．明確責(zé)任的形式和程序。在我國(guó)的節(jié)能減排工作中，主要實(shí)行的是“一票否決”制，這是一種非常嚴(yán)厲的措施，在目前環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻之時(shí)作為一種強(qiáng)力手段是可以的，但今后也需要完善。因?yàn)殡S著環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的增加，會(huì)出現(xiàn)許多環(huán)境指標(biāo)，不可能將每一個(gè)指標(biāo)都作為“一票否決”的問責(zé)依據(jù)，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化。如為這些指標(biāo)設(shè)置不同的權(quán)重，并且明確一些關(guān)鍵性的指標(biāo)作為“一票否決”的依據(jù)，其他按照一定的權(quán)重進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)，除關(guān)鍵性指標(biāo)外，按得分率進(jìn)行考評(píng)，以一定的分值作為不同問責(zé)形式的依據(jù)。這樣，既可以保證問責(zé)的實(shí)效，也能夠體現(xiàn)過錯(cuò)與責(zé)任相適應(yīng)的原則。

4．重視責(zé)任追究的公開性，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督。在環(huán)境問責(zé)制中信息公開具有重要意義，“信息公開同時(shí)扮演著促進(jìn)行政課責(zé)與增加治理能力的雙重角色，因?yàn)榫颓罢叨?，課責(zé)者若不具備充分或相當(dāng)?shù)男畔ⅲ腿菀滓驗(yàn)樾畔⒉粚?duì)稱導(dǎo)致無(wú)法判斷被課責(zé)者的績(jī)效是否良好，亦無(wú)法確認(rèn)政策問題之所在；就后者而言，信息公開才能減少不同行為者合作時(shí)的交易成本，地方政府可因自身信息公開而獲得不同來(lái)源的回饋資訊，從而隨時(shí)進(jìn)行溝通與修正，減少錯(cuò)誤的政策結(jié)果發(fā)生。”[11］

在環(huán)境問責(zé)制中的信息公開要做到以下幾點(diǎn)：一是對(duì)于環(huán)境信息的公開。由于實(shí)行了嚴(yán)格的問責(zé)制，一些地方官員很容易授意環(huán)境部門在環(huán)境數(shù)據(jù)上造假，因而要重視對(duì)具體環(huán)境數(shù)據(jù)的檢查，防止一些地方弄虛作假。一方面，要使各地環(huán)境監(jiān)測(cè)部門保持獨(dú)立，保證環(huán)境數(shù)據(jù)的真實(shí)性，只有這樣，才能保證環(huán)境責(zé)任追究的客觀真實(shí)程度；另一方面，政府應(yīng)將相應(yīng)的環(huán)境數(shù)據(jù)加以公開，讓社會(huì)監(jiān)督，從而獲得準(zhǔn)確的環(huán)境信息，為環(huán)境問責(zé)提供依據(jù)。二是對(duì)于官員的問責(zé)程序要公開。既包括問責(zé)的理由，也包括問責(zé)的結(jié)果，這樣，可以加強(qiáng)公眾的監(jiān)督，減少暗箱操作。三是強(qiáng)化公眾參與。公眾參與不僅可以發(fā)揮其積極性，也可以強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促進(jìn)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的真正落實(shí)。

[1］[6］陳國(guó)權(quán)．責(zé)任政府：從權(quán)力本位到責(zé)任本位[M］．浙江大學(xué)出版社，2009．

[2］環(huán)境保護(hù)部．中國(guó)環(huán)境狀況報(bào)告[R］．2009．

[3］國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知[R］．2010－05－05．

[4］張成福．責(zé)任政府論[J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（02）：75－82．

[5］李鳴．我國(guó)政府生態(tài)責(zé)任運(yùn)行機(jī)制研究[J］．學(xué)術(shù)論壇，2007，（03）：52－56．

[7］王惠娜．中國(guó)環(huán)境治理中的新政策工具[J］．提升公共管治能力2010兩岸四地學(xué)術(shù)研討會(huì)論文．

[8］莫勇波．政府執(zhí)行力：當(dāng)前公共行政研究的新課題[J］．中山大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（01）：68－73．

[9］曾賢剛，易龍生．節(jié)能減排的關(guān)鍵在于提升地方政府執(zhí)行力[J］．環(huán)境保護(hù)，2008，（3B）：11－13．

[10］丁冬．污水處理廠運(yùn)行誰(shuí)來(lái)管？遼寧規(guī)定市縣政府負(fù)總責(zé)[N］．中國(guó)環(huán)境報(bào)，2010－01－11．

[11］陳志瑋．行政課責(zé)與地方治理能力的提升[J］．政策研究學(xué)報(bào)，2004，（04）：23－46．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：The ＇Eleventh Five－Year Plan＇has the targets for emission reduction，and had achieved good results．The success of this approach is for building the executive responsibility and administrative accountability in energy－saving and emission reduction．These practices reflect the requirements of responsible government，and hold the heart of the problem of environmental governance，the Chief Executive can play the advantage in government，thereby increasing the executive power of government at all levels．In the future Environmental governance，we need to perfect this system，such as the expansion of the scope of environmental indicators，improve the the object of accountability and accountability procedures．

Key words：energy－saving and emission reduction；executive responsibility；governance of environment

On the Achievement of Good Governance Environment Through Executive Responsibility

Deng Kezhu

D630．1

A

1007－8207（2011）04－0025－04

2011－02－11

鄧可祝 （1966—），男，安徽當(dāng)涂人，安徽工業(yè)大學(xué)法學(xué)系副教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、環(huán)境法學(xué)。