肖 飛

（贛州市委維穩(wěn)辦，江西贛州341000）

城市化加速期流動人口管理探略

肖 飛

（贛州市委維穩(wěn)辦，江西贛州341000）

人口流動是城市化加速期的必然現(xiàn)象，搞好流動人口管理是加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。加強流動人口管理必須創(chuàng)新理念、健全機制、改進方法、完善服務(wù)、強化保障。

城市化加速期；社會管理；流動人口管理；以人為本；完善機制

人口管理是社會管理的基礎(chǔ)，加強流動人口管理和服務(wù)是實現(xiàn)社會管理目標任務(wù)的重要保證。黨的十七大報告明確提出要“加強流動人口服務(wù)和管理”；十七屆中央政治局第三十六次會議專題研究加強和創(chuàng)新社會管理問題，特別強調(diào)要加強流動人口和特殊人群服務(wù)管理。隨著城市化的加速發(fā)展，人口流動將變得更加頻繁，各級黨委政府應把加強和創(chuàng)新流動人口管理擺到重要的議事日程上來，做到常態(tài)化、實現(xiàn)長效化。

一、當前流動人口的基本現(xiàn)狀和特點

人口流動是伴隨工業(yè)化、城市化的必然過程，人口流動增多是經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段的重要特征。我國正處在經(jīng)濟迅速發(fā)展時期，市場配置的經(jīng)濟運行規(guī)律必然要求勞動力等生產(chǎn)要素在產(chǎn)業(yè)間和地區(qū)間進行一定流動。隨著改革開放的不斷深入和城市化進程的不斷推進，流動人口正在發(fā)生許多新的變化：

1.人口總量劇增，絕對比例上升。人口流動是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，流動人口增多是城市化加速發(fā)展的一種必然現(xiàn)象。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明，在2010年的大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為261386075人，同2000年第五次全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加116995327人，增長81.03%。流動人口在國家總?cè)丝诘谋壤渤矢咚僭鲩L趨勢，2000年，流動人口占總?cè)丝诘?0%，而2010年，將近20%。有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外來人口已大大超過了本地常住人口，出現(xiàn)流動人口與本地人口嚴重倒掛現(xiàn)象，如，廣東省深圳市流動人口高達82%，有資料表明，該省的東莞市流動人口所占比例也在80%以上。

2.流向趨向廣泛，成員以青壯年為主。人口流動主要由內(nèi)陸、邊遠地區(qū)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集，并出現(xiàn)流向以省會城市為中心的態(tài)勢。隨著全國城市化進程的整體提速，流動人口分布開始形成以東部沿海城市帶為重心，以內(nèi)陸城市群為中軸，以西部中心城市為集聚點的流動人口分布格局；[1]流動人口多以青壯年為主，年齡大多在16歲至45歲之間。隨著上世紀80年代以后出生的人口在流動人口主體地位的不斷鞏固，“夫妻檔”不斷增多，家庭化趨勢日益明顯。而且，新生代農(nóng)民工在融入城市后，社會保障和維權(quán)等方面的意識明顯增強。

3.流動頻率漸強，管理難度加大。生存和發(fā)展是人口流動的主要誘因。隨著信息化、工業(yè)化、城市化進程的加快，人口流動已遍及全國的每一個角落，而且，勞動者擇業(yè)與就業(yè)標準明顯發(fā)生變化，勞動者不僅會考慮工資福利多少，同時也會對工作時間、工作條件、住宿環(huán)境、交通是否方便等問題一一進行掂量，甚至還會考慮對家人的照顧等方面，人口流動頻率明顯加速。據(jù)報載，目前蘇州市每半年就有50%以上的務(wù)工人員流動走，暫住半年以下的54%，半年到一年的31%；廣東省出租屋內(nèi)的外來人口幾乎一年之內(nèi)發(fā)生一次流動。據(jù)東莞市有關(guān)部門介紹，該市流動人口流動更快，每季度就有25%至30%的人流動走了。外來人員流速的加快，給管理服務(wù)帶來了更大的難度。

4.低端就業(yè)偏多，責任意識偏弱。改革開放以來，我國流動人口的受教育水平不斷提高，平均受教育年限明顯見漲，但絕大多數(shù)流動人員仍在高中（中專）文化以下，初中以下文化程度仍是流動人員的主體，如在浙江的流動人口中，小學及以下占17%、初中57%、高中20%。[2]流動人口低學歷、低教育水平的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，決定了他們中的絕大多數(shù)只能從事一些重體力、低收入，甚至是高危險、低保障的工作，[3]32這種付出與回報不對等的現(xiàn)實境遇，在他們與城市之間樹起一道情感鴻溝，很難讓他們?nèi)谌氘數(shù)厣鐣Ｋ麄兌嗍浅鞘邪l(fā)展史上的匆匆過客，沒有親和力，缺乏認同感，社會責任感淡漠，加之本地居民還不同程度上對外來人員有一種拒絕、排斥現(xiàn)象，加劇了其由于社會地位巨大差距所養(yǎng)成的淡漠心理，加上流入地政府對外來人員缺乏公平的社會保障，使他們不能受到政府同等對待與服務(wù)，因而難免因?qū)Τ鞘腥狈w屬感而減弱對于城市的責任意識。

5.刑事涉案面廣，“兩頭在外”明顯。流動人口進入城市后，地域的轉(zhuǎn)變意味著原提供生存保障的社會支持網(wǎng)的斷裂，加之自身的就業(yè)低競爭力，使其在城市的生存發(fā)展易受威脅，如果缺乏一定的心理疏導和有效的法律保護，極易遭受“人生挫折”。有統(tǒng)計顯示，北京市70%的犯罪是外來人口，違法犯罪被侵害人中有70%是外地人口，流動人口大省廣東省70%以上的刑事犯罪嫌疑人和被侵害人都涉及流動人口。在外來人口占主體的廣東省東莞市，近年發(fā)生的刑事案件，無論是犯罪嫌疑人，還是刑事被害人，均占其中總數(shù)的90%以上，違法犯罪和被侵害對象“兩頭在外”現(xiàn)象非常明顯，而且主體更加趨向多元。

二、我國城市化進程中流動人口管理的不足與表現(xiàn)

我國黨和政府歷來重視人口管理工作，但同時我們也看到，目前我國人口管理領(lǐng)域存在的問題仍然不少，特別是流動人口管理仍有許多方面亟待改進和加強，突出反映在以下幾個方面：

1.觀念的排斥性。盡管經(jīng)過改革開放的洗禮，大多數(shù)人都已充分認識到，流動人口大量涌向城市是城市化進程中的必然現(xiàn)象，流動人口是城市建設(shè)和發(fā)展的不可或缺力量，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要依靠力量。但由于受傳統(tǒng)狹隘思想的影響，一些地方黨委政府仍然錯誤地把流動人口看作是城市經(jīng)濟社會發(fā)展中的“邊緣群體”、“流浪群體”、“敏感群體”、“問題群體”，有意無意地設(shè)置“城市門檻”，在事實上導致流動人口長期受著社會、文化、制度上的歧視，處于社會邊緣化狀態(tài)。與此同時，一些流入地城市居民對外來人員也仍停留在感性認識上，在“高人一等”的心理驅(qū)動下，總是有意無意地給外來人員生產(chǎn)生活制造障礙，在一定程度上加劇了外來人員與城市社會和城市居民的沖突，對社會治安穩(wěn)定形成沖擊。

2.制度的二元性。改革開放30多年來，我國除經(jīng)濟體制改革取得重大突破之外，其他許多制度層面的改革并未達到預期目標，原有的社會管理制度特別是戶籍管理制度已經(jīng)逐步成為人口流動的阻力。近年來，盡管全國各地加大了戶籍制度的改革步伐，但尚未實現(xiàn)根本性的突破，現(xiàn)行體制中的以戶籍為基礎(chǔ)的各種制度安排基本沒有改變，特別突出的是在社會保障體系方面，以戶口定身份的規(guī)則沒有發(fā)生根本性變化,[3]農(nóng)村居民流動到城市享受不到養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等方面的社會保險制度待遇。而且，跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)的社會保障制度還沒有銜接好。此外，諸如勞動就業(yè)制度、人事制度、教育制度、財政制度、住房制度、生育制度等等，都還存在城鄉(xiāng)二元的特點，是人口流動的障礙。[4]

3.資源的分割性。加強人的管理是社會管理的最基本的內(nèi)容，也是最核心的內(nèi)容，最需做好也最難做好的工作。流動人口管理涵蓋內(nèi)容廣、涉及部門多，統(tǒng)計、公安、民政、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、教育、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人口和計劃生育等諸多部門都在一定法定權(quán)限內(nèi)行使流動人口的管理和服務(wù)職能，他們分屬不同行政系統(tǒng)，具有自己獨立的信息網(wǎng)絡(luò)和機構(gòu)隊伍。盡管目前各地相繼建立了部門合作機制，但由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃，公共資源不能充分共享，存在重復建設(shè)、資源浪費的現(xiàn)象；就是同一系統(tǒng)，由于流入地和流出地缺乏溝通和協(xié)作，沒有形成信息共享機制，信息無法實現(xiàn)互通互聯(lián)、深度運用。既浪費了資源，也增加了成本，甚至產(chǎn)生內(nèi)耗；既增加了基層負擔，也導致服務(wù)和管理不到位，使流動人口的各種需求未能得到有效滿足，合法權(quán)益未能得到有效維護。

4.政策的自利性。政策是一定組織在特定情境中，為實現(xiàn)既定目標而制定的行動方案或行為準則，包括行政規(guī)定、行政命令、領(lǐng)導人口頭指示或書面的批示、政府大型規(guī)劃、具體行動計劃及相關(guān)策略，等等，目前最為常見的就是各級黨委政府的紅頭文件，這些紅頭文件涵蓋社會管理的方方面面，在一定程度上可能決定公民的生老病死。盡管黨中央一再強調(diào)我們要加快建立社會主義法治國家，但由于中國歷史文化根深蒂固，目前不少地方領(lǐng)導干部的“山頭意識”仍然嚴重，紅頭文件效力常常超過國家法律效力，流動人口的管理往往依據(jù)的不是國家的法律法規(guī)，而是地方的紅頭文件，即地方的政策規(guī)章。由于紅頭文件多是地方黨政主官的意志體現(xiàn)，其出臺主要目的是如何確保本地區(qū)、本部門利益的最大化，具有利益的選擇性、目標的指向性、行為的排他性，本位意識、自利意識明顯，當流動人員的利益與當?shù)乩姘l(fā)生沖突時，政策更多地保護當?shù)乩妫鵂奚鲃尤藛T的利益。

5.法規(guī)的滯后性。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，全黨全國致力于全面落實依法治國基本方略、加快建設(shè)社會主義法治國家的新形勢下，加強和創(chuàng)新流動人口管理，必須牢固樹立依法管理的理念，做到有法可依、有法必依。然而，盡管改革開放以來我國的法制建設(shè)取得了長足進步，但人口管理的立法工作依然滯后于時代的發(fā)展。如目前仍在實行的《中華人民共和國戶口登記條例》于1958年1月9日公布實施，其規(guī)范的許多內(nèi)容都與當今的經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應，但它卻是當今公安機關(guān)進行戶口登記最為基本的法律依據(jù)，現(xiàn)行流動人口管理的法律法規(guī)大多為上世紀90年代早、中期制定，以管控人為主要目標，多為限制性規(guī)定，而且，流動人口的管理法規(guī)又多以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章出現(xiàn)，內(nèi)容也多是對外地流入本地的人口規(guī)范約束，對本地人口外流到其他地方工作和居住沒有制定相應的管理依據(jù)，使流入與流出管理嚴重脫節(jié)，給流動人口管理工作增加了困難。

三、加強和改進流動人口管理的對策建議

人口流動是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的必然現(xiàn)象，是經(jīng)濟社會發(fā)展與進步的外在表現(xiàn)。我國的城市化率已由2000年的36.09%上升為2010年的49.68%。隨著各地城市化率的不斷提升，流動人口規(guī)模仍將不斷壯大，加強和創(chuàng)新流動人口管理已是勢在必行。

1.創(chuàng)新理念。一是樹立以人為本、服務(wù)為先的理念。變“管”字當頭為服務(wù)為先，把管理與服務(wù)有機統(tǒng)一起來，努力寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，堅持把人民群眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾需求作為第一選擇，把人民群眾的滿意作為第一標準，最大限度提升人民群眾幸福感，使流動人員能夠自覺接受管理，主動配合管理，積極參與管理。二是樹立開放包容、公平對待的理念?？朔鹘y(tǒng)的以控制為主的管理模式，樹立開放、包容的政治態(tài)度，尊重和維護流動人口的合法權(quán)益，把流動人口納入實有人口管理服務(wù)范疇，努力使他們享有與本地居民同等的權(quán)利和義務(wù)，最大限度解決流動人口歸屬感，讓他們都能參與到當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的進程中，共享共建社會經(jīng)濟發(fā)展成果，在城市生活中找到自己的精神家園。三是樹立依法管理、綜合施策的理念。加強法治理念教育，堅持依法行政、公正司法，真正依法調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、查處違法犯罪活動，維護群眾合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定。加強法制宣傳教育，樹立依法辦事、守法光榮的風尚，引導群眾理性合法表達利益訴求。同時，要綜合運用經(jīng)濟、行政、道德、心理、輿論等手段，規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，減少社會問題，化解社會矛盾，保持社會穩(wěn)定。

2.完善機制。一是建立適應市場經(jīng)濟體制的服務(wù)管理運行機制。重點加強勞動力市場的規(guī)范管理，包括對勞動力市場秩序的監(jiān)管，對流動人口就業(yè)人員的基礎(chǔ)管理，對勞動部門主管的職業(yè)介紹中介服務(wù)機構(gòu)管理，對流動人口就業(yè)技能的培訓，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的外來勞動力市場，引導流動人口合理、有序流動。二是建立跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)合作的服務(wù)管理協(xié)作機制。堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工負責、條塊結(jié)合、以塊為主的工作原則，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村四級信息互享、責任互動的工作網(wǎng)絡(luò)，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法行政、上下互相聯(lián)動、部門齊抓共管的工作格局，通過聯(lián)調(diào)、聯(lián)防、聯(lián)處、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)，共同解決流動人口管理和服務(wù)工作的各種問題。三是建立方便流動人口自由流動的流入地與流出地雙向管理機制。建立區(qū)域協(xié)作機制，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)互動平臺，明確協(xié)作雙方權(quán)利義務(wù)，實行定期聯(lián)系溝通制度，通過定期互通信息，定期研判形勢，確保協(xié)作雙方及時掌握流動人員動向去向，實現(xiàn)流動人員管理服務(wù)無縫對接。建立警務(wù)協(xié)作機制，有條件的地方可以聘請流出地公安機關(guān)民警到流入地協(xié)助管理流動人口，充分發(fā)揮外省籍民警人緣相親、地緣相近、語言相通的優(yōu)勢，有效做好當?shù)亓鲃尤丝诜?wù)管理工作。

3.改進方法。一是以證管人。按照“人來登記、人走注銷，不間斷、全覆蓋”的原則，采取“旅店式”管理方法，對年滿16周歲、暫住1個月以上的流動人口進行登記辦證，并完善各項服務(wù)，以此提高流動人口主動配合和參與服務(wù)管理工作的積極性。二是以房管人。按照“誰出租、誰負責”的原則，全面實行房屋租賃登記備案制度，落實房屋出租人、承租人的相關(guān)責任，對不落實責任的房主依法進行治安問責。三是以業(yè)管人。按照“誰用工、誰負責”的原則，嚴格落實用工單位報送信息制，做到“用人登記、人走銷戶，定期統(tǒng)計、及時上報”，及時掌握流動人口的動態(tài)去向。四是以警管人。依托社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)室，實施跟蹤管理、即時管理，做到底數(shù)清、情況明，行知去向、動知軌跡。五是以網(wǎng)管人。充分利用網(wǎng)絡(luò)信息工作平臺，按照“誰錄入、誰負責”的原則，不斷強化流動人口的信息采集、錄入、糾錯、更新工作，保證流動人口管理的準確性、鮮活性。六是以人管人。充分整合居委會、村委會以及轄區(qū)企事業(yè)單位等基層組織的綜治維穩(wěn)力量，不斷發(fā)揮治保主任、中心戶長、暫住人口協(xié)管員、流動人口戶管員的主觀能動作用，并按照“屬地管理”原則,加強流動人口重點人員的管控，確保重點人員不失控。

4.強化服務(wù)。一是提供均等化服務(wù)。以公民享受基本公共服務(wù)的機會和結(jié)果均等為準則，把實有人口列為服務(wù)管理對象，完善流動人口信息平臺建設(shè)，加強流動人口信息管理，逐步推廣流動人口均等化服務(wù)，努力實現(xiàn)同城同權(quán)、同等保障、同等服務(wù)。二是實施吸納型服務(wù)。突出服務(wù)理念，積極解決與流動人口利益密切相關(guān)的子女教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等問題，凡登記辦證人員，憑證可以享受同本地居民一樣的公共服務(wù)，在社保、醫(yī)療、計劃生育、子女入學、就業(yè)培訓、法律援助等方面予以優(yōu)先考慮。三是推行獎勵性服務(wù)。本著物質(zhì)獎勵和精神鼓勵相結(jié)合的方針，著眼消除人口流動障礙，根據(jù)城市總體發(fā)展規(guī)劃，探索流動人口入戶管理辦法，對為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、事業(yè)進步做出突出成績的流動人口給予相應的入戶獎勵，以激發(fā)、促進他們?yōu)閲覟樯鐣榧w為家庭更加勤奮工作和辛勤勞動。四是滿足自治式服務(wù)。根據(jù)流動人口自主管理愿望，按照不同行業(yè)、地域、來源地建立外來人員自治組織，由公安、工商、計生、民政、勞動等部門做好相關(guān)培訓管理和關(guān)愛服務(wù)工作，注重發(fā)揮黨員、團員的作用，讓外來人員真正感受到能夠堂堂正正做人，揚眉吐氣做事，誠信守法就業(yè)，實現(xiàn)自身價值。

5.加強保障。一是組織保障。建立流動人口服務(wù)管理專門機構(gòu)，實現(xiàn)黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。市、縣成立由政府主要領(lǐng)導任組長，分管領(lǐng)導任副組長，相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導為成員的流動人口管理和服務(wù)領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室為日常辦事機構(gòu)，具體負責流動人口管理和服務(wù)的日常事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)流動人口管理和服務(wù)辦公室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）副職兼任辦公室主任，并配備專職工作人員；社區(qū)（村）設(shè)協(xié)管員或戶管員，負責流動人口的日常登記和檢查工作，確保服務(wù)管理工作在基層有人抓、有人管。二是經(jīng)費保障。按照“分級管理、分級承擔”的原則，將流動人口管理工作經(jīng)費列入社會建設(shè)經(jīng)費，納入本級年度財政預算，實行經(jīng)費單列。流動人口協(xié)管員、戶管員工資及日常辦公經(jīng)費，由出租房屋稅收返還比例中解決，不足部分由財政統(tǒng)籌解決。三是法制保障。借鑒國外流動人口管理經(jīng)驗，制定全國統(tǒng)一的流動人口管理法律、法規(guī)，明確流動人口入住城市、子女教育、社會保障、計劃生育、社會治安和享有政治權(quán)利等方面的權(quán)利和義務(wù)，確立流動人口權(quán)利與義務(wù)，并做到保障流動人口的合法權(quán)益，引導人口有序流動，促進人口合理分布。

[1]徐蕊，韓潔.報告顯示未來中國流動遷移人口將保持2億至3億規(guī)模[EB/OL].（2011-05-30）.[2011-05-30]http://news.xinhuanet.com/2011-05/30/c_13901731.htm.

[2]張申才.寓管理于服務(wù) 以服務(wù)完善管理 浙江省創(chuàng)新流動人口管理[EB/OL].(2011-05-06)[2011-05-08].http://zj.people.com.cn/GB/14569312.html.

[3]王鴻詩.廣東省流動人口結(jié)構(gòu)與管理現(xiàn)狀及對策研究[J].廣州市公安管理干部學院學報，2008,（3）.

[3]熊光清.流動人口中政治排斥問題原因探析［J］.中國政治，2008,（6）.

[4]于學軍.中國流動人口服務(wù)管理面臨挑戰(zhàn) 制度二元性突出[EB/OL].(2008-10-23)[2010－01－01].http://www.china.com.cn/news/2008-10/23/content_16655407.htm.

D631.42

A

1002-7408（2011）12-0011-03

肖飛（1967-），男，江西興國人，中國行政管理學會、江西省警察協(xié)會會員，江西省警察協(xié)會警學理論特邀研究員,主要從事公共行政、社區(qū)警務(wù)和“三農(nóng)”問題研究。

[責任編輯：閆生金]