□ 李茂春

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330029）

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法制建設(shè)研究

□ 李茂春

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330029）

環(huán)保法制建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。目前，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律體系還不健全，一些重要的法律制度尚未建立。本文從鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀著手，對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)法制現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題以及環(huán)保法制建設(shè)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的地位進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出了完善鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法律制度的建議。

鄱陽(yáng)湖；生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)；環(huán)保；法制建設(shè)

國(guó)務(wù)院已于2009年12月12日正式批復(fù) 《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)已正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。其對(duì)于推進(jìn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，消除各種重資源開(kāi)發(fā)、輕生態(tài)保護(hù)的思想，完善鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法制建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。

一、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀

鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)位于江西省北部，包括南昌、景德鎮(zhèn)、鷹潭3市以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安市的部分縣（市、區(qū)），共38個(gè)縣（市、區(qū)）和鄱陽(yáng)湖全部湖體在內(nèi)，面積為5.12萬(wàn)平方公里。占江西省國(guó)土面積的30%，人口占江西省的50%，經(jīng)濟(jì)總量占江西省的60%。［1］該區(qū)域是我國(guó)重要的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，是長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等重要經(jīng)濟(jì)板塊的直接腹地，是世界自然基金會(huì)劃定的全球重要生態(tài)區(qū)，承擔(dān)著調(diào)洪蓄水、調(diào)節(jié)氣候、降解污染等多種生態(tài)功能。

近年來(lái)，鄱陽(yáng)湖在環(huán)境保護(hù)方面取得了一定的成績(jī)。首先，江西省委、省政府采取了一系列具體措施來(lái)切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保鄱陽(yáng)湖的一湖清水。比如通過(guò)植樹(shù)造林，使森林覆蓋率進(jìn)一步得到了提高；實(shí)施污水處理工程，除了在11個(gè)市、區(qū)建立污水處理廠管網(wǎng)以外，還在所有的縣進(jìn)行了污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)，使污水不再進(jìn)入江河。并且開(kāi)展了五河一湖源頭環(huán)境治理保護(hù)工程建設(shè)，對(duì)贛江、撫河、信江、饒河、修河，鄱陽(yáng)湖等源頭進(jìn)行了生態(tài)治理，在五河一湖的源頭保護(hù)區(qū)內(nèi)，不準(zhǔn)開(kāi)采礦山資源，不準(zhǔn)建辦有任何污染的工廠，使五河一湖的源頭保持良好的生態(tài)環(huán)境。據(jù)有關(guān)部門監(jiān)測(cè)，江西省所有市、區(qū)空氣的排放質(zhì)量全部達(dá)到了國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，江西省河流所有監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)的達(dá)到80.2%，目前，鄱陽(yáng)湖生態(tài)安全評(píng)價(jià)結(jié)果總體處于基本“安全水平”。［2］

但是，由于人口增多以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，人類活動(dòng)對(duì)江河湖泊的影響日益加劇，湖區(qū)面臨水土流失嚴(yán)重、旱澇災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境衰退、生物多樣性削弱、水環(huán)境污染加劇等問(wèn)題，可能影響到湖區(qū)總體的生態(tài)安全。首先，枯水情勢(shì)嚴(yán)峻，水資源管理面臨挑戰(zhàn)。據(jù)《1999－2009年江西省環(huán)境狀況公報(bào)》等資料顯示，鄱陽(yáng)湖水系和湖體水質(zhì)總體都呈下降趨勢(shì)。其次，氣候變化帶來(lái)洪澇災(zāi)害頻繁。在全球氣候變化的大背景下，鄱陽(yáng)湖大洪水和特大洪水出現(xiàn)頻率都顯著增加，嚴(yán)重地削弱了鄱陽(yáng)湖的生態(tài)服務(wù)功能。再次，受水情變化和人為干擾，湖灘草洲植被分布面積逐年縮小，漁業(yè)資源持續(xù)衰減，白鶴等珍稀瀕危候鳥(niǎo)越冬棲息地不斷受到威脅。隨著鄱陽(yáng)湖生態(tài)退化和生物多樣性的降低，致使?jié)竦厣a(chǎn)力下降，建立其上的調(diào)蓄洪水、涵養(yǎng)水源、降解污染、調(diào)節(jié)氣候等的湖泊和濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能也必將面臨衰退。

二、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的法制現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

江西省委、省政府歷來(lái)非常重視鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，全面推行了一系列環(huán)境管理制度和措施。早在1996年，為加強(qiáng)對(duì)鄱陽(yáng)湖自然保護(hù)區(qū)候鳥(niǎo)的保護(hù)，《江西省鄱陽(yáng)湖自然保護(hù)區(qū)候鳥(niǎo)保護(hù)規(guī)定》經(jīng)江西省政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)并發(fā)布施行。2003年，江西省通過(guò)了保護(hù)湖泊濕地的地方立法——《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》。2010年，江西省人大常委會(huì)有關(guān)部門圍繞鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例展開(kāi)了持續(xù)一年的調(diào)研，《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》已經(jīng)在江西省人大常委會(huì)2011年的法規(guī)統(tǒng)籌修改范圍內(nèi)。《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》將成為江西省涉及鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的第一部地方性法規(guī)。為了加強(qiáng)對(duì)鄱陽(yáng)湖流域的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，相關(guān)部門還著手制定頒布并實(shí)施了 《鄱陽(yáng)湖流域建設(shè)發(fā)展保護(hù)條例》，以省內(nèi)立法的形式加強(qiáng)對(duì)鄱陽(yáng)湖流域的管理與保護(hù)。

至今，江西省關(guān)于鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)及規(guī)定主要有：《江西省野生植物管理?xiàng)l例》、《江西省野生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)條例》、《江西省環(huán)境污染防治條例》、《江西省鄱陽(yáng)湖自然保護(hù)區(qū)候鳥(niǎo)保護(hù)規(guī)定》等。在已有的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法規(guī)及規(guī)定中，既有貫徹上位法的實(shí)施性法規(guī)，如為實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等上位環(huán)境法所制定的地方性法規(guī)；也有結(jié)合江西省地方實(shí)際，獨(dú)創(chuàng)性地運(yùn)用地方立法權(quán)，以保護(hù)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境為目的的地方性立法，這也是江西省鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保立法的特色。

應(yīng)該說(shuō)，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)法制建設(shè)已經(jīng)形成了一定的框架，為保護(hù)和發(fā)展鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)所必需的生態(tài)環(huán)境提供了制度保障，但仍存在以下問(wèn)題：

⒈高階立法的缺失。我國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的立法主要散見(jiàn)于一系列有關(guān)自然資源及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國(guó)家規(guī)劃、國(guó)際條約與協(xié)定中?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）作為我國(guó)生態(tài)保護(hù)的基本法，頒行至今雖然已經(jīng)有20余年，但由于其立法的時(shí)代背景和近年來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大變遷，加之江西省鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊性及復(fù)雜性，其法律內(nèi)容已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)生態(tài)區(qū)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，存在著諸多問(wèn)題?，F(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)法律中沒(méi)有明顯地體現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的原則，如《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！边@一規(guī)定指出了該法律的立法目的，表明了該法仍然把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法更傾向于一部污染防治法而非環(huán)境保護(hù)基本法。另外，對(duì)于湖區(qū)的開(kāi)發(fā)管理，我國(guó)沒(méi)有一項(xiàng)針對(duì)性的法律法規(guī)，而且全國(guó)性的法律法規(guī)有時(shí)在湖區(qū)很難起到應(yīng)有的作用，使得鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的開(kāi)發(fā)管理缺乏科學(xué)指導(dǎo)和法律保障。

⒉地方立法的缺失。地方立法是針對(duì)當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)的具體情況制定的，是我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法體系的重要組成部分，盡管它在法律效力和法律層次上不及人大常委會(huì)頒布的法律，但更具操作性，對(duì)執(zhí)行法律有較大的輔助作用。目前，對(duì)于鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保的地方性法規(guī)不多，并且針對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)區(qū)的立法大多集中在省一級(jí)，在立法層次上不健全。各項(xiàng)立法工作進(jìn)展緩慢，未能體現(xiàn)地方性法規(guī)和地方規(guī)章可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。如《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第46條規(guī)定：“從事嚴(yán)重影響濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行政主管部門或者受其委托的濕地自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。”但對(duì)于損失的估量標(biāo)準(zhǔn)、賠償限額等問(wèn)題卻沒(méi)有具體規(guī)定，讓執(zhí)法部門在實(shí)際操作中難以定奪。該《條例》中存在許多類似的條款，這些條款不僅抽象且缺乏可操作性。

此外，各執(zhí)法部門出于自身利益的考慮，在執(zhí)法過(guò)程中職責(zé)交叉，使得資源難以獲得統(tǒng)一的管理，極易出現(xiàn)各自為政、管理混亂的局面，常形成管理的死角，致使生態(tài)保護(hù)效果不明顯，進(jìn)展不順利，影響了鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展。

三、環(huán)保法制建設(shè)在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的地位

鄱陽(yáng)湖環(huán)保法制建設(shè)是保護(hù)及建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要保證，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義?！度珖?guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》中提到了多項(xiàng)保護(hù)措施，其中最重要的就是加強(qiáng)立法和執(zhí)法，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入法制軌道，完善、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策機(jī)制和管理機(jī)制。

⒈鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境的脆弱性要求高度重視環(huán)保法制建設(shè)。生態(tài)環(huán)境脆弱性是生態(tài)系統(tǒng)由于自身結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，在特定時(shí)空尺度相對(duì)于外界干擾所表現(xiàn)出的敏感反應(yīng)和自恢復(fù)能力，是自然屬性和人類經(jīng)濟(jì)行為共同作用的結(jié)果。［3］生態(tài)環(huán)境的自然脆弱因子是造成生態(tài)環(huán)境脆弱的先天因素，即自然因子是生態(tài)環(huán)境脆弱的潛在因素，但生態(tài)環(huán)境的脆弱表現(xiàn)卻總是與人類的不合理利用密切相關(guān)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，人類活動(dòng)的各種影響迅速滲透到鄱陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)生態(tài)區(qū)的每一個(gè)部分。人類活動(dòng)的影響主要包括圍湖造田、圍湖墾殖、湖區(qū)養(yǎng)殖、化肥和農(nóng)藥的使用等，這都必然會(huì)誘發(fā)潛在因子的發(fā)展，致使脆弱生態(tài)環(huán)境的形成和演變。因此，只有正確認(rèn)識(shí)鄱陽(yáng)湖區(qū)生態(tài)環(huán)境固有的自然特征，有針對(duì)性地加強(qiáng)立法，采取各種保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用方式，抑制自然脆弱因子的發(fā)作，才能使鄱陽(yáng)湖區(qū)生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期處于穩(wěn)定的狀態(tài)，才能保證區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的切實(shí)貫徹實(shí)施。

⒉鄱陽(yáng)湖環(huán)保法制建設(shè)事關(guān)江西人民乃至全國(guó)人民的利益。鄱陽(yáng)湖處于長(zhǎng)江中上游，是長(zhǎng)江的重要調(diào)蓄湖泊，縱橫全省的2400多條河流匯入中國(guó)最大的淡水湖——鄱陽(yáng)湖，最后注入長(zhǎng)江。年均入江水量約占長(zhǎng)江徑流量的15.6%。鄱陽(yáng)湖水量、水質(zhì)的持續(xù)穩(wěn)定直接關(guān)系到鄱陽(yáng)湖周邊乃至長(zhǎng)江中下游地區(qū)的用水安全。它不僅是江西的命脈，也是長(zhǎng)江中下游生態(tài)安全的重要屏障，其狀況好壞直接關(guān)系到該區(qū)域群眾的生存與發(fā)展。上游生態(tài)環(huán)境一旦受到破壞，就很難治理甚至不可逆轉(zhuǎn)，將會(huì)使當(dāng)?shù)厣踔林邢掠蔚貐^(qū)無(wú)法持續(xù)發(fā)展。隨著江西省工業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，特別是新世紀(jì)以來(lái)堅(jiān)持以工業(yè)化為主的戰(zhàn)略，出現(xiàn)了第二產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，工業(yè)在GDP增長(zhǎng)中開(kāi)始占據(jù)主導(dǎo)地位。由于粗放型的工業(yè)發(fā)展模式，高耗能產(chǎn)業(yè)已成為江西省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要支撐，這就使生態(tài)環(huán)境受到了不同程度的破壞，尤其是未經(jīng)處理的大量垃圾、污水直接流入江湖，造成了嚴(yán)重污染。生態(tài)環(huán)境如果不改善，經(jīng)濟(jì)就不能發(fā)展，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)更加嚴(yán)重地影響生態(tài)環(huán)境，從而使已有的經(jīng)濟(jì)成果付諸東流。因此，應(yīng)當(dāng)讓人們認(rèn)識(shí)到鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)安全是全國(guó)性的公共利益，保護(hù)和建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是全國(guó)人民的共同責(zé)任。

⒊鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法制建設(shè)有利于我國(guó)履行國(guó)際義務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)的《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展定位之一是：將鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為國(guó)際生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作的重要平臺(tái)。我國(guó)政府在申請(qǐng)加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》組織時(shí)，將鄱陽(yáng)湖自然保護(hù)區(qū)列入了國(guó)際重要濕地名錄。鄱陽(yáng)湖是世界自然基金會(huì)劃定的全球重要生態(tài)區(qū)，是我國(guó)唯一的世界生命湖泊網(wǎng)成員，鄱陽(yáng)湖屬于江西，更屬于中國(guó)和世界。2010年以來(lái)，以德國(guó)貝塔斯曼、新加坡偉創(chuàng)力、日本住友電氣工業(yè)株式會(huì)社、日本日立集團(tuán)、美國(guó)惠普公司等一批世界500強(qiáng)企業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)巨頭紛紛入贛。哥本哈根會(huì)議更是向世人釋放出人類在保護(hù)自然環(huán)境上謀求共識(shí)、共同努力的信號(hào)。此外，我國(guó)簽署了20多個(gè)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際公約，如《生物多樣性公約》、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《濕地公約》、《世界文化與遺產(chǎn)公約》等。履行公約是我國(guó)的重要義務(wù)。因此，加快并完善鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)立法，也是我國(guó)履行國(guó)際公約、承擔(dān)國(guó)際義務(wù)，為全球的生態(tài)環(huán)境保護(hù)做貢獻(xiàn)。

四、完善鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法制建設(shè)的對(duì)策

⒈加快地方環(huán)境立法。地方環(huán)境立法既是將地方環(huán)境保護(hù)工作納入法治軌道的主要手段，也是貫徹執(zhí)行國(guó)家環(huán)保法律、法規(guī)和因地制宜地管理本地環(huán)保事務(wù)的保證。近年來(lái)，江西省結(jié)合本地實(shí)際情況，針對(duì)水污染和鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題制定了一系列地方性法規(guī)。如在《江西省五河源頭和鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（草案）》中，將江河源頭和湖泊綜合在一起進(jìn)行立法，在國(guó)內(nèi)尚屬先例。但總體來(lái)講，地方環(huán)境立法必須突出重點(diǎn)，兼顧其他，堅(jiān)持為環(huán)境保護(hù)服務(wù)。首先，我們要堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與超前性相結(jié)合的原則。地方立法機(jī)關(guān)要從鄱陽(yáng)湖的實(shí)際出發(fā)，在國(guó)家立法原則的指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，在科學(xué)預(yù)見(jiàn)的基礎(chǔ)上超前立法，以彌補(bǔ)國(guó)家立法的滯后性。其次，地方立法應(yīng)運(yùn)用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)體來(lái)考慮，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類災(zāi)害，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)標(biāo)本兼治的大環(huán)境立法體系。目前，加強(qiáng)地方環(huán)境立法還要針對(duì)江西省省情以及鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀，進(jìn)一步強(qiáng)化污染者的法律責(zé)任意識(shí)。

⒉加大環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度，建立科學(xué)有效的執(zhí)法體制。法律監(jiān)督，通常是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性的檢查和督導(dǎo)，是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要保證。因此，鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)的法律監(jiān)督就是要發(fā)揮各方面力量監(jiān)察和督導(dǎo)政府是否嚴(yán)格貫徹執(zhí)行生態(tài)保護(hù)法律，認(rèn)真履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，監(jiān)督司法機(jī)關(guān)是否依法嚴(yán)格懲罰破壞生態(tài)的行為。其關(guān)鍵是提高環(huán)境違法成本，而充分運(yùn)用和發(fā)揮環(huán)境行政處罰中的經(jīng)濟(jì)懲罰功能是一個(gè)有效的手段。雖然嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰不是環(huán)境執(zhí)法的目的，但可以對(duì)環(huán)境違法行為尤其是以非法獲利為目的的環(huán)境違法行為形成足夠的威懾力，從而改善執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法效率。

⒊建立公眾參與制度。公眾參與制度是指民意代表根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)一定的途徑、方式和方法參與環(huán)境保護(hù)的過(guò)程，以保護(hù)自己合法權(quán)益的制度。公眾參與是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平、民主原則的具體體現(xiàn)，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要措施，是一項(xiàng)保證全體公民積極參與可持續(xù)發(fā)展和鄱陽(yáng)湖生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的制度。環(huán)保法制建設(shè)需要公眾的力量，鼓勵(lì)公眾積極參與不僅是一個(gè)國(guó)家民主進(jìn)程和文明程度的體現(xiàn)，更是環(huán)境決策民主化的內(nèi)在需要。許多國(guó)家的環(huán)境生態(tài)法對(duì)公眾參與都做了具體而明確的規(guī)定，但在我國(guó)的環(huán)境法律中卻沒(méi)有明確的公眾參與說(shuō)明，這是一個(gè)很大的缺陷。所以，在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)法制建設(shè)中確立公眾參與的生態(tài)法律原則，逐步提高公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，保障公民的生態(tài)環(huán)境訴訟權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與湖泊和濕地保護(hù)與實(shí)踐，是實(shí)行和完善公眾參與制度的有效方式。

總之，在鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法制建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)部門只有立足于鄱陽(yáng)湖的實(shí)際情況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展前景著想，從可持續(xù)發(fā)展的立法原則考慮，從立法、執(zhí)法和司法等層面探索出一條切實(shí)可行的環(huán)保法制建設(shè)途徑，既保護(hù)當(dāng)代人的環(huán)境權(quán)益，也保護(hù)后代人的環(huán)境權(quán)利，才能使環(huán)保法制得到真正意義上的完善。

［1］國(guó)家發(fā)改委.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃［EB/OL］.江西大江網(wǎng)，2009－12.

［2］國(guó)務(wù)院新聞辦.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)新聞發(fā)布會(huì)［EB/OL］.江西發(fā)展與改革委員會(huì)網(wǎng)站，2010－11－25.

［3］蔡海生，趙小敏，陳美球.脆弱生態(tài)環(huán)境脆弱度評(píng)價(jià)研究進(jìn)展［J］.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（2）：270－275.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Legal System of Environmental Protection of Poyang Lake Ecological Economic Zone

Li Maochun

Environmental protection of Poyang Lake Ecological Economic Zone has important strategic and practical significance for achieving scientific development and harmonious development，Currently，the legal system of Poyang Lake Ecological Economic Zone is not perfect，some important legal system has not been established.In this paper，the environment of Poyang Lake Ecological Economic Zone status to proceed，This article start from the state of the environment，Introduction and evaluation of Poyang Lake Ecological Economic Zone status of the legal system，analysis of the status of environmental legal system in the ecological and economic zone，and put forward some recommendations for Poyang Lake.

Poyang Lake；ecological and economic zones；environmental protection；legal system

D922.6

A

1007－8207（2011）10－0035－03

2011－06－17

李茂春 （1978—），女，江西萍鄉(xiāng)人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

本文系中共江西省委黨校系統(tǒng)青年課題 “鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)保法制建設(shè)研究”的階段性成果。