馮歡

進(jìn)行開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，可以掌握開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀集約水平，摸清、明確開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi)可供挖潛的土地規(guī)模、分布和利用特點(diǎn)等情況,對建立健全開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用考核制度與長效機(jī)制，增強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的能力具有重要作用。2008年7月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》，對開展開發(fā)區(qū)土地集約評價工作作出總體部署。

作為開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的唯一技術(shù)規(guī)范，《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（試行）》規(guī)定了詳盡的評價指標(biāo)體系，對各個指標(biāo)的含義及具體現(xiàn)狀值的測算都有明確的解釋和說明，并且為確保指標(biāo)現(xiàn)狀值計(jì)算科學(xué)無誤，規(guī)程中還設(shè)計(jì)了相應(yīng)嚴(yán)格的調(diào)查表格，這也就使評價過程中外業(yè)調(diào)查有的放矢，也保證了評價數(shù)據(jù)的科學(xué)有效。但是，在之后進(jìn)行的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化及潛力測算方面，出現(xiàn)了評價工作的難點(diǎn)問題——評價指標(biāo)理想值的設(shè)定，規(guī)程中并沒有給出具體的取值規(guī)定。

一、指標(biāo)理想值對評價結(jié)果的重要影響

指標(biāo)理想值決定開發(fā)區(qū)評價指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度分值，并最終決定開發(fā)區(qū)集約度綜合分值。評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化是開發(fā)區(qū)集約度分值測算的基礎(chǔ)，規(guī)程中明確規(guī)定了指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的計(jì)算公式,指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理是進(jìn)行開發(fā)區(qū)子目標(biāo)分值測算的基礎(chǔ)，子目標(biāo)分值又是目標(biāo)分值測算的基礎(chǔ)，環(huán)環(huán)相扣，最終影響開發(fā)區(qū)集約度綜合分值。而指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的前提是測算開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀值分值和確定理想值，開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀分值是依照開發(fā)區(qū)國土、房產(chǎn)、規(guī)劃、財(cái)政、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)確定，只要數(shù)據(jù)來源可靠一般不會產(chǎn)生多大改變。因此，在不考慮權(quán)重對開發(fā)區(qū)集約度分值影響的情況下，理想值的確定結(jié)果，將會最終影響開發(fā)區(qū)的目標(biāo)分值和集約度綜合分值。如果開發(fā)區(qū)自身想提高最終的土地集約利用水平，可在確定指標(biāo)理想值時，將較為接近現(xiàn)狀值的數(shù)值作為理想值，這樣就能使該指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值無限接近100%，從而最終達(dá)到提高集約度綜合分值的目的，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結(jié)果也就看上去既“好看”又合情合理。

二、規(guī)程中指標(biāo)理想值確定方法

現(xiàn)行試用規(guī)程中給出了確定理想值的4種方法：目標(biāo)值法、發(fā)展趨勢估計(jì)法、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)逼近法、專家咨詢法。根據(jù)規(guī)程中對這四種方法的要求，在確定了開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)或者先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)后，依照其中的一種或多種，即可確定開發(fā)區(qū)的理想值。但依照這四種方法確定理想值也有不足之處，主要是規(guī)程對這4種方法的解釋相對比較模糊，具體操作時不易找到關(guān)于開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)或相關(guān)指標(biāo)的國家標(biāo)準(zhǔn)等作為依據(jù)，主要還是依靠專家定性確定，以至于在實(shí)際操作過程中，對于理想值確定缺乏嚴(yán)肅性或者說確定的依據(jù)隨意性太大。當(dāng)開發(fā)區(qū)管委會或地方政府看到本地開發(fā)區(qū)土地集約水平不理想時，往往要求技術(shù)單位調(diào)整指標(biāo)理想值，來提高集約度綜合分值。而通過調(diào)整指標(biāo)理想值測算出來的開發(fā)區(qū)土地集約利用程度及潛力水平呢？“看上去很美”，可完全失去了評價摸底和找差距的真正目的，這樣的評價無異于在玩兒數(shù)字游戲。

三、設(shè)定指標(biāo)理想值影響因素分析

指標(biāo)理想值設(shè)定在開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中至關(guān)重要，如果任由各地區(qū)自己設(shè)定指標(biāo)理想值，那么評價結(jié)果（集約度分值和潛力）對提高開發(fā)區(qū)用地管理水平將不具有任何意義。為了增強(qiáng)開發(fā)區(qū)評價的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和應(yīng)用性，作者認(rèn)為有必要從國家層面制定評價指標(biāo)理想值的取值標(biāo)準(zhǔn)（或范圍），規(guī)定各個開發(fā)區(qū)在評價時必須參考使用，對于超標(biāo)準(zhǔn)（或范圍）設(shè)定指標(biāo)理想值的，必須注明原由。

總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下三方面因素考慮設(shè)定評價指標(biāo)理想值。

（1）開發(fā)區(qū)所在的區(qū)域

毋庸質(zhì)疑，中國各個地區(qū)之間存在著巨大的經(jīng)濟(jì)差距。有研究學(xué)者認(rèn)為當(dāng)今中國存在三個經(jīng)濟(jì)體：東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。改革開放以后，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和西部大開發(fā)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策的實(shí)施，一定程度上控制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大的趨勢，但從現(xiàn)實(shí)來看這種經(jīng)濟(jì)差距還是客觀存在的，并且未來一段時間也將長期存在。那么，受此影響，作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長“引擎”的開發(fā)區(qū)，土地集約利用評價的各項(xiàng)評價指標(biāo)在不同地區(qū)之間也必然存在較大差異。所以，宜根據(jù)我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分出不同經(jīng)濟(jì)區(qū)，制定不同的評價指標(biāo)理想值。

具體作法建議：在首輪評價完成以后，對各地區(qū)開發(fā)區(qū)的指標(biāo)現(xiàn)狀值進(jìn)行匯總排序，分析其規(guī)律，并征詢各地學(xué)者專家的意見，劃分不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域，并制定不同的指標(biāo)理想值標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為不同地區(qū)的開發(fā)區(qū)評價指標(biāo)理想值（特別是評價體系中的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)）應(yīng)遵循以下規(guī)律：

東部開發(fā)區(qū)>中部開發(fā)區(qū)>西部開發(fā)區(qū)

（2）開發(fā)區(qū)的類型

從上世紀(jì)80年代我國設(shè)立首批國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以來，全國各省份基本都設(shè)立了各自的國家級開發(fā)區(qū)，而省級開發(fā)區(qū)更是星羅棋布，雖然經(jīng)過一番清理撤并，但最終保留下來的省級以上開發(fā)區(qū)也有一千余家。一般認(rèn)為，我國的開發(fā)區(qū)包括9個類型。其中，國家級開發(fā)區(qū)6個類型，分別是國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家級保稅區(qū)、國家級出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、其他類型的國家級開發(fā)區(qū)（國家旅游度假區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、兩岸科技工業(yè)園、工業(yè)園區(qū)、臺商投資區(qū)、開發(fā)區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)等）；省級開發(fā)區(qū)3個類型，分別是省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級特色工業(yè)園區(qū)。

以上類型的開發(fā)區(qū)，各有其特點(diǎn)，各個開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)存在很大差異，反映在指標(biāo)考核上就有所區(qū)別。目前，開發(fā)區(qū)評價規(guī)程中所確定的評價指標(biāo)，主要針對一般的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)而設(shè)立，對于其他類型的開發(fā)區(qū)，規(guī)程中的指標(biāo)并不能完全使用，或不太適宜使用。如建筑密度、容積率指標(biāo)，并不適用于化工類園區(qū)，這類園區(qū)中化工設(shè)備一般露天放置，廠區(qū)內(nèi)并無大量建筑，若以建筑密度、容積率指標(biāo)去評價化工類園區(qū)集約用地水平是偏頗的。再如，規(guī)程中限定的評價指標(biāo)側(cè)重于工業(yè)用地，如將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地包括在內(nèi)，總共16項(xiàng)評價指標(biāo)中涉及工業(yè)用地的有7項(xiàng)之多，如果單純采用這些指標(biāo)評價商貿(mào)物流型的園區(qū)也不太適宜（商貿(mào)物流型園區(qū)不以生產(chǎn)為主，大量土地用于倉儲及配套辦公、酒店住宿餐飲、金融服務(wù)等）。所以，宜根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分不同類型的開發(fā)區(qū)，并依據(jù)各自特點(diǎn)選擇制定適宜的評價指標(biāo)和理想值標(biāo)準(zhǔn)。

（3）開發(fā)區(qū)所處的發(fā)展階段

對開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)行研究的學(xué)者普遍引用辨證唯物主義關(guān)于物質(zhì)誕生、發(fā)展(存在)、消亡(再生) 的周期性理論，闡述開發(fā)區(qū)發(fā)展周期的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，開發(fā)區(qū)是一個隨時間發(fā)展而不斷演化的客觀存在, 其演化過程表現(xiàn)出明顯的周期性和階段性特點(diǎn)。如將開發(fā)區(qū)自創(chuàng)建到衰亡分為創(chuàng)建區(qū)、成長期、轉(zhuǎn)換期、成熟期和回歸期，從制度的視角將開發(fā)區(qū)分為強(qiáng)制度優(yōu)勢階段、弱制度化階段和后制度化階段三個階段,將開發(fā)區(qū)的生命周期分為要素驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、創(chuàng)新突破和財(cái)富凝聚四個階段。

處于不同發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)，其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)特征是不一樣的，反映在評價指標(biāo)上也就應(yīng)有差別。筆者綜合前人觀點(diǎn)，結(jié)合評價實(shí)踐，將我國現(xiàn)有開發(fā)區(qū)按產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及空間開發(fā)規(guī)模等劃分成起步型、成長型、成熟型三類。

I、起步型開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)規(guī)劃面積小，已開發(fā)土地規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施保障程度低。

II、成長型開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)規(guī)劃面積進(jìn)一步擴(kuò)大，各項(xiàng)公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施完善，開發(fā)空間充足，入?yún)^(qū)企業(yè)數(shù)量不斷增多。

III、成熟型開發(fā)區(qū)的進(jìn)區(qū)企業(yè)布置合理，經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)突出，但發(fā)展空間不足。該類型開發(fā)區(qū)在擴(kuò)區(qū)獲得充足土地資源后，經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃、合理定位，可能回歸為成長型開發(fā)區(qū)或轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合型城市。

針對以上三個發(fā)展類型的開發(fā)區(qū)，筆者認(rèn)為評價指標(biāo)理想值（特別是用地效益、管理績效這兩個目標(biāo)層下各指標(biāo)的理想值）應(yīng)遵循以下規(guī)律：

成熟型開發(fā)區(qū)≥成長型開發(fā)區(qū)>起步型開發(fā)區(qū)