馮怡

做好特定非金融行業(yè)反洗錢工作是《反洗錢法》賦予的義務(wù)，也是國際反洗錢專業(yè)組織金融行動特別工作組（FATF）對成員國的要求。我國特定非金融行業(yè)反洗錢工作尚未啟動，應(yīng)該盡快出臺與《反洗錢法》配套的法規(guī)，制定具體的制度和措施，加強部門間的協(xié)調(diào)和配合，積極做好特定非金融行業(yè)反洗錢工作，防范洗錢和恐怖融資風(fēng)險。

《中華人民共和國反洗錢法》第三條明確規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)和按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務(wù)。在我國，自2003年中國人民銀行承擔(dān)反洗錢組織領(lǐng)導(dǎo)職能以來，金融行業(yè)反洗錢工作已經(jīng)取得了很大的成績，但特定非金融行業(yè)的反洗錢工作尚未完全啟動。2007年6月FATF在我國反洗錢和反恐融資評估報告中，對我國特定非金融行業(yè)反洗錢工作評價為不合規(guī)。研究表明，當(dāng)政府針對某些洗錢和恐怖融資領(lǐng)域采取行動時，犯罪分子會傾向于運用其他領(lǐng)域。加強特定非金融行業(yè)反洗錢工作成為我國反洗錢工作亟待解決的問題。

一、特定非金融行業(yè)反洗錢文獻(xiàn)回顧

按照FATF的解釋，特定非金融行業(yè)是指以下行業(yè)和企業(yè)：（1）賭場與客戶進(jìn)行的交易等于或超過了3000美元/歐元時；（2）房地產(chǎn)代理商與代表客戶參與房地產(chǎn)買賣交易時；（3）貴金屬交易商和珠寶商與客戶進(jìn)行的現(xiàn)金交易等于或超過了15000美元/歐元時；（4）律師、公證人和其他獨立法律人士及會計師，在為其客戶準(zhǔn)備或?qū)嵤┡c下列活動有關(guān)的交易時：①買賣房地產(chǎn)，②管理客戶資金、證券或儲蓄賬戶，③為公司的設(shè)立、運營或管理組織籌款，④法人或法律實體的設(shè)立、運營或管理，買賣企業(yè)單位；（5）信托和企業(yè)服務(wù)提供商，在為其客戶準(zhǔn)備或?qū)嵤┫铝谢顒酉嚓P(guān)的交易：①擔(dān)任法人的創(chuàng)建代理，②擔(dān)任一家公司的董事或秘書、合伙制企業(yè)的合伙人或其他實體中的類似職位，③向公司、合伙制企業(yè)和其他法人或法律協(xié)議提供注冊點、辦公地址、聯(lián)絡(luò)或行政地址，④擔(dān)任書面信托的受托人，⑤為他人擔(dān)任名義股東。

特定非金融行業(yè)反洗錢工作的研究主要集中在特定非金融行業(yè)的洗錢風(fēng)險、薄弱環(huán)節(jié)、洗錢方式、應(yīng)采取的防范措施等。FATF（2007）對房地產(chǎn)業(yè)洗錢方式進(jìn)行了探討，指出了通過房地產(chǎn)洗錢的主要方式是房地產(chǎn)貸款、通過專業(yè)組織注冊空殼公司、資產(chǎn)評估、貨幣工具、按揭計劃、投資安排和金融機構(gòu)以及其他非法活動等。FATF（2009）對博彩業(yè)反洗錢進(jìn)行了深入的研究，指出博彩業(yè)大量使用現(xiàn)金、交易數(shù)額大、對貴賓客戶的特殊安排等存在洗錢的風(fēng)險，應(yīng)該建立嚴(yán)格的身份識別和可疑交易監(jiān)測的制度和措施。David J. Middleton （2008）通過對案例和有關(guān)法律的研究，對律師在反洗錢的作用進(jìn)行了詳細(xì)的研究。

陳唏（2007）對房地產(chǎn)洗錢進(jìn)行了研究，指出房地產(chǎn)洗錢主要有兩種形式：一是介入房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)。由洗錢者注資組建開發(fā)公司，通過指定法人代表，以合法公司身份運作項目，將非法屬性分解和凈化；或洗錢者以參股的方式，將非法資金注入開發(fā)公司，以股東分紅的模式獲得對非法所得的合法據(jù)有。二是通過房產(chǎn)銷售實現(xiàn)非法收入合法化。王五一（2008）對賭場洗錢進(jìn)行了探討，指出在合法賭場贏得的賭博收入是合法收入，因而便存在著這樣的可能性：罪犯設(shè)法將非法現(xiàn)金偽裝成賭場贏錢而將之存入銀行，賭場可以洗錢。劉猛等（2008）對開放條件下博彩業(yè)洗錢進(jìn)行了探討，指出博彩資金外流的渠道對制定博彩業(yè)反洗錢對策具有重要意義。目前，這些渠道可大致分為自帶現(xiàn)金走私、地下錢莊、空殼公司、博彩機構(gòu)的駐華商務(wù)機構(gòu)和高額旅行團(tuán)費。童文?。?009）對我國反洗錢實踐進(jìn)行了分析，指出我國特定非金融行業(yè)反洗錢的難點是：報告主體眾多，反洗錢意識薄弱，行業(yè)協(xié)調(diào)難度大，可疑交易類型難以確定，信息量大等問題。

綜上所述，相關(guān)國際反洗錢機構(gòu)和有關(guān)國家對各種特定非金融行業(yè)的洗錢風(fēng)險已經(jīng)有了充分的認(rèn)識，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。但我國從理論到實務(wù)界和相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)對特定非金融行業(yè)洗錢風(fēng)險不僅關(guān)注不夠，更缺乏如何開展對特定非金融行業(yè)反洗錢工作的操作性建議和制度。

二、國際規(guī)則及成員國特定金融行業(yè)反洗錢工作實踐

國際上，反洗錢專業(yè)組織FATF的40＋9條建議是國際反洗錢的規(guī)范性文件，對成員國具有約束力，各成員國應(yīng)該采取有效措施落實建議的內(nèi)容。對特定非金融行業(yè)的反洗錢工作主要從客戶身份盡職調(diào)查、客戶記錄保存、報告可疑交易以及管理監(jiān)督等方面。

1．在與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系、進(jìn)行非正常交易、有洗錢或恐怖融資嫌疑時應(yīng)對客戶身份采取有效的盡職調(diào)查措施。（1）確定客戶身份并利用可靠的、獨立來源的文件、數(shù)據(jù)或信息來驗證客戶身份；（2）確定受益人身份，并運用合理的手段進(jìn)行驗證，以明了受益人的身份情況，采用合理的措施了解客戶的所有權(quán)和控制權(quán)結(jié)構(gòu)；（3）獲得有關(guān)該項業(yè)務(wù)的目的和意圖屬性的信息；（4）對業(yè)務(wù)關(guān)系以及在這種業(yè)務(wù)關(guān)系的整個過程中進(jìn)行的交易進(jìn)行持續(xù)的盡職調(diào)查，以確定交易的進(jìn)行符合該金融機構(gòu)對客戶及其風(fēng)險情況的認(rèn)識；（5）對社會名流在建立業(yè)務(wù)關(guān)系時要經(jīng)高級管理層批準(zhǔn)，并進(jìn)行更為嚴(yán)格的持續(xù)監(jiān)視；（6）要特別注意隨著新科技應(yīng)運而生的洗錢手段；（7）應(yīng)特別注意那些沒有明顯經(jīng)濟目的和合法意圖的復(fù)雜且不尋常的大額交易，以及所有不尋常的交易方式。對交易記錄和客戶身份資料的保存一般要求不低于5年。

2．在可疑交易報告方面，要求律師、公證人、其他獨立專業(yè)人士及會計師、貴金屬和珠寶交易商、信托和企業(yè)服務(wù)提供商履行相應(yīng)的報告義務(wù)。（1）懷疑或有理由懷疑某項資金屬于犯罪活動的收益或與犯罪分子有關(guān)，應(yīng)按照法律法規(guī)的要求，立即向金融情報中心報告；（2）要制定內(nèi)部政策、程序和控制措施，進(jìn)行持續(xù)雇員培訓(xùn)計劃、建立審查機制，以檢驗相關(guān)制度。

3．管理和監(jiān)督措施。（1）對賭博業(yè)應(yīng)采取全面的管理和監(jiān)督機制，以確保其能夠有效的實施必要的反洗錢和反恐融資措施，至少要做到：①賭場要經(jīng)過許可；②主管機構(gòu)應(yīng)采取必要的法律或法規(guī)措施來防止罪犯或其合伙人持有重要或多數(shù)股權(quán)，或者成為重要或多數(shù)股權(quán)的受益權(quán)人，也要防止他們控制賭場的管理職能或者成為賭場經(jīng)營者；③主管部門應(yīng)確保賭場受到有效的監(jiān)督，以符合打擊忽然恐怖融資的要求。（2）各國應(yīng)確保特定非金融企業(yè)和行業(yè)的其他形式要受到有效系統(tǒng)的制約，以監(jiān)控和確保這些業(yè)務(wù)符合打擊洗錢和恐怖融資的要求。（3）主管部門應(yīng)當(dāng)建立指導(dǎo)原則并提供反饋機制，這將有助于非特定金融行業(yè)貫徹國家打擊洗錢和恐怖融資的措施，特別是對可疑交易的偵測和報告。

為監(jiān)督各成員對40＋9建議的執(zhí)行情況以及反洗錢和反恐融資的總體效率，F(xiàn)ATF從2005年1月對各成員開展了第3輪綜合評估，截至到2008年2月共對比利時、挪威、澳大利亞、意大利、瑞士、愛爾蘭、瑞典、丹麥、西班牙、美國、冰島、葡萄牙、土耳其、希臘、英國、芬蘭、加拿大、新加坡、俄羅斯、香港等20個成員進(jìn)行了反洗錢和反恐融資評估。各成員也是圍繞客戶盡職調(diào)查、記錄保存、可疑交易報告以及監(jiān)督管理等方面要求特定非金融行業(yè)履行反洗錢和反恐融資義務(wù)。從評估的情況看，各成員特定非金融行業(yè)反洗錢工作大多數(shù)不合格，平均評估得分0.19（滿分1），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他建議標(biāo)準(zhǔn)的得分。沒有一個成員國完全達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)。較好的國家是瑞典、冰島、愛爾蘭、西班牙、挪威、葡萄牙、比利時、瑞士、英國等西方發(fā)達(dá)國家。我國屬于存在大的缺陷、大多數(shù)核心標(biāo)準(zhǔn)沒有達(dá)到的不合格國家。

三、我國特定非金融行業(yè)反洗錢工作實踐

在我國，《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十四條規(guī)定，中國非金融行業(yè)及職業(yè)有義務(wù)報告犯罪行為。《中華人民共和國反洗錢法》第三條明確規(guī)定了特定非金融行業(yè)的反洗錢義務(wù)。對房地產(chǎn)業(yè)，中國也有各種相關(guān)的客戶身份識別和交易記錄保存的措施。雖然這些措施最初不是為了反洗錢，但很大程度上與FATF的反洗錢和反恐融資政策具有同等效力。我國已采取措施解決典當(dāng)業(yè)、拍賣業(yè)、彩票和買賣奢侈品領(lǐng)域的洗錢和恐怖融資，范圍比FATF要求寬泛。目前，我國反洗錢主要在金融行業(yè)，還沒有發(fā)布針對特定非金融行業(yè)及職業(yè)的專門的反洗錢和反恐融資的規(guī)定。

1．博彩業(yè)?！吨腥A人民共和國刑法》明確規(guī)定賭博屬違法行為，開設(shè)賭場屬非法經(jīng)營，應(yīng)追究刑事責(zé)任。我國沒有公開設(shè)立的賭場，但不排除存在非法的地下賭場。我國的博彩業(yè)僅限于彩票業(yè)，目前只有中國福利彩票和中國體育彩票。我國對彩票業(yè)實行嚴(yán)格管制。分國務(wù)院、財政部、民政部和體育總局三個管理層次。彩票單注最高獎金500萬元，實行大額交易報告制度，一次投注10000元的，需報上級彩票機構(gòu)。禁止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，只能用現(xiàn)金和銀行借記卡投注。

2．房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)。我國已建立了以《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》為基礎(chǔ)的較為完善的管理體系。建立了房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)管理制度、商品房預(yù)售許可制度、商品房買賣合同備案登記制度、房地產(chǎn)成交價格申報制度、房屋租賃備案登記制度、房地產(chǎn)價格估價人資格認(rèn)證制度為主的房地產(chǎn)交易管理制度框架和業(yè)務(wù)規(guī)范，對房地產(chǎn)及其從業(yè)人員實行全方位監(jiān)管，對客戶進(jìn)行較為嚴(yán)格的身份驗證。這些制度的落實在一定程度上可起到防范洗錢風(fēng)險的作用。

3．貴金屬、珠寶交易。我國進(jìn)出口金銀由人民銀行統(tǒng)一管理。上海黃金交易所是國務(wù)院批準(zhǔn)的組織黃金、白銀和鉑金等貴重金屬交易的自律性管理的法人，實行會員制。黃金交易所的內(nèi)部章程要求會員執(zhí)行客戶盡職調(diào)查、記錄保存的相關(guān)要求，并制定了懲戒措施。寶石由國土資源部指導(dǎo)和管理。對貴金屬、玉石的交易沒有履行反洗錢和反恐融資義務(wù)的具體規(guī)定。

4．律師、公證人、注冊會計師。按照《中華人民共和國律師法》、《中華人民共和國公證法》、《中華人民共和國注冊會計師法》的要求，擔(dān)任律師、公證人、注冊會計師必須參加全國統(tǒng)一的考試，申領(lǐng)執(zhí)業(yè)證書，并采取行業(yè)管理和行政管理相結(jié)合的管理方法?！堵蓭煼ā穼β蓭煹穆殬I(yè)操守和客戶盡職調(diào)查、記錄保存規(guī)定了具體的義務(wù)。在我國，注冊會計師主要從事法定審計業(yè)務(wù)，未獲授權(quán)開展代理理財、信托、對外投資等業(yè)務(wù)，基本不存在被利用進(jìn)行洗錢的相關(guān)交易問題。我國對公證人的反洗錢義務(wù)也沒有規(guī)定。

5．信托和公司服務(wù)提供者。我國法律允許設(shè)立專門的信托投資公司，從事信托業(yè)務(wù)。我國信托投資公司的日常監(jiān)管由中國銀監(jiān)會承擔(dān)，其反洗錢工作歸類為金融機構(gòu)已經(jīng)啟動。但對非信托公司承擔(dān)的一些信托性質(zhì)的業(yè)務(wù)以及公司服務(wù)提供者沒有規(guī)定具體的反洗錢義務(wù)。

6．其他非金融行業(yè)和職業(yè)。對于可能被洗錢和恐怖融資利用的拍賣和典當(dāng)行業(yè)，我國政府已注意到對其進(jìn)行監(jiān)管的必要性，已制定了有關(guān)規(guī)定并采取了相應(yīng)的防范措施。依據(jù)《中華人民共和國拍賣法》、《拍賣管理辦法》、《典當(dāng)管理辦法》，對拍賣和典當(dāng)?shù)目蛻舯M職調(diào)查、記錄保存和可疑交易報告有較為具體的規(guī)定，商務(wù)部組織制定有關(guān)拍賣行業(yè)、典當(dāng)業(yè)的規(guī)章、政策，指導(dǎo)拍賣行業(yè)的規(guī)劃。

從上面的分析可以看出，我國行業(yè)主管部門從專業(yè)管理的角度制定了較為完善的管理制度和措施，雖然這些措施在一定程度上起到反洗錢和反恐融資的作用，但大多數(shù)措施對反洗錢和反恐融資的針對性不強，并且其管理權(quán)限屬于各個不同的行業(yè)管理部門。雖然《反洗錢法》第三條明確規(guī)定了特定非金融行業(yè)的反洗錢義務(wù)，但尚未發(fā)布配套的規(guī)章明確特定非金融行業(yè)的義務(wù)及我國國務(wù)院反洗錢主管部門（中國人民銀行）對這些行業(yè)的管理權(quán)限以及向金融情報中心（FIU）報告可疑交易的要求，對特定非金融行業(yè)的反洗錢工作尚未真正啟動。為此，F(xiàn)ATF2007年6月的中國反洗錢和反恐融資評估報告認(rèn)為，特定非金融行業(yè)反洗錢和反恐融資不合規(guī)。主要原因是：對于貴重金屬和珠寶玉石經(jīng)銷商、律師、公證員、房地產(chǎn)商及公司服務(wù)提供商只有非常有限的客戶身份識別和記錄保存的要求，沒有達(dá)到FATF的評估標(biāo)準(zhǔn)。

四、做好我國特定非金融行業(yè)反洗錢工作的政策建議

1．從維護(hù)國家經(jīng)濟安全和政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，提高做好特定非金融行業(yè)反洗錢工作的重要性的認(rèn)識。在國際上，反洗錢在維護(hù)世界金融安全、維護(hù)金融穩(wěn)定和打擊犯罪方面發(fā)揮著日益重要的作用，由于其工作的特殊性和敏感性，也日益成為發(fā)達(dá)國家謀求其國家利益的重要手段和工具。利用反洗錢預(yù)防和打擊犯罪活動，已經(jīng)成為國際合作的重點和熱點領(lǐng)域之一，聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織、亞歐會議等許多重要國際多邊機制，均將預(yù)防、打擊洗錢和恐怖融資作為重要議題。反洗錢和反恐融資已經(jīng)成為各國外交工作的重點，甚至成為政治斗爭的戰(zhàn)略武器。在我國，反洗錢已經(jīng)在反腐、反恐、維護(hù)公平正義和安全穩(wěn)定方面起到了非常重要的作用。各義務(wù)主體應(yīng)該提高對反洗錢工作的認(rèn)識，增強責(zé)任感，提高主觀能動性，主動履行好反洗錢義務(wù)。

2．加強協(xié)作，充分發(fā)揮國務(wù)院反洗錢部級聯(lián)席會議各成員單位的作用。洗錢風(fēng)險涉及到我國各行業(yè)和領(lǐng)域，反洗錢工作從本質(zhì)上屬于維護(hù)國家和人民利益的社會性工作。為深入貫徹落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于反腐倡廉、打擊經(jīng)濟犯罪的一系列指示精神，貫徹執(zhí)行《反洗錢法》，有效規(guī)范和打擊洗錢犯罪，維護(hù)國家政治、經(jīng)濟、金融安全和正常的經(jīng)濟秩序，我國建立了國務(wù)院反洗錢部級聯(lián)席會議。人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院辦公廳、外交部、公安部、安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、廣電總局、國務(wù)院法律辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局、解放軍總參謀部等23個部門為反洗錢工作部際聯(lián)席會議成員單位。按照《反洗錢部際聯(lián)席會議制度》的要求，各個部門被賦予具體的反洗錢職責(zé)。各成員單位應(yīng)該加強協(xié)作，在各自職責(zé)范圍內(nèi)積極工作，履行好所承擔(dān)的反洗錢職責(zé)。

3．盡快研究制定非特定金融行業(yè)反洗錢部門規(guī)章?！斗聪村X法》已經(jīng)明確了非特定金融行業(yè)的反洗錢義務(wù)，國務(wù)院反洗錢有關(guān)部門應(yīng)該按照《反洗錢法》的要求，盡快研究制定非特定金融行業(yè)的反洗錢規(guī)章。從我國的實際情況看，由于賭博屬違法，設(shè)立賭場屬非法經(jīng)營。律師、公證人、注冊會計師的服務(wù)范圍較窄，同時對信托業(yè)已經(jīng)作為金融業(yè)進(jìn)行了反洗錢管理。因此，特定非金融行業(yè)的反洗錢工作可先從房地產(chǎn)和貴金屬、珠寶交易行業(yè)做起。房地產(chǎn)已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)居民的主要財產(chǎn)，房地產(chǎn)交易數(shù)額大，洗錢的成本較低，在我國已破獲的案件中，通過房地產(chǎn)洗錢已經(jīng)成為主要的手段之一。對貴金屬和珠寶的交易由于具有價值高、體積小、方便攜帶和隱藏的特點，也是犯罪分子常用的洗錢手段。

4．盡快出臺特定非金融行業(yè)反洗錢工作的具體制度和操作規(guī)程。人民銀行作為國家反洗錢主管部門應(yīng)進(jìn)一步加強與有關(guān)部門的協(xié)商，按照《反洗錢》的要求，依據(jù)FATF40＋9的建議，盡快出臺特定非金融行業(yè)反洗錢和反恐融資的具體制度和措施。針對特定非金融行業(yè)的不同特點，制定客戶身份識別盡職調(diào)查、交易記錄和客戶身份資料保存、大額和可疑交易報告的具體制度，研究這些行業(yè)向中國反洗錢監(jiān)測中心的報告程序和接口規(guī)范，以盡快啟動特定非金融行業(yè)的反洗錢工作，防范洗錢犯罪分子利用特定非金融行業(yè)洗錢的風(fēng)險。

作者單位：中國人民銀行濟南分行