○夏軍

我國公務(wù)員權(quán)利保障制度的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

○夏軍

公務(wù)員權(quán)利保障是指為確保公務(wù)員權(quán)利最終實現(xiàn)和防止公務(wù)員權(quán)利受到侵害而采用的制度化設(shè)計。由于我國公務(wù)員制度起步較晚，因此，公務(wù)員權(quán)利的許多保障制度還不夠成熟，還有許多需要完善和創(chuàng)新的地方。本文試就我國的公務(wù)員權(quán)利保障問題作初步的探討，以期引起大家對公務(wù)員權(quán)利保障制度的關(guān)注，從而促進這一制度的發(fā)展與完善。

一、我國公務(wù)員權(quán)利保障制度的現(xiàn)狀

根據(jù)我國公務(wù)員法的規(guī)定，公務(wù)員權(quán)利具體包括：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；參加培訓(xùn)；對機關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評和建議；提出申訴和控告；申請辭職；法律規(guī)定的其他權(quán)利等8類重大權(quán)利。其中就包含了職務(wù)保障權(quán)、身份保障權(quán)、經(jīng)濟（物質(zhì)）利益權(quán)、保障請求權(quán)等權(quán)利。

（一）職務(wù)保障權(quán)

公務(wù)員職務(wù)保障權(quán)是指公務(wù)員依法履行職務(wù)受法律保護的權(quán)利。公務(wù)員作為國家行政機關(guān)行使行政職能的外部代理人，獲得法定職權(quán)的條件來保障其行使國家行政職權(quán)，是實現(xiàn)執(zhí)行國家公務(wù)的連續(xù)性與穩(wěn)定性的需要。我國的《公務(wù)員法》第9條規(guī)定：“公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為，受法律保護。”

（二）身份保障權(quán)

公務(wù)員的身份保障權(quán)是指公務(wù)員一經(jīng)任用，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。各國公務(wù)員法無一例外，都規(guī)定了公務(wù)員的身份保障權(quán)。公務(wù)員法之所以規(guī)定公務(wù)員的身份保障權(quán)，是保持公務(wù)員隊伍穩(wěn)定和行政管理的連續(xù)性的需要，是保證公務(wù)員公正履行職責(zé)的需要，是現(xiàn)代社會發(fā)展日益復(fù)雜化、專業(yè)化的需要。

我國的《公務(wù)員法》第13條第（二）項規(guī)定：“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分?！备鶕?jù)公務(wù)員法的規(guī)定，公務(wù)員身份保障權(quán)意味著：第一，公務(wù)員非因法定事由，不被免職、降職、辭退或者處分。所謂法定事由，是指公務(wù)員的行為確實觸犯了國家的法律或者公務(wù)員的紀律，構(gòu)成了被依法免職、降職、辭退或者處分的情形或者事由。公務(wù)員的免職情形一般有：轉(zhuǎn)換職位；晉升或者降低職務(wù)；因身體健康狀況不能堅持工作1年以上；退休等。公務(wù)員降職或處分的事由主要是違反了公務(wù)員的紀律，包括：散布有損國家聲譽的言論，組織或參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；玩忽職守，貽誤工作；貪污、行賄、受賄、利用職務(wù)之便為自己和他人謀取私利；濫用職權(quán)，侵犯公民、法人或者其他組織的合法利益；參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動；從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)等。公務(wù)員辭退的事由主要有：在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職；不勝任現(xiàn)職工作，又不能接受其他安排；因所在機關(guān)調(diào)整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排；不履行公務(wù)員義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀律，經(jīng)教育仍無轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機關(guān)工作，又不宜給予開除處分；曠工或者因公外出，請假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸連續(xù)超過15天，或者1年內(nèi)累積超過30天。第二，非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。所謂法定程序是指國家規(guī)定的公務(wù)員被免職、降職、辭退或者處分所必須經(jīng)歷的法定過程。公務(wù)員違紀的，應(yīng)當(dāng)由處分機關(guān)決定對公務(wù)員違紀的情況進行調(diào)查，并將調(diào)查認定的事實及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人。公務(wù)員有權(quán)進行陳述和申辯。第三，只有對非因法定事由、非經(jīng)法定程序的處理，公務(wù)員才可以拒絕接受。對于處理機關(guān)以確鑿的事實，經(jīng)過法定程序，依據(jù)法律和紀律等規(guī)定作出的有關(guān)免職、降職、辭退或者處分的決定，公務(wù)員必須接受。

（三）經(jīng)濟利益權(quán)

公務(wù)員經(jīng)濟權(quán)利（又稱物質(zhì)利益權(quán)利或財產(chǎn)性權(quán)利）保障是指公務(wù)員享有任職期間的勞動報酬、福利和保險以及退休后包括退休金在內(nèi)的權(quán)利。（1）工資。工資權(quán)是公務(wù)員經(jīng)濟權(quán)利的主要內(nèi)容。公務(wù)員工資屬于勞動報酬，是國家對公務(wù)員勞動支付的報酬，是公務(wù)員維持生活的必要條件與保障，也是公務(wù)員在社會生活中的價值體現(xiàn)。我國的《公務(wù)員法》第73條規(guī)定：“國家建立公務(wù)員工資的正常增長機制?！钡?5條規(guī)定：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應(yīng)。”（2）福利和保險。公務(wù)員的經(jīng)濟權(quán)利保障還包括享受福利保險和退休金權(quán)利的保障。我國的《公務(wù)員法》第76條規(guī)定：“公務(wù)員按照國家規(guī)定享受福利待遇。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇?！钡?7條規(guī)定：“國家建立公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償?！钡?9條規(guī)定：“公務(wù)員工資、福利、保險、退休金以及錄用、培訓(xùn)、獎勵、辭退等所需經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算，予以保障?！钡?9條規(guī)定：“任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險待遇。任何機關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資?！蔽覈豆珓?wù)員法》的這些規(guī)定在現(xiàn)有條件下對公務(wù)員經(jīng)濟權(quán)利的保障是充分的。

（四）保障請求權(quán)

公務(wù)員保障請求權(quán)是指公務(wù)員權(quán)利受到侵害時享有通過法定行政申訴和司法訴訟途徑維護合法權(quán)益的權(quán)利。申訴控告制度是大陸公務(wù)員權(quán)利救濟保障的重要制度設(shè)計。我國公務(wù)員申訴控告制度內(nèi)容包括復(fù)核法律制度、申訴法律制度和控告法律制度。復(fù)核法律制度：提起復(fù)核的主體是權(quán)益受到侵害的公務(wù)員，復(fù)核的客體是機關(guān)的人事處理決定，復(fù)核的受理機關(guān)是原處理機關(guān)。申訴法律制度：申訴的主體是權(quán)益受到侵害的公務(wù)員，申訴的客體是機關(guān)的人事處理決定。

我國的《公務(wù)員法》第90條規(guī)定：“公務(wù)員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴：（一）處分；（二）辭退或者取消錄用；（三）降職；（四）定期考核定為不稱職；（五）免職；（六）申請辭職、提前退休未予批準；（七）未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；（八）法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形。對省級以下機關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關(guān)提出再申訴。行政機關(guān)公務(wù)員對處分不服向行政監(jiān)察機關(guān)申訴的，按照我國《行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理?！?/p>

霧，有輻射霧、鋒面霧、平流霧，秋冬好發(fā)輻射霧、鋒面霧，春季好發(fā)平流霧，特別是每年二、三、四月份，平流霧是空氣中水汽達到過飽和狀態(tài)而形成的，濃、厚、持續(xù)時間長，不易消散，是平流霧特點。濃霧會導(dǎo)致能見度不良，甚至惡劣，對船舶航行安全夠成不同程度的威脅。

二、我國公務(wù)員權(quán)利保障制度存在的問題

（一）公務(wù)員權(quán)利缺少社會保障機制

就我國公務(wù)員目前享受的社會保障而言，實際上是一種“國家保障”，而不是“社會保障”，因為它是由國家財政予以保障，而不是由社會保障基金予以保障的。這種“國家保障”制度的優(yōu)點在于：在當(dāng)前中國，它使得機關(guān)對社會各方面優(yōu)秀人才具有強大的吸引力。由于公務(wù)員享有的工資福利保險兼具保障和激勵的涵義，在社會保障制度不盡完善的情況下，也即工資福利保險不是每個社會成員普遍享受的情形下，公務(wù)員身份保障的穩(wěn)定性和其享受的福利保險待遇成了公務(wù)員職業(yè)生涯上極具優(yōu)勢的制度設(shè)計。它吸引著各界社會精英加入公務(wù)員隊伍。當(dāng)前出現(xiàn)的“考公務(wù)員熱”恰好也說明了這一點。這種“國家保障”制度的缺點在于：它在一定程度上進一步強化了“官本位”思想，使國家機關(guān)成為人才流動最困難的機構(gòu)。由于公務(wù)員沒有完全的社會保障，他們一旦離開機關(guān)，除養(yǎng)老保險外其他什么社會保障都沒有了。在這種情況下，只有最優(yōu)秀的人才敢于離開機關(guān)下海創(chuàng)業(yè)，多數(shù)人則難以分流出去。其結(jié)果使有些地方的行政機構(gòu)改革反而成了淘汰精英的過程。

（二）申訴控告制度救濟功能不明顯

我國公務(wù)員申訴控告制度，對申訴控告的主體、客體、受理機關(guān)、程序等作了比較具體的規(guī)定，基本上具備了實在法律規(guī)則的特點。但是，由于它屬于行政內(nèi)部監(jiān)督制度的一環(huán)，它在法律意識層面上并未得到公務(wù)員及整個社會的認同。正因為如此，據(jù)不完全統(tǒng)計，自申訴控告制度實施以來，各級人事部門共受理公務(wù)員申訴案件287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%。與我國目前公務(wù)員600多萬人的總數(shù)相對比，其申訴案件數(shù)量是很少的。這說明公務(wù)員很少選擇申訴控告的途徑尋求救濟。

（三）欠缺公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟制度

作為我國公務(wù)員權(quán)利救濟的根本制度——申訴控告制度——是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，其目的重在行政機關(guān)的內(nèi)部如何糾錯，而不是行政機關(guān)外部的司法救濟制度。我國公務(wù)員制度深受“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響，強調(diào)服從義務(wù)，不太重視公務(wù)員權(quán)利的司法救濟。

三、我國公務(wù)員權(quán)利保障制度的發(fā)展趨勢

1.社會保障立法。尤其要制定社會保障基本法，以便使公務(wù)員社會保障有法可依。社會保障立法是保障人的基本權(quán)利的重要立法。社會保障體現(xiàn)的是有直接經(jīng)濟內(nèi)容的人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。我國正在建立的社會保障制度已經(jīng)開始關(guān)注退休金的社會保障了，這是未來發(fā)展的方向。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，公務(wù)員保險制度正在建設(shè)中。一般包括養(yǎng)老保險、傷殘保險、疾病保險、失業(yè)保險等種類；公務(wù)員的福利待遇包括福利費、生活困難補助費、探親制度、休假制度、年底雙薪制度等。

2.健全公務(wù)員社會保險體系。公務(wù)員社會保險主要包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險和生育保險。目前，大陸公務(wù)員只享有退休金和公費醫(yī)療的社會保險待遇。

3.確立公務(wù)員社會保障責(zé)任分擔(dān)機制。完善公務(wù)員社會保障制度，就要厘清公務(wù)員社會保障制度中歷史的責(zé)任和現(xiàn)實的責(zé)任，政府、市場、社會、家庭、單位的責(zé)任，中央政府和地方政府的責(zé)任。國家公務(wù)員的保障應(yīng)遵循國家、單位、個人共同負擔(dān)的原則而發(fā)展。

（二）完善公務(wù)員權(quán)利的申訴控告制度

1.糾正對申訴控告制度認識的偏差。公務(wù)員的申訴控告，作為維護公務(wù)員合法權(quán)益的一種機制，具有“民告官”的性質(zhì)。但在中國，由于長期受公法文化的熏陶及官本位思想的影響，缺少以私法文化為基礎(chǔ)的權(quán)利本位的法律文化，因而使一些公務(wù)員在自己的權(quán)益遭受侵害時不敢提出申訴控告。同時，有些行政機關(guān)對公務(wù)員提出的申訴控告，不是積極支持，而是常常通過做思想工作，私下內(nèi)部解決，以保平安。此外，也有一些受理機關(guān)，因為與作出原處理決定的機關(guān)有利害關(guān)系而對公務(wù)員的申訴控告持消極態(tài)度，導(dǎo)致公務(wù)員的申訴控告制度在實踐中沒能很好地施行。這些認識上的偏差都在一定程度上阻礙了申訴控告工作的有效開展。完善的辦法就是要努力提高受理機關(guān)工作人員的法律素質(zhì)和努力構(gòu)建中國權(quán)利本位的法律文化。

2.擴大申訴的范圍。我國公務(wù)員申訴的范圍太窄。盡管與《公務(wù)員暫行條例》相比較，《公務(wù)員法》擴大了公務(wù)員申訴的范圍。比如明確規(guī)定：試用期的公務(wù)員對取消錄用資格可以申訴；公務(wù)員（尤其是占居領(lǐng)導(dǎo)崗位的公務(wù)員）對機關(guān)強令其提前退休的行為可以申訴。另外，公務(wù)員法還增加了公務(wù)員申訴的次數(shù)，即對省級以下機關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出決定的上一級機關(guān)提出再申訴。但是，根據(jù)我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，公務(wù)員對年度考核基本稱職、職務(wù)任免、回避等人事處理決定以及停發(fā)工資、福利等方面的人事行為不服，不能提出申訴。而對年度考核不稱職不服的，必須先經(jīng)過復(fù)核程序，未經(jīng)復(fù)核，不能提出申訴。完善的辦法可通過擴大申訴的范圍，可以通過立法規(guī)定公務(wù)員對涉及本人權(quán)益的任何人事處理決定不服都可以直接申訴。

3.制定申訴控告基本法。我國公務(wù)員申訴控告制度的內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)，而且散見于各行政法規(guī)、規(guī)章之中，甚至出現(xiàn)相互沖突的地方。由于沒有一個全面統(tǒng)一的規(guī)定，這就可能導(dǎo)致受理機關(guān)在受理申訴控告案件時，往往因為處理標準不統(tǒng)一而互相指責(zé)，或互相推諉，或不予受理，妨礙申訴控告工作的順利進行。完善的辦法：可以將現(xiàn)有的《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》進一步完善并法律化，使之成為申訴控告制度的基本法。

4.將司法救濟引入申訴控告制度之中。從表面上看，申訴控告制度為公務(wù)員提供了不少的救濟途徑，但事實上這種制度設(shè)計容易流于形式。其原因之一是，即使申訴控告有最終處理結(jié)果，可是監(jiān)察機關(guān)對申訴控告作出的監(jiān)察建議又不具有強制執(zhí)行力，而只能由作出原處理決定的機關(guān)去執(zhí)行。這無疑使本就難以實施的申訴控告制度進一步“雪上加霜”。完善的辦法：可以將司法救濟引入申訴控告制度，即在申訴控告基本法中增加：“對申訴控告最終處理結(jié)果不服的，可以在15日內(nèi)向法院起訴”等條文。

（三）完善公務(wù)員權(quán)利的司法救濟制度

公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟是指公務(wù)員的權(quán)利被侵害時，依法定的方法和程序向特定的司法機關(guān)尋求幫助，來維護自己的權(quán)利制度?！妒澜缛藱?quán)宣言》第8條規(guī)定：任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時，有權(quán)由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。這就是訴權(quán)，也被稱為第一人權(quán)。相對于公務(wù)員的實體權(quán)利而言，訴權(quán)是公務(wù)員的一項程序性的權(quán)利。但它卻是實體權(quán)利實現(xiàn)的保障。任何人的法定權(quán)利應(yīng)當(dāng)是能得到司法保障的權(quán)利，這是衡量一個國家法治化程度的標尺之一。鑒于《公務(wù)員法》已經(jīng)規(guī)定了聘任制公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟制度，可以預(yù)見，建立公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟制度將是大陸公務(wù)員制度發(fā)展的必然趨勢。

建立公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟制度，應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)范體系和司法體制兩個方面，為公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟提供基本法律依據(jù)和司法體制保障。

一是完善法律規(guī)范體系。可以從兩個方面著手：其一，可以由憲法確立司法救濟權(quán)。比如日本憲法第32條就有“任何人向法院申訴的權(quán)利，不得被剝奪”的規(guī)定；其二，可以修改《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》有關(guān)受案范圍的規(guī)定，將“對申訴控告的處理決定不服的”直接納入行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍。這樣可以直接為公務(wù)員權(quán)利保障開啟司法救濟之門。

二是完善司法體制。首先，要解決公務(wù)員權(quán)利保障司法救濟的受理機關(guān)問題。如果從創(chuàng)新體制來解決受理機關(guān)的話，建議最好建立人事和財政獨立于地方政府的行政法院。如果在現(xiàn)行的司法體制中解決受理機關(guān)的問題，應(yīng)考慮基層法院更易于受地方行政權(quán)的干擾這一現(xiàn)實因素，建議以中級法院的行政審判庭為一審機關(guān)，高級法院行政審判庭為二審機關(guān)，而由國務(wù)院任命的公務(wù)員，其權(quán)利之司法救濟法院為最高人民法院。其次，要解決行政救濟和司法救濟的銜接問題。比如是否以公務(wù)員權(quán)利保障的申訴控告這一行政救濟為前置程序等。最后，要解決判決的執(zhí)行問題。如果法院的裁決最終仍交由行政機關(guān)執(zhí)行的話，其必將有如目前申訴控告的一些處理結(jié)果交由原處理機關(guān)去執(zhí)行一樣，必然導(dǎo)致難以徹底執(zhí)行。

總之，我國公務(wù)員權(quán)利是由法律、法規(guī)規(guī)定或認可的，是全面的、普遍的和真實的，是由法律和制度加以保障和實施的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人類文明的進步，我國公務(wù)員權(quán)利將進一步提高，公務(wù)員權(quán)利保障制度將進一步完善，公務(wù)員權(quán)利的享有和保障將更加切實而有效。

（作者單位 湖北省委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）