□劉 麗

精致星島蘊大觀
——新加坡土地節(jié)約集約利用的經(jīng)驗

□劉 麗

新加坡土地稀少，沒有土地就無法發(fā)展工業(yè)，所以土地是非常關(guān)鍵的因素。新加坡工業(yè)化成功也是吸取教訓(xùn)不斷提升的結(jié)果。在40多年發(fā)展過程中，他們遇到了很多問題。比如，產(chǎn)品附加值低、競爭力缺乏、土地資源和人力資源短缺等。面對這些問題，他們的理念就是通過有限資源來實現(xiàn)無限創(chuàng)造。

經(jīng)驗一：宏觀上，根據(jù)國家整體戰(zhàn)略的需要，制定持續(xù)的產(chǎn)業(yè)升級政策，產(chǎn)業(yè)政策升級與土地政策高效地融合為一體，從而實現(xiàn)土地資源的高效利用和土地資源價值的最大化

新加坡的工業(yè)發(fā)展歷程從上世紀60年代到90年代，各個階段發(fā)展重點各不相同。建國初期的60年代，為了創(chuàng)造就業(yè)機會，主要發(fā)展以出口為導(dǎo)向的勞動密集型制造業(yè)，力求最大限度地解決就業(yè)，實行全民就業(yè)。到70年代，注重發(fā)展技術(shù)密集型制造業(yè)，比如電子業(yè)和造船業(yè)等等，同時也開發(fā)了大量的工業(yè)園區(qū)和廠房。到80年代隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)逐步穩(wěn)固，政府開始重組經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，將制造業(yè)朝高附加值、資本密集型方向轉(zhuǎn)型。到了90年代，開始大力發(fā)展高新技術(shù)，比如化工產(chǎn)品、芯片、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。也正是從80年代后期開始，新加坡的地均GDP開始了飛躍性的提升。從90年代后期到2000年，以信息產(chǎn)業(yè)為中心的知識密集型經(jīng)濟開始發(fā)展起來，為了尋求更高的經(jīng)濟增長，政府投下巨資支持研發(fā)以及創(chuàng)新。新加坡工業(yè)發(fā)展的歷程其實就是一個工業(yè)不斷提升的過程，推動工業(yè)主要的部門是新加坡貿(mào)易和工業(yè)部。

配合國家大的產(chǎn)業(yè)升級戰(zhàn)略的調(diào)整，新加坡政府從概念規(guī)劃開始就采取了一系列確保土地使用最優(yōu)的方案與設(shè)計，尤為重要的是，在工業(yè)園的開發(fā)中保證土地的持續(xù)升級，這也是新加坡土地利用效益能夠持續(xù)得以提升的秘訣。具體措施如下：

一是有效征用土地，預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在不同的發(fā)展時期運用不同的策略來增加土地的供給，上世紀60年代至80年代，為了更好地整合土地資源發(fā)展工業(yè)，新加坡政府給予裕廊集團強制征用土地的權(quán)力，在規(guī)劃中被確定征用的土地業(yè)主無權(quán)反對，只可對賠償?shù)目铑~提出上訴。90年代，是有選擇性地回購一些比較低附加值的土地，為以后發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)預(yù)留足夠的空間。

二是做好工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級。通過建設(shè)工業(yè)園區(qū)，打造產(chǎn)業(yè)空間載體。與單獨的工業(yè)開發(fā)相比，制定整體規(guī)劃，實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護有序平衡，提升土地生產(chǎn)力水平，同時也對遠期產(chǎn)業(yè)預(yù)留足夠的發(fā)展空間。工業(yè)園的開發(fā)始終遵循土地利用價值最高、可持續(xù)發(fā)展的理念。主要是通過有選擇地確定園區(qū)的客戶群體，租賃合同結(jié)束期和更新期對土地的升級，以及提高容積率等措施對土地進行一體化和綜合化使用。電子和醫(yī)藥是土地生產(chǎn)力附加值最高的兩個行業(yè)，這兩個行業(yè)毫無疑問地成為園區(qū)的首選客戶。在“30＋30”的制度安排下（即簽約入園30年后，可再續(xù)約30年），園區(qū)的開發(fā)者可以在租賃期滿的時候進行土地升級。在過去的10年中，每年停止使用裕廊鎮(zhèn)管理局土地的公司大概有60家，這不僅為布局的重要調(diào)整提供了機會，也使裕廊鎮(zhèn)管理局能對土地進行升級。同時，增加土地容積率能大大節(jié)約土地，目前，新加坡園區(qū)土地容積率是0.42，裕廊鎮(zhèn)管理局計劃到2040年將容積率提高到2.5。

三是創(chuàng)造更多的土地和發(fā)展空間，尤其注重土地的多功能立體開發(fā)。一方面通過填海造地，規(guī)劃成東部和西部不同的工業(yè)園區(qū)，填海計劃從上世紀70年代末到80年代初開始。另一方面還通過建設(shè)堆疊式廠房向空中拓展，建設(shè)地下儲油庫，創(chuàng)造更多的空間。雖然這些造價比較高，但是相對于土地價格還是值得的。此外，現(xiàn)代建筑強調(diào)多功能，垂直整合，裕廊開發(fā)的維一科技城就是一個典型的例子。

經(jīng)驗二：中觀上，通過行政手段與市場手段相結(jié)合的方式，綜合考量土地利用的綜合效益，有效平衡土地利用的經(jīng)濟、社會、生態(tài)需求

市場經(jīng)濟體制中的土地管理可分成三個不同的層次：土地的綜合規(guī)劃、土地的分區(qū)管理、土地的市場化管理。土地綜合規(guī)劃是一種主觀的、經(jīng)驗性的對土地使用時產(chǎn)生的外部效應(yīng)的控制措施。但在固定區(qū)域、固定土地類別內(nèi)對土地實行市場化管理則可以利用市場競爭機制改善土地使用效率，因為此時土地的外部效用考慮已經(jīng)由綜合規(guī)劃完成。因此，土地的市場化管理只能在城市土地總體規(guī)劃的基本框架下有限地實行。

新加坡的土地市場以政府土地為主。根據(jù)概念性規(guī)劃和土地使用計劃形成不同領(lǐng)域的土地市場，如住宅、辦公、酒店、工業(yè)、商業(yè)、教育等。政府根據(jù)每一個市場的土地使用計劃和這個市場特別情形決定土地銷售的模式和進度。

通過以上措施，新加坡政府很好地協(xié)調(diào)了經(jīng)濟發(fā)展過程中土地利用的社會需求與經(jīng)濟需求，協(xié)調(diào)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系。其成功之處有二：一是有效穩(wěn)定了房價。政府提供的供大眾消費的公共住房每平方米價格低于1.5萬元人民幣，由私人市場提供的為高端20%的高收入者和外國人自由購買的商品房平均價格也只在每平方米5萬元左右人民幣。二是生態(tài)建設(shè)取得了突出成就。1986年到2007年的20多年中，新加坡的人口增加68%，而綠化面積從原來的36%增加到47%。

公共住房集中、集約用地增加了土地的使用效率。而社會財富均衡、社會公平改善使整體社會能夠和諧穩(wěn)定發(fā)展卻是公共住房在用地方面對社會綜合效率的提升。這也是為什么我們應(yīng)該把新加坡的公共住房制度和土地綜合使用效率聯(lián)系在一起的原因。

新加坡國土資源嚴重不足，然而得益于科學(xué)的土地利用規(guī)劃，有限的土地獲得了最優(yōu)化利用，土地的使用以及環(huán)境的需求得到了合理平衡，支撐經(jīng)濟增長和提供優(yōu)質(zhì)社會環(huán)境兩方面取得了均衡發(fā)展。

新加坡土地規(guī)劃的一大亮點是白色用地，主要是給予用地在功能上更有彈性的發(fā)展空間，也給未來不可預(yù)測的功能留有發(fā)展空間。除污染性用地外，白色用地可容許多種土地類別。它被設(shè)于重要節(jié)點，如地鐵附近、濱海灣等。在組屋區(qū)附近，寧可建高密度而將周邊空出做預(yù)留地，而不是將整個地塊一次性開發(fā)完成。

經(jīng)驗三：微觀上，用市場手段改善土地使用效率，實現(xiàn)土地利用的短期、局部靈活應(yīng)變

新加坡微觀層面的土地管理與利用手段有：

對土地管理機構(gòu)來說，是建立全面、綜合并及時更新的土地信息數(shù)據(jù)庫，并積極引導(dǎo)社會充分利用這些土地信息，實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)利用。

對規(guī)劃機構(gòu)和用地者來說，是通過設(shè)計的細節(jié)，提高土地利用效率，提高土地容積率。例如，新加坡采用了另外兩項特別的土地和人口管理措施來改善交通效率：一是把交通結(jié)點建設(shè)成綜合公交轉(zhuǎn)換站和多功能活動中心；把交通的結(jié)點（較大的地鐵站）建設(shè)成小型的交通樞紐在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22個市鎮(zhèn)中心都設(shè)置了綜合地鐵、公共汽車、輕軌、出租車的綜合公交轉(zhuǎn)換站。在外圍三個較大的區(qū)域中心設(shè)置大規(guī)模的綜合轉(zhuǎn)換站。此外，新加坡在這些交通中心上附加了許多其他社會功能，如購物、餐飲、醫(yī)療、圖書館、郵電、影院、行政和其他公共服務(wù)等。用一個或數(shù)個大型建筑物把所有活動涵蓋在所謂的“一個屋檐下”。特別重要的是，在這些綜合中心附近設(shè)置高密度住宅區(qū)，包括公共住房和私人住房，讓居民出行更加方便、快捷、可靠。通過這樣的人口、交通和綜合服務(wù)中心的空間布局，大大減緩路面交通的壓力。二是在商業(yè)中心設(shè)置高密度住宅區(qū)。新加坡在中央商業(yè)區(qū)和所有區(qū)域商業(yè)中心內(nèi)部和附近設(shè)置了大量的住宅區(qū)，特別是設(shè)置大量的公共住房區(qū)。這樣的安排可以讓大量服務(wù)于市區(qū)中心的各種從業(yè)人員就地居住，對緩減市區(qū)中心的交通壓力非常有效。

除了利用土地使用政策，新加坡也通過整合交通規(guī)劃和城市規(guī)劃來管理交通需求。實際上，新加坡的城市規(guī)劃和交通規(guī)劃是由市區(qū)重建局和陸路交通局這兩個不同部門分別承擔(dān)的。在進行指定區(qū)域的規(guī)劃時，市區(qū)重建局負責(zé)進行包括交通在內(nèi)的總體設(shè)計。在此設(shè)計完成以后，陸路交通局對此設(shè)計中的交通規(guī)劃部分進行評估和測試，通過數(shù)學(xué)模型和大型仿真軟件模擬未來交通狀況以確定交通設(shè)計的容量和分布是否合理，并將信息反饋回市區(qū)重建局，完成或者重新修改總體設(shè)計。這種運作機制上的耦合設(shè)計在一定程度上滿足了系統(tǒng)整合的要求。

⊙袁可林／攝影

（作者單位：國土資源部信息中心）