◎ 靳林德

兒童村工作對(duì)構(gòu)建“大兒童福利”制度的思考
——以北京兒童村工作實(shí)踐為例

◎ 靳林德

北京市的社會(huì)福利制度目前正處在由補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，北京市率先從老年人福利制度入手，開(kāi)始了老年福利機(jī)制和體制的創(chuàng)新、建立和完善工作，2009年，由市民政局、市殘聯(lián)兩部門(mén)共同出臺(tái)的“九養(yǎng)政策”，全市已基本形成包括社會(huì)醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)慈善在內(nèi)的較為完備的老年社會(huì)保障體系。與之相比，北京兒童福利事業(yè)的發(fā)展仍面臨著兒童福利服務(wù)理念轉(zhuǎn)變、質(zhì)量提升、范圍擴(kuò)大、周期延伸等多方面的挑戰(zhàn)。

北京市于2006年成立了北京SOS兒童村，它的成立是首都兒童發(fā)展取得的新成績(jī)，也是兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育模式的又一新探索。北京兒童村的工作實(shí)踐為我們思考兒童福利工作提供了新思路。

一、我國(guó)兒童福利制度的問(wèn)題與困境

改革開(kāi)放至今，我國(guó)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，而困境兒童和問(wèn)題兒童也隨之大量產(chǎn)生，同時(shí)，大兒童福利的需求也在不斷擴(kuò)大。面對(duì)這樣的現(xiàn)狀，我國(guó)兒童福利制度還存在如下的問(wèn)題：

1.組織體系待完善。目前我國(guó)從全國(guó)人大到政府機(jī)關(guān)，再到社會(huì)團(tuán)體，設(shè)置了一系列面向兒童的工作機(jī)構(gòu)和組織：全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)設(shè)有婦女兒童室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)婦女和兒童的立法工作；國(guó)務(wù)院設(shè)有婦女兒童工作委員會(huì)，定期研究有關(guān)兒童的工作；國(guó)務(wù)院下屬各部委也設(shè)有相應(yīng)的兒童部門(mén) 。不過(guò)，我國(guó)尚沒(méi)有在中央和地方政府層面建立專(zhuān)職負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)兒童工作的職能部門(mén)。從工作機(jī)制角度來(lái)看，這種分散的管理組織體系并不利于兒童福利工作的發(fā)展。與之相聯(lián)系，我國(guó)的兒童福利政策也就相對(duì)分散。這種制度安排很可能陷入“重建設(shè)，輕監(jiān)管”的怪圈，最終難以落實(shí)和追究管理責(zé)任 。

2.保障對(duì)象范圍狹窄。在我國(guó)，兒童福利有廣義和狹義之分。廣義的兒童福利針對(duì)全體兒童，狹義兒童福利是為特殊兒童及其家庭所提供的服務(wù)。通過(guò)北京兒童村的工作我們發(fā)現(xiàn)，目前的兒童福利政策并不完善。我們的工作更多的還停留在對(duì)孤兒、棄嬰的政策保障上，對(duì)低保特困家庭子女、流浪兒童、服刑人員未成年子女、留守兒童乃至受到家庭暴力的兒童等的救助和保障還有很多沒(méi)有涉及，研究表明，在全國(guó)，20%的城市特殊兒童的福利支出占到了全國(guó)兒童福利支出的95%以上。在這樣一種現(xiàn)狀下，狹義的兒童福利都沒(méi)有很好的實(shí)現(xiàn)，廣義的普適性?xún)和＠嗌踹h(yuǎn)。

3.兒童福利需求難以滿(mǎn)足。一方面，我國(guó)特殊困難兒童的福利需求仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，另一方面，隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，兒童權(quán)利的意識(shí)不斷普及，兒童個(gè)體的需求不斷深入和多樣化，兒童社會(huì)福利的專(zhuān)業(yè)化需求日益突出 。

二、兒童村撫養(yǎng)模式與傳統(tǒng)福利院養(yǎng)育模式的比較

傳統(tǒng)福利院養(yǎng)育模式是我國(guó)解決困境兒童和問(wèn)題兒童的問(wèn)題的主要制度模式，對(duì)比兒童村與兒童福利院的模式，不難看出它們?cè)诠芾斫?jīng)營(yíng)上互有優(yōu)劣，可以相互補(bǔ)充，相互借鑒，相互促進(jìn)：

第一、養(yǎng)育方式不同。福利院以科區(qū)為主體，實(shí)行倒班的班組管理模式，一個(gè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)多名兒童，兒童福利院孩子可以有認(rèn)養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)、送養(yǎng)、助養(yǎng)、代養(yǎng)等多種形式來(lái)接受社會(huì)的幫助；而兒童村實(shí)行的是以家庭為主體，由一個(gè)媽媽負(fù)責(zé)6-8名孩子生活的撫育模式，孩子們進(jìn)入兒童村等同于兒童福利院的孩子進(jìn)入了社會(huì)家庭，社會(huì)各界只能以助養(yǎng)和捐贈(zèng)的方式來(lái)幫助兒童村的孩子，兒童村不可以采取送養(yǎng)等方式幫助孩子。

第二、責(zé)任主體不同。在兒童福利院，福利院是兒童的法定監(jiān)護(hù)人，部分兒童福利院的孩子送到代養(yǎng)點(diǎn)家庭中生活，代養(yǎng)點(diǎn)要接受兒童福利院的工作指導(dǎo)和監(jiān)督；而兒童村則由于孩子來(lái)自于社會(huì)需要幫助的家庭或救助、福利等機(jī)構(gòu)，如果這些孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)不做轉(zhuǎn)移，兒童村與兒童監(jiān)護(hù)人形成的是代養(yǎng)關(guān)系，要接受社會(huì)家庭或福利機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

第三、情感紐帶不同。兒童福利院工作人員崗位時(shí)有調(diào)整變換，加之對(duì)孩子采取統(tǒng)一撫養(yǎng)照料，難以與孩子行成較親密的親情關(guān)系，而兒童村家庭工作人員以“媽媽”為稱(chēng)謂，一般進(jìn)入家庭后不做崗位轉(zhuǎn)換，直到把孩子撫養(yǎng)成人，媽媽們與孩子的感情更濃更深，多會(huì)形成“不是母親勝似母親”的母子或母女親情關(guān)系。

對(duì)比之下不難看出，兒童村撫養(yǎng)模式有以下優(yōu)勢(shì)：

第一、親情關(guān)系更加濃厚。在兒童村家庭中，一個(gè)媽媽撫養(yǎng)6～8個(gè)孩子，他們長(zhǎng)期生活在一起，形成了正常的母子、母女關(guān)系，使很多孤兒、流浪兒童在失去父母照料下又重新?lián)碛辛四笎?ài)，找到了“家”的溫暖，這種親情紐帶關(guān)系的形成，更有助于孩子童年時(shí)期的成長(zhǎng)。

第二、家庭管理更加專(zhuān)業(yè)。媽媽是家庭的管理者，負(fù)責(zé)家庭的一切事務(wù)。媽媽會(huì)為孩子建立一個(gè)符合我國(guó)社會(huì)文化和道德要求的家庭生活方式，為孩子們營(yíng)造一個(gè)充滿(mǎn)愛(ài)和溫馨的家，同時(shí)，對(duì)每一個(gè)孩子的道德、倫理、法制觀念的培育和形成更加富有成效，對(duì)孩子身心健康成長(zhǎng)，感恩回報(bào)社會(huì)更有引導(dǎo)力和指向力。

第三、兒童撫育更加專(zhuān)一。兒童村媽媽可以根據(jù)每個(gè)孩子的不同情況和性格特征，及時(shí)的加以補(bǔ)正和引導(dǎo)，使這些孩子的心理趨于完善和健全，對(duì)他們的心理健康和正常情感交流具有相當(dāng)積極的作用。同時(shí)，這種家庭的撫育模式，又使得媽媽對(duì)孩子的管理和教育更有針對(duì)性、專(zhuān)一性和個(gè)體性，可以根據(jù)孩子性格的不同采取不同的教育引導(dǎo)模式，更加靈活機(jī)動(dòng)，從而達(dá)到因材施教、因人施教的功效。

三、 “大兒童福利”制度建立的思考

前民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)王振耀說(shuō)：“從某種程度上講，兒童福利水平更應(yīng)該超前于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平”，當(dāng)前最急迫的是要建立與兒童實(shí)際需求及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的兒童福利制度和兒童救助制度。而這兩個(gè)制度并行不悖的建立正是“大兒童福利”制度和體系建設(shè)的應(yīng)有之意。

建立兒童救助與福利保障相銜接的“大兒童福利”格局，就是要把兒童權(quán)益保護(hù)、兒童緊急援助等工作與社會(huì)福利制度的保障相銜接，建立、健全和形成一整套較為完備的相互交叉、相互支持、相互協(xié)調(diào)的兒童救助、保護(hù)和安置機(jī)制，讓需要得到保障的兒童得到相關(guān)機(jī)構(gòu)的庇護(hù)，確保管理部門(mén)按職權(quán)做出裁定后，由相關(guān)的福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行妥善安置。

建立兒童保護(hù)與機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)相銜接的“大兒童福利”格局，就是在兒童需要得到社會(huì)救援和保護(hù)時(shí)，民政、公安、司法、法院、教育、醫(yī)療、未成年人保護(hù)組織等共同介入，聯(lián)合解決兒童保護(hù)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，明確職責(zé)，快速辦理的機(jī)制。在北京SOS兒童村的工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我們對(duì)建立“大兒童福利”制度有以下建議：

1.加強(qiáng)對(duì)服刑人員未成年子女的救助力度。現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)父母服刑期間無(wú)人照管的未成年子女，沒(méi)有明確規(guī)定相關(guān)的監(jiān)護(hù)辦法、程序、監(jiān)護(hù)主體及其責(zé)任。針對(duì)服刑人員未成年子女的現(xiàn)狀，國(guó)家也采取一些舉措，試圖解決這一問(wèn)題。2006年中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組等6部門(mén)聯(lián)合啟動(dòng)了全國(guó)服刑人員未成年子女關(guān)愛(ài)行動(dòng)，但是主要采取臨時(shí)性救助的方式，對(duì)服刑人員未成年子女的生活保障和教育問(wèn)題沒(méi)有從機(jī)制上給以解決。北京市未成年人救助中心成立后，市民政局會(huì)同二十多個(gè)委辦局下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)未成年人中特殊群體救助保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》（京民救助[2007]471號(hào)），體現(xiàn)了對(duì)服刑人員未成年子女臨時(shí)救助的概念，但對(duì)于一些父母刑期較長(zhǎng)（8年或10年以上的）服刑人員未成年子女的救助工作如何開(kāi)展還有待進(jìn)一步明確和解決。在民間，“太陽(yáng)村”等社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了對(duì)服刑人員未成年子女的救助工作，但面臨諸多難題，運(yùn)營(yíng)管理也亟待規(guī)范。為此，我們建議，借鑒國(guó)際SOS兒童村組織的做法，將對(duì)服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)列入法定的政府職責(zé)，建立政府主導(dǎo)具有SOS（緊急救助）功能的福利機(jī)構(gòu)或?qū)⑵浼{入兒童村等福利機(jī)構(gòu)職責(zé)中來(lái)，拓展思路，加大救助力度，建立起救助與福利相結(jié)合的兒童保障機(jī)制。區(qū)分未成年救助中心與兒童福利機(jī)構(gòu)的作用，將那些只需短期救助的服刑人員未成年子女交由救助中心管理（刑期長(zhǎng)短的界定應(yīng)有法律部門(mén)做出解釋?zhuān)?，需要相?duì)較長(zhǎng)時(shí)間救助的服刑人員未成年子女由民政部門(mén)安排到指定的兒童村等福利機(jī)構(gòu)代養(yǎng)，并將一些已有的兒童福利政策應(yīng)用到服刑人員未成年子女救助中來(lái)，如生活上的低保政策，教育上的“兩免一補(bǔ)”政策、就學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)政策等。這樣，既有利于服刑人員未成年子女的教育，也有利于服刑人員的改造，使之不怨恨社會(huì)，起到化解戾氣，構(gòu)建和諧的作用。

2.建立完善的低保救助聯(lián)動(dòng)體系。在北京兒童村招收低保特困家庭無(wú)在職人員子女的工作中，我們發(fā)現(xiàn)這些低保家庭人員存在彈性就業(yè)、反復(fù)就業(yè)等情況，出現(xiàn)家庭收入階段性超出低保救助標(biāo)準(zhǔn)情況，若兒童村與各區(qū)縣民政局、街道之間建立起低保家庭救助聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不僅使兒童進(jìn)入和離開(kāi)兒童村救助的時(shí)間得以保障，更暢通了低保救助的信息渠道，使更多低保特困家庭無(wú)在職人員子女得到及時(shí)救助的同時(shí)，也規(guī)避了一些人鉆法律和政策漏洞的機(jī)會(huì)。

3.建立兒童福利救助聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。2010年7月，針對(duì)未成年救助中心孩子轉(zhuǎn)入兒童村代養(yǎng)的問(wèn)題，兒童村會(huì)同市救助中心一起同北京市教委、大興區(qū)教育局溝通，解決了轉(zhuǎn)入兒童村的無(wú)戶(hù)籍流浪兒童享受九年義務(wù)制教育。但是這部分孩子由于不能解決戶(hù)籍問(wèn)題，使得他們的教育僅僅停留在九年義務(wù)教育的階段，九年義務(wù)教育后只能報(bào)考中專(zhuān)、技?；蚵毟撸胍邮芨邔哟蔚膶W(xué)歷教育希望渺茫。這些孩子中不乏有學(xué)習(xí)較為優(yōu)秀的，現(xiàn)行政策對(duì)他們來(lái)講有失公平。能否建立一種動(dòng)態(tài)的戶(hù)籍管理制度，確保那些確實(shí)尋找不到原有戶(hù)籍地的孩子能夠享受與兒童福利院孩子一樣的戶(hù)籍政策，保證他們的生存權(quán)、教育權(quán)等權(quán)利得到平等對(duì)待，需要我們與戶(hù)籍管理部門(mén)共同作深入的研究與探討，同時(shí)盡快建立由民政部門(mén)牽頭的涉及教育、醫(yī)療、公安、社保、保險(xiǎn)等多個(gè)部門(mén)參加的聯(lián)席會(huì)議制度，具體協(xié)商解決包括兒童救助和兒童福利在內(nèi)的大福利問(wèn)題，落實(shí)好相關(guān)的低保、教育、醫(yī)療、就業(yè)等福利保障制度。

4.構(gòu)建SOS（緊急救助）與福利保障體系。針對(duì)低保特困家庭的子女、流浪兒童（3周歲以上的棄兒）、遭受家庭暴力的兒童和留守兒童等，要建立起政府主導(dǎo)，社區(qū)救援和機(jī)構(gòu)救助相結(jié)合的救助福利體系，一方面發(fā)揮福利政策導(dǎo)向作用，建立單親困難家庭兒童養(yǎng)育津貼、殘疾兒童福利養(yǎng)育津貼、兒童大病救助制度等，讓確有因家庭生活困難或兒童身體缺陷的家庭能夠養(yǎng)得起孩子，不再遺棄兒童，另一方面要開(kāi)展社區(qū)兒童緊急救援工作，對(duì)于社區(qū)中出現(xiàn)的一些較特殊的需緊急救援的孩子（如“家暴”、父母突亡等），民政部門(mén)應(yīng)會(huì)同其它相關(guān)部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)辦公，指定具有救助、福利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行臨時(shí)安置，對(duì)確實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)或親友無(wú)撫養(yǎng)能力的，可轉(zhuǎn)入北京SOS兒童村這樣的福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行安置照顧，并從戶(hù)籍、入托、就學(xué)等方面給予“一條龍”安排，確保因有特殊情況出現(xiàn)緊急救助的兒童有機(jī)構(gòu)救援、有機(jī)構(gòu)可去、有機(jī)構(gòu)可管。同時(shí)，加大對(duì)遺棄兒童行為的法律追究懲罰力度，從根本上保障未成年人的合法權(quán)益。

（作者系北京SOS兒童村村長(zhǎng)）