本刊編輯部課題組 執(zhí)筆／華 青

公車改革之前世今生

本刊編輯部課題組 執(zhí)筆／華 青

所謂公務(wù)用車（簡(jiǎn)稱“公車”），是我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、司法部門、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，利用政府財(cái)政撥款方式或動(dòng)用單位“小金庫”購買、用于執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)的機(jī)關(guān)內(nèi)部車輛，司機(jī)工資、用油、修理等全部由公款支付。這一制度確立的本意在于提高政府公共服務(wù)水平，確保公務(wù)人員活動(dòng)的時(shí)效性。但該制度運(yùn)行到今天，卻出現(xiàn)了大量的公車私用、超編制超標(biāo)準(zhǔn)配備使用轎車、公車使用效率低下、浪費(fèi)驚人等一系列問題。1993年，廣東東莞沙田鎮(zhèn)等單位開始取消領(lǐng)導(dǎo)干部公車，改發(fā)交通補(bǔ)貼，由此拉開了我國(guó)公車改革的序幕，至今已有18個(gè)年頭。

我國(guó)的公車改革持續(xù)時(shí)間如此之漫長(zhǎng)。然而現(xiàn)實(shí)是，迄今為止，這項(xiàng)改革仍然沒有一個(gè)像樣的頭緒。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，早在“八五”期間，全國(guó)公車耗資720億元，年遞增27%，約為GDP增長(zhǎng)速度的3.5倍。到了1990年代后期，全國(guó)約有350萬輛公車。汽車在政府采購物品中始終占據(jù)前三位，2005年全國(guó)政府采購公車花了600多億元，2006年則將一舉突破700億元，占財(cái)政部預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)的3000億元全國(guó)政府采購規(guī)模的近1/4。2006年以后，公車采購規(guī)模依然在增長(zhǎng)。

近十年來，中國(guó)財(cái)政收入平均每年增長(zhǎng)約20%，約是GDP增速的兩倍。這就大大增強(qiáng)了公車的消費(fèi)能力。尤其是一些原先財(cái)政困難的地方政府，在地價(jià)高漲的今天，土地收入的增長(zhǎng)導(dǎo)致公車消費(fèi)能力的增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬輛，每年公務(wù)用車消費(fèi)支出 1500－2000億元 （不包括醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)企、軍隊(duì)以及超編配車），每年公務(wù)用車購置費(fèi)支出增長(zhǎng)率為20%以上。

前世之三波車改潮

自1993年廣東公車改革第一個(gè)吃“螃蟹”后。次年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)了 《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，明確要求：“部長(zhǎng)級(jí)和省長(zhǎng)級(jí)干部按一人一輛配備專車；現(xiàn)職副部長(zhǎng)級(jí)和副省長(zhǎng)級(jí)干部，保證工作用車和相對(duì)固定用車?！?998年9月，國(guó)家體改委制定 《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，啟動(dòng)部分中央機(jī)關(guān)的車改試點(diǎn)，同時(shí)也在浙江、江蘇、北京、黑龍江、重慶等省市的部分地區(qū)試點(diǎn)，其中最為著名的為1998年大慶車改，在當(dāng)時(shí)引起了全國(guó)轟動(dòng)。此為中國(guó)的第一波車改。

到了2001年，江蘇省從單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)車改試點(diǎn)開始，擴(kuò)展到300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此后，湖南省資興市，浙江省杭州市、義烏市，江蘇省江陰市，重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等相繼開展了公車改革。2003年進(jìn)行的重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)車改、河南省鄭州市車改，2004年進(jìn)行的黑龍江省齊齊哈爾市車改、山東省威海市車改，被視為第二波車改中的領(lǐng)軍者。

第三波車改，則于2004年6月在全國(guó)掀起。北京、上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個(gè)省 （區(qū)、市），以及國(guó)家審計(jì)署、國(guó)家宗教局等4個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行了公車改革試點(diǎn)?？萍疾俊⑷耸虏?、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、中國(guó)人民銀行、新聞出版總署等15個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施了班車改革。

三波車改潮的形式多樣，最為民眾熟知的則為公車集中統(tǒng)一管理和貨幣化車補(bǔ)、鼓勵(lì)私車公用等措施。但這些改革基本無下文，相繼悄悄擱淺，又陷入沉寂。

車改之遼寧遼陽叫停，杭州強(qiáng)力推進(jìn)

2009年的遼寧遼陽弓長(zhǎng)嶺區(qū)車改、杭州市直機(jī)關(guān)車改再次把公車改革推上風(fēng)口浪尖，但其結(jié)果卻迥然不同。

2008年4月，遼陽弓長(zhǎng)嶺區(qū)正式啟動(dòng)了公務(wù)用車貨幣化改革。凡是區(qū)直機(jī)關(guān)、財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位和團(tuán)體組織的公車和領(lǐng)導(dǎo)干部，都在改革范圍之內(nèi)。除必須保留的執(zhí)法車、作業(yè)車等，公車徹底取消。在該區(qū)的車改補(bǔ)貼方案中，區(qū)委、區(qū)政府正職8萬元/年，區(qū)人大、政協(xié)正職6.5萬元/年，區(qū)人大、政協(xié)副職4.5萬元/年，享受副縣級(jí)待遇的領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)長(zhǎng)助理4萬元/年。正科級(jí)分為四類：2.6萬元/年，2萬元/年，1.5萬元/年，1萬元/年；副科級(jí)分兩類：6000元/年，5000元/年。機(jī)關(guān)里普通公務(wù)員差旅費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從原來每年每人1100元提高到1600元。

輿論，自最高8萬車補(bǔ)一被公開，即沸騰難平。作為納稅人的民眾，對(duì)高額車補(bǔ)質(zhì)疑不斷。2009年7月25日，遼陽市人民政府新聞辦公室發(fā)布通告，里面只有一句話：“鑒于遼陽市宏偉區(qū)、弓長(zhǎng)嶺區(qū)公車改革一事引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注，市政府已于7月6日通知上述兩區(qū)，停止車改補(bǔ)貼發(fā)放?！庇纱?，已實(shí)行一年多的遼陽市弓長(zhǎng)嶺區(qū)車改被叫停。

差不多同時(shí)進(jìn)行的杭州車改，命運(yùn)卻不盡相同。

2009年 5月，浙江省杭州市政府出臺(tái) 《市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革1+6方案》提出，3年分3批完成車改，首批確定21家市直機(jī)關(guān)試點(diǎn)。方案核心內(nèi)容是：市局（副廳）級(jí)以下一律取消專車，大部分公車都向社會(huì)公開拍賣，讓公車回歸“工作車”的本色；實(shí)行貨幣補(bǔ)貼，按職務(wù)層級(jí)將車補(bǔ)分為9檔，最高2600元，最低300元，錢直接打入個(gè)人市民卡，只做交通費(fèi)用，不能提現(xiàn)；單位設(shè)立公共交通經(jīng)費(fèi)，解決突發(fā)事件處理等公務(wù)用車，全市成立公車服務(wù)中心，統(tǒng)一用車。

如此大規(guī)模、高級(jí)別的“車改”在全國(guó)尚屬首例。杭州車改啟動(dòng)以來，關(guān)于運(yùn)行、補(bǔ)貼等的爭(zhēng)議一直不斷，但一直在持續(xù)強(qiáng)力推進(jìn)中。杭州市更于2010年開始啟動(dòng)新一輪公務(wù)用車制度改革，宣稱杭州公車改革按照“整體推進(jìn)，分步實(shí)施，三年完成”的思路，到2011年，除公檢法等部門外，其他所有市級(jí)機(jī)關(guān)都將不留公車、所有人員參加公車改革。

今生熱議

在2010年全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議上，針對(duì)公車改革遭遇的難題，民革中央提交了 《如何破解公車改革之困局》的提案。提案詳細(xì)描述了民革中央認(rèn)為的公車改革優(yōu)化方案，由此掀起了最新一輪的公車改革熱議。

民革中央的車改方案具體來看，主要涉及以下四個(gè)方面。一是控制公車總量和配備，廳局級(jí)以下官員全部取消專車，只有公務(wù)用車。保留公務(wù)用車的數(shù)量，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和常住人口核定，由人大批準(zhǔn)控制。二是學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，電子監(jiān)控所有公務(wù)用車，監(jiān)控機(jī)構(gòu)不受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，直接向上級(jí)負(fù)責(zé)，網(wǎng)上公開查詢記錄。三是大規(guī)模用車社會(huì)化，由政府向租車公司公開招標(biāo)或租用，對(duì)駕駛員的安排可參照國(guó)有企業(yè)人員分流辦法進(jìn)行；公務(wù)車的保養(yǎng)也向社會(huì)公開招標(biāo)，結(jié)算由財(cái)務(wù)和維修點(diǎn)進(jìn)行，司機(jī)個(gè)人不介入。四是對(duì)不配備專車的公務(wù)員按照一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行適當(dāng)交通補(bǔ)貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員購買私車，私車公用。

針對(duì)民革中央的提案，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部研究后回復(fù)稱，目前該委正抓緊啟動(dòng)中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革相關(guān)工作，積極開展調(diào)查研究，促進(jìn)此項(xiàng)工作加快推進(jìn)。國(guó)家發(fā)改委稱，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、收入分配制度改革不斷深化、社會(huì)化交通服務(wù)逐步改善以及家庭用車快速普及，推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的社會(huì)和客觀條件逐步形成。近年來，一些部門和地方在公務(wù)用車制度改革方面已經(jīng)進(jìn)行了不同形式的探索。國(guó)家發(fā)改委表示，國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中已經(jīng)明確提出，要研究推進(jìn)中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革。民革中央提出的有關(guān)建議，對(duì)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)公車改革、增強(qiáng)改革措施的科學(xué)性和可操作性具有重要的參考價(jià)值。在車改方案研制過程中，發(fā)改委將認(rèn)真研究和吸收借鑒。

對(duì)此，民革中央表示，發(fā)改委的回復(fù)讓公眾看到了國(guó)家對(duì)公車改革的積極態(tài)度。希望有關(guān)部門能夠切實(shí)采取措施，穩(wěn)步推進(jìn)公車改革，讓改革方案盡早出臺(tái)，改革措施盡快實(shí)施，以回應(yīng)社會(huì)各界的期待。

2010年3月溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上明確指出，目前我國(guó)已經(jīng)具備了公務(wù)用車配備使用制度改革的條件，要在嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)用車配備使用的同時(shí)，加快推進(jìn)公務(wù)用車配備使用制度改革。這番表態(tài)意味著，此前全國(guó)各地由下至上自發(fā)進(jìn)行的公車改革試點(diǎn)得到了中央的認(rèn)可。公務(wù)車改革終于列入國(guó)務(wù)院年度廉政工作計(jì)劃。中紀(jì)委也已經(jīng)著手制定公務(wù)車改革指導(dǎo)性意見。

由此，新一輪的公車改革潮又開始涌動(dòng)。

2010年年初，云南省昆明市率先在五華、盤龍、西山、官渡主城4區(qū)啟動(dòng)“黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車專用卡定額包干管理”試點(diǎn)工作。4區(qū)列入管理范圍的所有公車已封停上繳，留用部分則用于組建區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)交通服務(wù)車隊(duì)。今后，各單位公務(wù)出行需通過一張公車專用卡租用車輛，各試點(diǎn)區(qū)黨政機(jī)關(guān)的公車專用卡定額包干標(biāo)準(zhǔn)為每月人均400元，單位人員公務(wù)出行的全部支出將通過該專用卡結(jié)轉(zhuǎn)、支付，超支不補(bǔ)，剩余結(jié)轉(zhuǎn)。

2010年3月，湖南省對(duì)省級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車購置配備方式進(jìn)行改革，以往主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)的公務(wù)用車購置配備權(quán)，被統(tǒng)一劃撥歸口到機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，公務(wù)用車的預(yù)算撥款權(quán)、購置配備權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離。這也被視為湖南從源頭上防止和遏制在公務(wù)用車問題上違規(guī)違紀(jì)的新鮮探索。

2010年5月，河南安陽縣試行公車管理“以租代購”，探索公車改革新措施。

2010年7月，山東省煙臺(tái)市紀(jì)委監(jiān)察局日前會(huì)同市政府辦公室、市公安局、市財(cái)政局，對(duì)全市黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位除警車、特殊業(yè)務(wù)用車以外的7千多輛公務(wù)用車，全部實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，亮明“身份”，接受社會(huì)監(jiān)督。公務(wù)用車標(biāo)識(shí)統(tǒng)一張貼在車輛前擋風(fēng)玻璃右側(cè)明顯處，上寫“公務(wù)用車，歡迎監(jiān)督”，并標(biāo)明了編號(hào)和監(jiān)督電話，便于識(shí)別和監(jiān)督。未按要求張貼公務(wù)用車標(biāo)識(shí)的，將嚴(yán)肅處理。

2010年9月，浙江省紀(jì)委等部門發(fā)出通知，全省推廣對(duì)公務(wù)用車實(shí)行定點(diǎn)保險(xiǎn)、維修、加油、存放，并貼上統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，遏制公車私用，努力降低公務(wù)用車成本。

2010年11月，國(guó)家發(fā)改委新聞處處長(zhǎng)文步高在接受記者采訪時(shí)表示，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司正在起草一份關(guān)于公務(wù)車改革的聲明，將擇期對(duì)外公布。

2010年12月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室就 《中國(guó)反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書舉行發(fā)布會(huì)，中紀(jì)委常委、秘書長(zhǎng)吳玉良明確表示，公務(wù)車問題是2011年中央紀(jì)委監(jiān)察部進(jìn)行專項(xiàng)清理的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

社會(huì)各界建議

我國(guó)公車改革試點(diǎn)至今，改革力推的貨幣化方案以及其它幾種模式都遭遇了尷尬局面，2009年的遼陽弓長(zhǎng)嶺區(qū)公車改革被緊急叫停便是典型例子。公車改革一度成為社會(huì)各界、專家學(xué)者熱議的話題，大家所提出的觀點(diǎn)可綜述如下。

1.深化配套改革，注重法制建設(shè)，從根本上建立和完善一套長(zhǎng)效機(jī)制。

公車問題要靠整個(gè)國(guó)家服務(wù)型政府建設(shè)的深化和其他配套的改革措施予以解決。比如建立科學(xué)的干部考核考績(jī)制度、工作統(tǒng)計(jì)制度、公務(wù)活動(dòng)公開制度、監(jiān)督舉報(bào)制度、崗位責(zé)任制度、懲戒制度等。從這個(gè)意義上說，公車制度改革也不是可以“單兵獨(dú)進(jìn)”的，它與其他改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。我們的公車改革缺乏系統(tǒng)支撐，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。建議盡可能地對(duì)職務(wù)消費(fèi)和非職務(wù)消費(fèi)進(jìn)行界定和規(guī)范，嚴(yán)格控制和懲戒非職務(wù)消費(fèi)；改革公務(wù)員的工資薪酬制度，合情、合理地提高我國(guó)公務(wù)員工資收入，同時(shí)建立配套制度，對(duì)公務(wù)員工資收入進(jìn)行公開、公示等。毫無疑問，車改需要相關(guān)法律支撐，比如信息公開法、財(cái)產(chǎn)申報(bào)法等，但是我們沒有。每級(jí)公務(wù)員的工資是固定的，是對(duì)外公開的，可是工資之外的其他收入，現(xiàn)在很多單位卻都不能公開，則改革無法讓民眾心服口服。而公車私用等現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力的濫用，是利用職權(quán)謀取個(gè)人私利，與貪污受賄、非法占有公共財(cái)物沒有質(zhì)的區(qū)別，應(yīng)以法治的精神加以對(duì)待。

2.改革程序應(yīng)當(dāng)公開，車改方案應(yīng)在人大審議。

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，作為納稅人的社會(huì)民眾有權(quán)知悉財(cái)政資金的使用運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，自然有權(quán)對(duì)公車改革的方案、規(guī)則的制定、執(zhí)行實(shí)行監(jiān)督。這就要求“國(guó)家公共事務(wù)的管理程序要公開，有較高的透明度，使其管理決策、決策的實(shí)施、法規(guī)和政策的執(zhí)行、管理信息的反饋等，都能讓公眾參與、了解，并加以監(jiān)督”。及時(shí)地讓群眾參與到車改中來，很大程度上有利于決策的科學(xué)性，規(guī)則的公正性，亦能有效地督促制度的真正實(shí)施，而非走形式化過程。

此外，公車改革與納稅人的利益密切相關(guān)，也涉及到巨量財(cái)政資金的使用，理應(yīng)將其納入到我們的權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)的議事程序中來。“人大代表來自于不同的社會(huì)階層，人大代表審議公車改革方案的過程，也是群眾參與的過程。改革方案在人大審議，能夠體現(xiàn)廣泛的民意”。人大機(jī)關(guān)也是不同的利益集團(tuán)進(jìn)行博弈的場(chǎng)所。而正是這種博弈，才會(huì)達(dá)到或者接近社會(huì)公正這個(gè)目標(biāo)。建議各地“車改”方案經(jīng)過黨委、政府討論通過后，以政府的名義，提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)審議同意后才正式實(shí)施。

3.建立嚴(yán)格的預(yù)算制度。

需要盡快把公車消費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。國(guó)外很多國(guó)家的公車消費(fèi)不僅實(shí)行層次分明的責(zé)任制，而且每年年初，所有花費(fèi)財(cái)政資金的政府部門，都會(huì)向政府財(cái)政管理部門提出預(yù)算申請(qǐng)，政府財(cái)政管理部門匯總后，上報(bào)給行政首腦，最后再遞交給立法部門批準(zhǔn)。財(cái)政預(yù)算得到立法部門批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，違反預(yù)算，就是違法。比較之下，如果我國(guó)也能夠建立嚴(yán)格的公車消費(fèi)預(yù)算制度，建立一個(gè)類似的責(zé)任鏈條，那么，現(xiàn)有公車制度的諸多弊端實(shí)際上就可相對(duì)減少和避免。

4.貨幣化改革時(shí)，車補(bǔ)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮，盡可能科學(xué)、公正。

公務(wù)交通費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放屬于職務(wù)消費(fèi)范疇，不是職工福利，既不能搞平均主義，又不能過于懸殊。不能僅僅滿足于改革帶來的行政總成本的降低，還必須要細(xì)化配套措施，要確保促進(jìn)工作標(biāo)準(zhǔn)和辦事效率的提高。建議車改補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定要請(qǐng)專門的社會(huì)機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家進(jìn)行科學(xué)測(cè)評(píng)，要與建立科學(xué)的公共財(cái)政機(jī)制相結(jié)合，在人大、審計(jì)、司法等部門嚴(yán)格監(jiān)控下，吸納各個(gè)層面的民意代表參與方案制定與討論，并按一定的法律程序制定初步方案。方案形成后要按照政務(wù)公開的要求，將車改的程序、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果登報(bào)，并同時(shí)在相關(guān)單位公示，廣泛征求干部群眾意見，接受廣大群眾的監(jiān)督，在充分聽取反饋意見后再進(jìn)行調(diào)整，做出決策，讓老百姓和納稅人有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

從總體來看，鑒于公車制度暴露出的種種弊端，公車改革是大勢(shì)所趨，而近些年改革的改改停停則需要引起我們的深思。公車貨幣化改革的方向值得鼓勵(lì)，但改革的細(xì)節(jié)問題需要進(jìn)一步調(diào)整與改進(jìn)。但是如果滿足于財(cái)政開支減少，不把公車改革的政策目標(biāo)與公共財(cái)政體制建設(shè)和行政體制改革聯(lián)系起來，不建立有效的公車管理法律和約束懲罰機(jī)制，那么也都是治標(biāo)而不治本，原有弊端極有可能死灰復(fù)燃?？梢姡覈?guó)的公車改革，任重道遠(yuǎn)。

（華青，民革中央調(diào)研部副主任科員／責(zé)編 張海鴻）