□文/楊慶貴

濱海新區(qū)行政管理體制革新策略

□文/楊慶貴

本文著力濱海新區(qū)行政管理體制革新策略研究，為加大區(qū)域資源整合力度，優(yōu)化總體布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展提供理論支持。

濱海新區(qū)；資源整合；空間重構(gòu)

2006年5月26日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》（國發(fā)〔2006〕20號）之后，天津?yàn)I海新區(qū)的宏觀環(huán)境發(fā)生了深刻變化。濱海新區(qū)成為繼深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后，中國的第三個(gè)經(jīng)濟(jì)增長極。國家對濱海新區(qū)的功能定位是“依托京津冀、服務(wù)環(huán)渤海、輻射‘三北’、面向東北亞，努力建設(shè)成為我國北方對外開放的門戶、北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心”。此外，濱海新區(qū)還要“以建立綜合改革配套措施試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，探索新的區(qū)域發(fā)展模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗(yàn)和示范”。但相較于浦東新區(qū)和深圳特區(qū)，濱海新區(qū)發(fā)展仍然緩慢，還不能夠輻射帶動(dòng)天津及天津以外各個(gè)圈層的經(jīng)濟(jì)。我們有必要探究其發(fā)展緩慢的原因，以加快濱海新區(qū)發(fā)展速度。經(jīng)過調(diào)查研究，我們發(fā)現(xiàn)行政體制和空間結(jié)構(gòu)存在的不足是影響濱海新區(qū)發(fā)展的主要因素。

一、建立高效的行政管理體制，促進(jìn)新區(qū)成長

天津?yàn)I海新區(qū)的管理體制在每個(gè)特定時(shí)期都發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的逐步推進(jìn)，行政體制與現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間產(chǎn)生了諸多矛盾和問題。過去的行政管理體制逐漸由促進(jìn)新區(qū)發(fā)展的推動(dòng)器變成了新區(qū)進(jìn)一步崛起的絆腳石。原來的天津?yàn)I海新區(qū)包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)3個(gè)行政區(qū)和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、天津港區(qū)3個(gè)功能區(qū)以及東麗區(qū)、津南區(qū)的部分區(qū)域，近年來功能區(qū)拓展為9個(gè)，規(guī)劃面積2，270平方公里，可謂“大”區(qū)套“小”區(qū)，“區(qū)”中有“區(qū)”。過去的濱海新區(qū)機(jī)構(gòu)重疊，內(nèi)部行政效率低，規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)；下轄的幾個(gè)功能區(qū)和行政區(qū)相對獨(dú)立，各自為政；資源不能得到合理有效配置，土地、資金、人才流動(dòng)不暢。2008年當(dāng)濱海新區(qū)承辦達(dá)沃斯論壇時(shí)，塘沽區(qū)部分地段拒絕插達(dá)沃斯的旗幟，理由是：“那是開發(fā)區(qū)的事情，不是塘沽的事情?！毙姓w制改革滯后帶來的問題，阻礙了濱海新區(qū)的發(fā)展，已經(jīng)到了非改不可的地步。

經(jīng)過國務(wù)院及天津市等多方面的努力，2009年10月份國務(wù)院批復(fù)同意天津市調(diào)整濱海新區(qū)行政區(qū)劃，11月份天津市召開濱海新區(qū)管理體制改革動(dòng)員大會(huì)，濱海新區(qū)行政管理體制改革全面啟動(dòng)，這標(biāo)志著，過去的冗雜低效將被新的行政體制代替。濱海新區(qū)在新的體制管理下，也會(huì)得以輕裝上陣，更快更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。根據(jù)國務(wù)院要求，天津市按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，制定了濱海新區(qū)行政管理體制改革的主要內(nèi)容，包括：

1、建立統(tǒng)一的行政架構(gòu)。撤銷濱海新區(qū)工委、管委會(huì)，撤銷塘沽、漢沽、大港區(qū)現(xiàn)行建制，建立濱海新區(qū)行政區(qū)，轄區(qū)包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)全境。東麗區(qū)和津南區(qū)的部分區(qū)域，不劃入濱海新區(qū)行政區(qū)范圍，仍為濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)域。

2、構(gòu)建精簡高效的管理機(jī)構(gòu)。建立濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)，同級機(jī)構(gòu)比原有3個(gè)行政區(qū)大幅度精簡。

3、組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。一類是城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港3個(gè)工委和管委會(huì)，主要行使社會(huì)管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能；另一類是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立9個(gè)功能區(qū)黨組和管委會(huì)，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。

4、形成新區(qū)的事在新區(qū)辦的運(yùn)行機(jī)制。賦予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。

在處理富余人員的安置問題時(shí)，應(yīng)該靈活處理，遵循去向多元化的原則?；谶@個(gè)原則，可以嘗試采用以下方法：1、減少天津市公務(wù)員招收名額，優(yōu)先安排濱海新區(qū)富余干部；2、遵循自愿原則，將部分干部安置到其他政府部門，如監(jiān)察機(jī)構(gòu)、公安系統(tǒng)、金融部門以及大型國企等；3、遵循自愿原則，通過正常的法律程序，為部分干部辦理“內(nèi)退”，并給予相應(yīng)補(bǔ)助。通過這一系列措施，傾聽多方面的訴求，努力協(xié)調(diào)多方面的利益，有利于解決濱海新區(qū)長期存在的痼疾，建立高效、精簡的政府部門，加強(qiáng)新區(qū)內(nèi)部各城區(qū)政府機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、管理等方面的協(xié)調(diào)，集中整合現(xiàn)有資源；有利于加強(qiáng)濱海新區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一土地管理、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一財(cái)政管理；有利于處理好各城區(qū)之間、城區(qū)與功能區(qū)之間的關(guān)系，突出各城區(qū)和功能區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢和特色，統(tǒng)籌規(guī)劃，揚(yáng)長避短。

二、實(shí)現(xiàn)合理的空間布局，促進(jìn)新區(qū)發(fā)展

僅從行政體制方面改革，不能完全解決濱海新區(qū)發(fā)展緩慢問題。濱海新區(qū)空間布局仍然存在不足：各功能區(qū)功能交叉，功能區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局分散、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度差等。

1、現(xiàn)狀分析。濱海新區(qū)位于天津東部沿海，擁有世界吞吐量第五的天津港，這里聚集了國家級開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)和中國面積最大、開放度最高的保稅港區(qū)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。濱海新區(qū)由9大功能區(qū)組成，由于建設(shè)時(shí)序、功能定位等因素的影響，新區(qū)的發(fā)展遇到了瓶頸。同時(shí)，對比分析新區(qū)各功能區(qū)的主要發(fā)展方向，可以發(fā)現(xiàn)，9大功能區(qū)一方面各功能區(qū)“切塊分頭”卻又功能交叉；另一方面功能區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)布局分散、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度差。各中心不能很好發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效用，同時(shí)也不能與其他相關(guān)中心互補(bǔ)發(fā)揮集群效應(yīng)。（表1）

2、經(jīng)驗(yàn)借鑒——荷蘭蘭斯塔德地區(qū)：環(huán)形城鎮(zhèn)帶。濱海新區(qū)各功能區(qū)分工不明確，造成人力和物力分配不平衡，資源配置效率低下。各園區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，不利于聚集效應(yīng)的發(fā)揮和區(qū)域競爭力的提高。因此，濱海新區(qū)的功能區(qū)設(shè)置及產(chǎn)業(yè)布局還需要調(diào)整。在這方面我們可以借鑒國外城市建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，如荷蘭的蘭斯塔德地區(qū)。蘭斯塔德地區(qū)是荷蘭的政治、行政、社會(huì)和文化中心以及最重要的經(jīng)濟(jì)引擎，面積約4，000平方公里，人口約700萬，它是以“綠心”為核心的多中心城市群模式。蘭斯塔德由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、烏特勒支4個(gè)大城市和20多個(gè)中小城市組成，阿姆斯特丹是空港金融和現(xiàn)代服務(wù)中心，海牙是行政中心，鹿特丹港口經(jīng)濟(jì)和臨港工業(yè)十分發(fā)達(dá)，而烏特勒支是交通運(yùn)輸和物流中心。各城市根據(jù)自身優(yōu)勢，形成分工明確的多中心、有機(jī)城鎮(zhèn)群空間結(jié)構(gòu)，城市之間設(shè)置不可侵占的綠心（面積1，500平方公里的農(nóng)業(yè)用地）、綠楔、緩沖帶，建立若干中小城鎮(zhèn)。蘭斯塔德的多中心結(jié)構(gòu)分散和緩解了對城市中心的壓力，并能通過中心周圍的空地和綠地保持都市區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境。蘭斯塔德城市群以整體優(yōu)勢參與國際競爭，避免了單中心大城市帶來的膨脹病，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、生活和生態(tài)的和諧發(fā)展。（圖1）

3、主要啟示。目前，濱海新區(qū)的總規(guī)劃面積2，270平方公里，占天津市總面積的19.14%。截至2009年底，濱海新區(qū)常住人口達(dá)到230.17萬人，占天津市常住人口的18.74%。蘭斯塔德地區(qū)是在荷蘭26%的土地上聚集著總?cè)丝诘?5%。雖然濱海新區(qū)的總規(guī)模不及蘭斯塔德地區(qū)，但是兩地都有很多相似之處：規(guī)模龐大，發(fā)展中心眾多，涉及人口比例大。因此，濱海新區(qū)可借鑒蘭

斯塔德地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)多中心的城市地區(qū)。

濱海新區(qū)現(xiàn)有9個(gè)功能區(qū)，各功能區(qū)占地面積都在100平方公里左右，即每個(gè)功能區(qū)相當(dāng)于一個(gè)大城市或中等城市的規(guī)模。針對新區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，9大功能區(qū)發(fā)展個(gè)自主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)可主要分成4大類：體現(xiàn)濱海新區(qū)高端服務(wù)職能的濱海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)；體現(xiàn)濱海新區(qū)制造和研發(fā)轉(zhuǎn)化水平的臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、濱海高新區(qū)和先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)；北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心重要空間載體的海港物流區(qū)、臨港工業(yè)區(qū)

和南港工業(yè)區(qū)；體現(xiàn)濱海新區(qū)社會(huì)和諧、環(huán)境優(yōu)美的中新天津生態(tài)城和海濱旅游區(qū)。筆者認(rèn)為，這樣將各個(gè)功能區(qū)分開來，以各個(gè)功能區(qū)為基點(diǎn)，多個(gè)中心同時(shí)發(fā)展，各相關(guān)中心之間建立有效聯(lián)系。首先，可以保證各功能區(qū)分工明確，便于濱海新區(qū)的資源統(tǒng)一調(diào)度，提高了土地、能源等的利用效率；其次，提高功能區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，互相扶持，資源互補(bǔ)；再次，各關(guān)聯(lián)功能區(qū)可進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，增強(qiáng)濱海新區(qū)的綜合競爭力。（圖 2）

表1 濱海新區(qū)九大功能區(qū)產(chǎn)業(yè)分布

回顧濱海新區(qū)的規(guī)劃歷程，從1999年濱海新區(qū)總規(guī)劃提出的“一心三點(diǎn)”點(diǎn)狀發(fā)展，到2005年濱海新區(qū)總規(guī)提出的“一軸一帶三城區(qū)”點(diǎn)軸發(fā)展，再到2009年提出“一核雙港九城區(qū)”空間結(jié)構(gòu)，符合城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的一般規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了對以往濱海新區(qū)規(guī)劃思想的繼承與發(fā)展。政府還應(yīng)不斷完善行政管理體制，建立統(tǒng)一的行政架構(gòu)、高效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使濱海新區(qū)輕裝上陣，更快更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)天津成為北方經(jīng)濟(jì)中心。

（作者單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)）

[1]邢卓，周長林.從工業(yè)區(qū)到綜合城區(qū)—天津?yàn)I海新區(qū)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的三次轉(zhuǎn)型[A].城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展—2009中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集，2009.

[2]王琦.淺談蘭州城市空間形態(tài)[J].甘肅科技，2008.6.

[3]杜進(jìn)有.區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)分析方法研究[D].西南交通大學(xué)，2007.

D63

A