安志放
論加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)
安志放
當(dāng)前,治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)政治中日益凸顯其優(yōu)勢(shì),將其引入公共危機(jī)的全過(guò)程并實(shí)現(xiàn)管理效能的提升和超越,已經(jīng)成為理論與實(shí)踐的需要。就中國(guó)共產(chǎn)黨而言,加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)能夠強(qiáng)化黨有效應(yīng)對(duì)各種潛在的公共危機(jī)的能力,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)和諧社會(huì)的建構(gòu)。
中國(guó)共產(chǎn)黨;公共危機(jī);治理;能力建設(shè)
當(dāng)前,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,不同類(lèi)型不同程度的公共危機(jī)頻頻發(fā)生。公共危機(jī)具有非預(yù)期性、巨大的危險(xiǎn)性、緊迫性、不確定性等特征,嚴(yán)重影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行。如何有效地控制危機(jī)發(fā)生,防止危機(jī)擴(kuò)大或升級(jí),最大限度地減少危機(jī)造成的損失,這不單純是應(yīng)急管理領(lǐng)域的問(wèn)題,更是如何對(duì)危機(jī)進(jìn)行深入治理的問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨,是國(guó)家政治的核心,加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè),對(duì)于推動(dòng)政府應(yīng)急管理的發(fā)展進(jìn)程,乃至提升整個(gè)國(guó)家的公共治理水平至關(guān)重要。
公共危機(jī)以及危機(jī)應(yīng)對(duì)是全社會(huì)持續(xù)高度關(guān)注的熱點(diǎn),關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此,加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)也就成為黨必須優(yōu)先考慮的問(wèn)題。
(一)公共危機(jī)以及危機(jī)應(yīng)對(duì)是黨所要面臨的重大執(zhí)政考驗(yàn)
公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素,對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài)”[1]。按照政治學(xué)的主流觀點(diǎn),政治的存在是人們?yōu)榱艘?guī)避無(wú)序狀態(tài)的各種不確定性和危險(xiǎn)而簽訂契約的產(chǎn)物。與這種邏輯上的契約關(guān)系相適應(yīng),執(zhí)政黨在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中需要承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。如果執(zhí)政黨不能有效地防范和控制危機(jī)的發(fā)生,或及時(shí)修正危機(jī)問(wèn)題帶來(lái)的困境,那么將嚴(yán)重影響其執(zhí)政地位的鞏固。例如,由于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在切爾諾貝利核電站事故中表現(xiàn)不佳,嚴(yán)重影響了前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在蘇聯(lián)人民中的威望和信譽(yù)。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出:“無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨奪取政權(quán)不容易,執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長(zhǎng)期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。黨的執(zhí)政地位不是與生俱來(lái)的,也不是一勞永逸的。我們必須居安思危,增強(qiáng)憂患意識(shí),深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?!边M(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始意識(shí)到應(yīng)對(duì)公共危機(jī)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至國(guó)家戰(zhàn)略的重要性,并把應(yīng)急管理擺到重點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)的突出位置上來(lái)。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出:“建立健全社會(huì)預(yù)警體系,形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制,提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力?!敝链耍覈?guó)的應(yīng)急管理開(kāi)始步入快速發(fā)展的良性軌道,在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面取得顯著成績(jī)。但我們必須看到,每一次危機(jī)的出現(xiàn),都會(huì)暴露出現(xiàn)有的體制和機(jī)制的不足。
(二)公共危機(jī)治理能力建設(shè)是黨提高執(zhí)政水平的必然要求
當(dāng)前,治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)政治中日益凸顯其優(yōu)勢(shì),將其引入公共危機(jī)的全過(guò)程并實(shí)現(xiàn)管理效能的提升和超越,已經(jīng)成為理論與實(shí)踐的需要。1989年世界銀行最先使用“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞,而后,全球治理委員會(huì)對(duì)治理給出一個(gè)權(quán)威性定義:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程[2]。公共危機(jī)治理正是把握了治理理論這一精義并適應(yīng)于公共危機(jī)復(fù)雜多變的局勢(shì)而發(fā)展的危機(jī)理論,它轉(zhuǎn)被動(dòng)消極的危機(jī)應(yīng)對(duì)觀為主動(dòng)積極的危機(jī)治理觀,通過(guò)將公共治理融入常態(tài)化的危機(jī)管理中,從制度設(shè)計(jì)和組織體系角度調(diào)動(dòng)全社會(huì)一切力量,確保最大限度的防患于未然。公共危機(jī)治理能力建設(shè),是指公共管理組織通過(guò)強(qiáng)化制度能力、組織能力和資源能力來(lái)優(yōu)化公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu),從而以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)公共安全的進(jìn)程[3]。就中國(guó)共產(chǎn)黨而言,公共危機(jī)治理能力建設(shè)旨在強(qiáng)化黨有效應(yīng)對(duì)各種潛在公共危機(jī)的能力,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,最終促進(jìn)和諧社會(huì)的建構(gòu)。加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)既是我國(guó)公共危機(jī)理論發(fā)展的時(shí)代呼喚,也是黨在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理實(shí)踐基礎(chǔ)之上進(jìn)一步提高執(zhí)政水平的必然要求。
在公共危機(jī)治理能力建設(shè)框架下,審視能力狀況、現(xiàn)有水平及存在的問(wèn)題,將有助于厘清思路,明確改進(jìn)的方向。
(一)公共危機(jī)治理的制度能力不足
制度是人類(lèi)設(shè)計(jì)的一種強(qiáng)制,用以把人與人之間的相互作用系統(tǒng)化。它為行為主體提供了其他個(gè)體行為可能的信息和自身基本的行為框架,并能為危機(jī)主體之間的良性合作創(chuàng)造條件和環(huán)境[4]。正因?yàn)槿绱耍枰贫ㄏ嚓P(guān)法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范性文件,以作為應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的行為準(zhǔn)則。在我國(guó),凡是涉及到國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的根本原則、基本路線、重大方針和各個(gè)領(lǐng)域的重要決策,都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項(xiàng)方針政策后,要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)據(jù)此制定國(guó)家的法律法規(guī)和政策文件,使黨的主張通過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志。目前,我國(guó)已有相關(guān)法律35件,行政法規(guī)36件,部門(mén)規(guī)章55件。2007年11月1日,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)施。但從整體上來(lái)看,我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律法規(guī)體系尚不完善。作為一部高位階法律,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是大框架粗線條的原則性法律條文,具體如何操作和落實(shí),還缺乏相應(yīng)的制度保障?!锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條指出,對(duì)于社會(huì)危害性最大的、最高等級(jí)的突發(fā)公共事件,原則上應(yīng)當(dāng)按照緊急狀態(tài)法處理。但是,目前我國(guó)還沒(méi)有一部相應(yīng)的緊急狀態(tài)法。
(二)公共危機(jī)治理的組織能力不足
公共危機(jī)來(lái)勢(shì)兇猛,往往會(huì)給社會(huì)造成強(qiáng)大沖擊,由于個(gè)人的力量在巨大的災(zāi)難面前顯得微不足道,人類(lèi)只能依靠組織化的力量才能與危機(jī)抗衡。從既往經(jīng)驗(yàn)和成功歷史看,我國(guó)現(xiàn)有的一元化黨政決策體制和中央地方關(guān)系,一直有其無(wú)可比擬的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì),能夠靠行政手段和政治動(dòng)員來(lái)形成解決危機(jī)的巨大合力,但這僅體現(xiàn)在危機(jī)爆發(fā)后應(yīng)急處置工作的臨時(shí)協(xié)同和臨時(shí)配合上,也還存在著臨時(shí)抓、事后查、各部門(mén)各單位、社會(huì)組織和公民個(gè)人在救災(zāi)應(yīng)急中義務(wù)不清、責(zé)任不明、配合行動(dòng)平臺(tái)缺乏的狀況。從公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的過(guò)程來(lái)看,在建立靈活的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),通過(guò)危機(jī)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)警和危機(jī)預(yù)控等一系列方法,把危機(jī)消滅在潛伏期或萌芽狀態(tài),或在危機(jī)沒(méi)有爆發(fā)之前就能夠控制危機(jī),比起危機(jī)爆發(fā)之后再采取措施有效得多。因此,要想成功戰(zhàn)勝危機(jī),應(yīng)在日常管理過(guò)程中,形成一個(gè)常規(guī)化的協(xié)作平臺(tái)和合作網(wǎng)絡(luò)。
(三)公共危機(jī)治理的資源能力不足
抵御危機(jī)侵害的過(guò)程是一個(gè)大規(guī)模消耗資源的過(guò)程,能否擁有充足的資源是決定危機(jī)應(yīng)對(duì)效力的關(guān)鍵因素。資源一般是指資金、人力、知識(shí)、技術(shù)、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等,并隨著危機(jī)種類(lèi)與特征的復(fù)雜化,其包括的內(nèi)容也日趨龐雜。如果缺乏必要的和充分的資源支持,危機(jī)應(yīng)對(duì)無(wú)異于空中樓閣。而未對(duì)資源進(jìn)行有效的統(tǒng)管協(xié)調(diào),在增加了對(duì)資源占用的同時(shí),卻起不到應(yīng)有的作用,甚至還會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。因此,資源能力不僅取決于所掌握資源的數(shù)量與質(zhì)量,更在于配置資源的效率。社會(huì)主義制度具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì),在應(yīng)對(duì)非典、地震、冰雪災(zāi)害等重大危機(jī)時(shí)無(wú)不顯示其有效性和優(yōu)越性。但是,我們不應(yīng)把“大事”的著眼點(diǎn)僅僅放在解決重大個(gè)案的問(wèn)題上,一味強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)、從重、從快”,而不計(jì)成本,不論代價(jià),必須要注意到資源使用的有效性,并通過(guò)制定計(jì)劃與采取一定的行動(dòng),以確保擁有應(yīng)對(duì)預(yù)期危機(jī)的足夠資源和具備配置資源的能力。
公共危機(jī)或?qū)⒊蔀閳?zhí)政環(huán)境的常態(tài),這對(duì)危機(jī)治理的系統(tǒng)性、及時(shí)性和有效性提出了更高的要求,必須著力解決當(dāng)前存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題。
(一)加強(qiáng)公共危機(jī)治理的制度能力建設(shè)
加強(qiáng)公共危機(jī)治理的制度能力建設(shè)措施體現(xiàn)為各種層次的立法行為與規(guī)則制定過(guò)程。首先,健全高位階法律為龍頭的應(yīng)急法律體系。認(rèn)真研究《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施以來(lái)該法運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題,特別是在體制、機(jī)制方面存在的問(wèn)題,通過(guò)進(jìn)一步修訂,使危機(jī)應(yīng)對(duì)體制更健全,機(jī)制運(yùn)行更加靈活、高效。在此基礎(chǔ)上適時(shí)制定出臺(tái) 《緊急狀態(tài)法》,對(duì)不能通過(guò)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》加以應(yīng)對(duì)的“緊急狀態(tài)”,做出更為明確的法律規(guī)定。其次,緊跟下位階程序法為依托的應(yīng)急法規(guī)執(zhí)行。對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中需要作進(jìn)一步細(xì)化以增強(qiáng)其可操作性的內(nèi)容,及時(shí)制定相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章,增強(qiáng)法律的實(shí)施性和可操作性。要使已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行到位,必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對(duì)工作不力、措施不當(dāng)造成損失的,要依法追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。再次,制定相應(yīng)配套的具體制度。進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急指揮和工作程序,使應(yīng)急管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循。
(二)加強(qiáng)公共危機(jī)治理的組織能力建設(shè)
堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則,建立健全分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé),條塊結(jié)合、屬地管理為主的公共危機(jī)組織管理體系,它不僅僅是一種靜態(tài)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建,也不是低層次的機(jī)制運(yùn)行,而是一種體制的變革,以此從更深層次上為應(yīng)對(duì)危機(jī)提供保障和支撐。該體系需實(shí)現(xiàn)全主體(既包括政府體系的內(nèi)部所有相關(guān)委、部、辦、局,也包括政府以外的所有社會(huì)主體),全危險(xiǎn)要素(運(yùn)用系統(tǒng)的方式,確認(rèn)、分析、評(píng)價(jià)、處理、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)),全過(guò)程(事前、事中、事后)危機(jī)管理,覆蓋在日常管理和應(yīng)急管理兩個(gè)截然不同的狀態(tài)下的任務(wù)需要。要在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,設(shè)置常設(shè)性的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)及循名責(zé)實(shí)的應(yīng)急指揮中心,建立以專業(yè)隊(duì)伍為基本力量,以公安、武警、軍隊(duì)為骨干和突擊力量,以專家隊(duì)伍、企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍為輔助力量的應(yīng)急梯隊(duì),加快推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè),盡早形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
(三)加強(qiáng)公共危機(jī)治理的資源能力建設(shè)
按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,提高效率、降低成本、整合資源,進(jìn)一步明確應(yīng)急資源配置的重點(diǎn)方向,優(yōu)化布局和方式,統(tǒng)籌安排有形資源儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備,切實(shí)保障公共利益,保障資源的最佳利用。政府的財(cái)政撥款是應(yīng)急資金來(lái)源的最重要和最根本的保障,應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)條款,每年按照財(cái)政支出的適當(dāng)比例安排政府預(yù)備費(fèi),作為公共財(cái)政應(yīng)急儲(chǔ)備資金,并嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理,做到足額保障、及時(shí)撥付、專款專用。與此同時(shí),還應(yīng)拓展資金來(lái)源的其他渠道,如企業(yè)捐助、公益募捐,等等。要制定詳細(xì)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備總體計(jì)劃,在平時(shí)做好一定的物資儲(chǔ)備,根據(jù)物資目錄加強(qiáng)儲(chǔ)備管理,并建立應(yīng)急儲(chǔ)備物資的快速調(diào)運(yùn)渠道和調(diào)運(yùn)方式,保障應(yīng)急處置所需的各種物資和器材的及時(shí)調(diào)配,確保應(yīng)急物資的及時(shí)運(yùn)送。還應(yīng)加大科技資源的投入,加強(qiáng)與科技部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)和大專院校的合作,建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系,以有效提高危機(jī)應(yīng)對(duì)的科技含量和科學(xué)水平。
在人類(lèi)的歷史進(jìn)程中,危機(jī)總是此起彼伏,不斷發(fā)生的,一個(gè)危機(jī)的結(jié)束往往意味著另一個(gè)危機(jī)的萌生。盡管環(huán)境動(dòng)蕩不安、危險(xiǎn)無(wú)處不在,但是危險(xiǎn)是可以防范的,危機(jī)是可以管理的,特別是能夠治理的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),公共危機(jī)治理能力建設(shè)并不是一味催生式的短期回應(yīng)行為,而是需要付出長(zhǎng)效化、常態(tài)化、制度化的努力。
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D261.4
A
1673-1999(2011)22-0009-02
安志放(1976-),男,彝族,貴州織金人,碩士,貴州大學(xué)(貴州貴陽(yáng)550025)經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共管理系講師。
2011-09-19
2011年度貴州大學(xué)黨建與思想政治工作課題“加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)研究”(GDDJSZ1119)。