王瑞
農(nóng)民社會保險一直是我國社會保障事業(yè)積極推進建設(shè)的重要組成部分,隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人口老齡化的到來,建立完善的農(nóng)民社會保險制度刻不容緩。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,對于解決廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”問題,促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。
一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題
在近三年的各地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點探索過程中,存在如下一些主要問題。
1.制度變動頻繁,缺乏長遠規(guī)劃。我國幅員遼闊、農(nóng)村人口眾多、收入水平總體偏低、人口老齡化迅速、收入差距較大,經(jīng)濟發(fā)展不平衡。在這樣的背景下,要建立新農(nóng)保決非易事,需要不斷地改革與完善,但如果制度變動過于頻繁,將不利于制度的推行。不少地區(qū)對剛推出的新農(nóng)保進行了重大修改,如北京市的新農(nóng)保實施還不到一年就改為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度,成都的農(nóng)民養(yǎng)老保險實施一年多就作了顯著修改。盡管基本思路變動不大,但保持相對穩(wěn)定非常必要。造成這種局面的主要原因:一是新農(nóng)保屬于創(chuàng)新項目,缺乏足夠的經(jīng)驗可借鑒,同時,已經(jīng)實施多年的城保制度也不大可能完全照搬,但也不能不受其影響,因而難免會摸著石頭過河;二是新農(nóng)保專業(yè)人才匱乏,理論研究尚未跟上,方案出臺缺乏充分論證與長遠規(guī)劃,往往注重短期效益,這顯然不適合養(yǎng)老保險作為長期保障項目的發(fā)展要求。
2.權(quán)利與義務(wù)不相稱。一項養(yǎng)老保險制度能否平穩(wěn)運行或者說可持續(xù)發(fā)展,關(guān)鍵在于考慮了各方負擔(dān)能力的情況下籌集到足夠的養(yǎng)老保險基金去有效地保障被保險人的基本生活需要。制度“好壞”的評價不在于待遇是否優(yōu)厚,也不在于繳費是否低廉。判斷的標準在于權(quán)利與義務(wù)是否相稱,或是否匹配。繳費有確定性的規(guī)定,待遇則沒有這樣的要求,因為地方政府的負擔(dān)沒有量化,難免會讓參保人員的待遇難以維持在適度水平上。
3.各地制度千差萬別,對農(nóng)保制度的理解不夠深入和準確。近年來,各地都在轟轟烈烈地開展新農(nóng)保試點,在缺乏國家或省級勞動保障部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)論證的情況下,出臺了若干套新農(nóng)保方案,這些方案之間存在較大的差異。對基金運用也缺乏有效監(jiān)管,并且管理方式、管理水平也存在較大的差異。由于制度千差萬別,難免會出現(xiàn)攀比風(fēng),甚至相鄰地區(qū)同樣繳費的參保人員所領(lǐng)取的待遇相差很大。從而使待遇偏低地區(qū)有提高待遇的壓力。新型農(nóng)保制度相比于過去的農(nóng)保制度有較大的變化,特別是在制度上的設(shè)計有了新的內(nèi)涵,制度千差萬別為今后制度彼此之間的融合帶來困難,也不利于農(nóng)村居民身份的轉(zhuǎn)換、人員的流動。固定數(shù)額繳費意味著不能跟蹤收入水平的提高,意味著需要經(jīng)常調(diào)整,甚至每年調(diào)整。若不及時調(diào)整繳費參照物價,幾十年后就可能出現(xiàn)像老農(nóng)保所支付的養(yǎng)老金低得不值一提的尷尬局面。
4.統(tǒng)籌層次偏低。目前,已推行的新農(nóng)保大多實行縣級統(tǒng)籌,盡管有些地市一級或省一級勞動保障部門出臺了指導(dǎo)意見,但總體上統(tǒng)籌層次偏低。這意味著全國新農(nóng)保被分割成條塊,不利于人員流動,抗風(fēng)險能力削弱,養(yǎng)老保險基金分散,也不利于通過組合投資等方式降低投資風(fēng)險,提高投資收益。這一后遺癥在城保中已顯示出來,城保目前正努力將統(tǒng)籌層次提高到省級統(tǒng)籌。國務(wù)院《指導(dǎo)意見》指出:“試點階段,新農(nóng)?;饡簩嵭锌h級管理,隨著試點擴大和推開,逐步提高管理層次;有條件的地方也可直接實行省級管理?!惫P者認為,新農(nóng)保建設(shè)不能重復(fù)城保的改革路徑,改革應(yīng)具有前贍性,可以領(lǐng)先一步,甚至考慮城保的改革趨勢,使二者在若干年后統(tǒng)一起來。
5.存在逆選擇。逆選擇是指由于交易雙方對產(chǎn)品的類型和質(zhì)量等信息的不對稱而導(dǎo)致次貨驅(qū)趕良貨的一種現(xiàn)象。保險的特性容易讓身體狀況較差或危險性較大的人積極投保,身體狀況健康或危險性較小的人不急于投保,或者選擇對自己有利的險種或方式去投保,這種傾向,稱之為逆選擇。同樣,新農(nóng)保也存在著逆選擇,參保人員更傾向于選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限投保,以便相對于自己繳費來說獲得更多的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,即投保人沿著對自己有利而不是對舉辦者有利的方式去投保。盡管制度設(shè)計的總體思路是“多投多保、少投少保、不投不?!?,但基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不與自己繳費成正比。國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》也存在這方面的問題,盡管個人繳費、各種組織對個人繳費的補貼全部進入個人賬戶,但享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是一固定數(shù)額,未能體現(xiàn)選擇較高檔繳費獲得較多的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的優(yōu)勢,只是對長期繳費的農(nóng)村居民可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。
二、對策
1.提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇,失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣都是國家公民,理應(yīng)享受同等權(quán)利和義務(wù)。如今在城市化過程中政府應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整政策、擬定制度,讓失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等的養(yǎng)老保險待遇,或者與城鎮(zhèn)居民身份平等地納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。因此,建議失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工一樣享受基本同等的養(yǎng)老待遇,在經(jīng)濟條件較好的地區(qū),若按規(guī)定計發(fā)的月基本養(yǎng)老金達不到所在地最低工資標準70%的,應(yīng)按所在地最低工資標準的70%計發(fā);在經(jīng)濟特別落后地區(qū),失地農(nóng)民的養(yǎng)老金,可以介于“低?!迸c城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均水平之間,以后逐步過渡到同等標準。
2.強化政府在新農(nóng)保制度推進中的主導(dǎo)作用,加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持,實現(xiàn)政府對農(nóng)村的“反哺”。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式建立籌資機制,加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠有效運作和可持續(xù)發(fā)展,政府宜重新定位在農(nóng)村社會保險中的責(zé)任,建立以財政補貼為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。除了應(yīng)通過繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整補貼、老年人直補等多種方式引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險外,還應(yīng)提高集體補助的比重。為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費補助,才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性,才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”。
3.創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接的辦法。構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向。破除城鄉(xiāng)分割體制,創(chuàng)造條件探索實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。參加“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”的農(nóng)民將享受到與城鎮(zhèn)職工一樣的參保模式:“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶”。農(nóng)民轉(zhuǎn)居后,便可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接過渡。
4.堅持因地制宜的原則,避免農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“一刀切”。我國幅員遼闊,地區(qū)差異很大,廣大農(nóng)村地區(qū)更是千差萬別。受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約,應(yīng)充分考慮目前農(nóng)村勞動者繳費能力有限,發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間、同一地區(qū)農(nóng)民之間,其收入狀況和生活成本存在較大差距。這種差距應(yīng)成為設(shè)定繳費基數(shù)和養(yǎng)老金標準的依據(jù),既要真正發(fā)揮保障作用,又要根據(jù)各地的人均財力和農(nóng)民人均年收入的實際水平,繳費基數(shù)和基本養(yǎng)老金的確定可本著低水平進入的原則,并隨著人均財力和農(nóng)民人均年收入的增長“水漲船高”。
5.健全制度保證農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值是農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。然而,僅憑借存入銀行、購買國債、繳存財政專戶取得利息等手段,無法保證兌付要求。為達到基金保值增值的目的。應(yīng)建立較高層次的基金管理中心,組建一支懂金融、會運營的基金管理隊伍,通過統(tǒng)一規(guī)范的管理和運作。達到基金最大程度的增值。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金必須按照國家規(guī)定的增值要求,實行??顚S茫坏弥苯油顿Y或變相投資,不得擠占、挪用。不得干預(yù)基金的正常使用。要在國家金融政策規(guī)定的范圍內(nèi)改進投資方式,拓展投資渠道,制定優(yōu)惠政策,增加運營工具,調(diào)動各有關(guān)會融機構(gòu)參與管理運營的積極性,不斷提高基金運營的收益率。
6.確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位,使其具有制度上的穩(wěn)定性。在制度建設(shè)中法律是最穩(wěn)定、最具說服力和感召力的制度形式。它不僅具有強有力的制度約束效能,而且能最大限度地幫助人們克服對風(fēng)險的恐懼,增強人們對制度的信任程度。因此應(yīng)大力加快社會養(yǎng)老保險立法進程,明確農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)職工一樣的社會養(yǎng)老保障的基本權(quán)利,也是建立農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險基本信任過程中不可或缺的一項工作。
在我國人口老齡化的過程中,農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題顯得比城鎮(zhèn)更為突出,農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題如果不能得到妥善的解決,將不利于我國經(jīng)濟健康和諧的發(fā)展。因此,建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,真正實現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng),老有所依,解決農(nóng)民的后顧之憂,才能極大地鼓舞農(nóng)民的參保積極性,對減輕農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān),緩解城鄉(xiāng)矛盾,創(chuàng)建和諧社會具有重要的意義。
(作者單位:安徽城市管理職業(yè)學(xué)院)