董紅亞

(浙江外國語學(xué)院人文學(xué)院，浙江杭州 310012）

非營利組織視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理研究

董紅亞

(浙江外國語學(xué)院人文學(xué)院，浙江杭州 310012）

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。在少子老齡化、高齡化的背景下，全國已有近200萬老人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，未來將有更多的老人到機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的核心問題是，政府和社會(huì)各方對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定性存在分歧，致使政策搖擺不定，或以事業(yè)視之，或以產(chǎn)業(yè)視之，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不能健康有序，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不盡人意。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)、服務(wù)對象、服務(wù)過程看，這一機(jī)構(gòu)是典型的非營利組織。社會(huì)上實(shí)際存在的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)，而贏利能力有限，難以獲得高額利潤，應(yīng)予一定的政策資金支持。建設(shè)發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)該從其非營利屬性的本來意義著眼，確立履行社會(huì)責(zé)任的目標(biāo)，建立宏觀的行業(yè)管理體制，構(gòu)建起以老人滿意度為核心的管理體系。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu);非營利組織;贏利能力;社會(huì)責(zé)任

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是為老年人提供住養(yǎng)、照護(hù)等綜合性服務(wù)，滿足老年人基本生活需要的場所，是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。隨著人口的高齡化趨勢和家庭小型化，越來越多的老人需要到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社會(huì)生活中將發(fā)揮越來越重要的作用。但是，這一較為一致的認(rèn)識(shí)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際發(fā)展卻存在背離現(xiàn)象，陷入“高需求低入住”等怪圈［1］。對此，有必要從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性入手，進(jìn)行深入的分析研究。

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題及成因分析

按投資主體確定性質(zhì)進(jìn)行管理是當(dāng)前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在諸多問題的主因。我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)源于政府對城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保等特殊人群提供住養(yǎng)等綜合性服務(wù)的福利院和敬老院。在改革開放和人口老齡化的雙重作用下，政府積極推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，推動(dòng)福利院、敬老院開放辦院，接受社會(huì)老人入住;鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，解決社會(huì)養(yǎng)老所需。到2008年底，全國已有39 677家收養(yǎng)性社會(huì)福利單位，其中以養(yǎng)老服務(wù)為主的約為39 200多家，有床位279萬余張①在《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》中，收養(yǎng)性福利單位包括了社會(huì)福利院、城市老年福利機(jī)構(gòu)、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、榮譽(yù)軍人康復(fù)醫(yī)院、光榮院、復(fù)退軍人療養(yǎng)院、兒童福利院、其他收養(yǎng)性福利機(jī)構(gòu)。前3類單位以養(yǎng)老服務(wù)為主，約占收養(yǎng)性福利單位總數(shù)的95%以上。其他單位也同時(shí)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職能，都有老人入住。有的如光榮院，入住的優(yōu)撫對象大都是老人?！吨袊裾y(tǒng)計(jì)年鑒2009》中，兒童福利院在院老人也有876人。因此，以收養(yǎng)性福利單位的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以反映養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本情況。，入住193萬余老人［2］365。對這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)劃分，主要依據(jù)是投資主體，一般分為國辦、集體辦或公辦、民辦，并相應(yīng)明確為公益性或福利性、救濟(jì)性等。國辦、福利性指的是社會(huì)福利院，集體辦、救濟(jì)性指的是農(nóng)村敬老院或五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu);相對于由社會(huì)力量出資創(chuàng)辦的民辦機(jī)構(gòu)，國辦、集體辦的，又被稱為公辦;民辦機(jī)構(gòu)又包括允許獲取收益、由工商部門登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，和不允許分紅、由民政部門登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些劃分以及建立在此基礎(chǔ)上的政策雖有一定意義，但正是這一劃分，造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和發(fā)展過程中的諸多問題。

1．機(jī)構(gòu)管理碎片化 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按投資和所在區(qū)域，分別由有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府管理。政府直辦、直管的4 819家城鎮(zhèn)社會(huì)福利院等單位在人事編制部門登記，由民政部門直接管理，為其下屬事業(yè)單位。社會(huì)力量創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有117家以贏利為目的的確定為企業(yè)，由工商部門登記，平時(shí)處于無部門管理狀態(tài);24 828家以非營利為目的，由民政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)和登記雙重管理。有9 913家即近1/4機(jī)構(gòu)沒有在任何部門登記，其中大部分是農(nóng)村敬老院，一般由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)直接管理，民政部門行使主管單位之責(zé)［2］368－391。另外，還有一些從事康復(fù)護(hù)理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接到衛(wèi)生部門申請非營利醫(yī)院，接受衛(wèi)生部門管理。同是民政部門，內(nèi)部分工也不同，城鎮(zhèn)福利院由民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司管理;農(nóng)村敬老院則由社會(huì)救助司管理;管理依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)分割，城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的依據(jù)是《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》;農(nóng)村敬老院依據(jù)是《國務(wù)院農(nóng)村五保工作條例》和《農(nóng)村敬老院管理暫行規(guī)定》。

2．服務(wù)模式雷同化 沒有根據(jù)老人身體狀況，進(jìn)行安老、養(yǎng)護(hù)、護(hù)理等機(jī)構(gòu)分類。政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，即“市市縣縣有福利院”、“鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)有敬老院”，城鎮(zhèn)“三無”對象都進(jìn)福利院，農(nóng)村五保對象都進(jìn)敬老院。其結(jié)果是所有福利院、敬老院一個(gè)模式，每個(gè)院都有身體好的、一般的、差的老人。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也大都不作分類，只要愿意支付不同護(hù)理等級費(fèi)用的，除精神病和傳染病人外，都可進(jìn)入?？傮w來說，社會(huì)迫切需要的護(hù)理型、養(yǎng)護(hù)型機(jī)構(gòu)床位較為缺乏。

3．政策扶持片面化 政府扶持政策重國辦輕民辦，致使他們無法在同一起跑線上平等競爭。資金方面，前者享有財(cái)政、彩票公益金等資助;后者還沒有全國性政策，東部發(fā)達(dá)省市最近才陸續(xù)出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支持政策，但相對于民辦機(jī)構(gòu)整體投入明顯偏低。以浙江為例，對用房自建、床位數(shù)達(dá)到50張以上的非營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，省財(cái)政給予每個(gè)床位3 000元補(bǔ)助，對租房且租期5年以上、床位數(shù)達(dá)到50張以上的非營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，省財(cái)政給予每個(gè)床位每年500元補(bǔ)助，連續(xù)補(bǔ)助5年②浙江省人民政府．關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見．浙政發(fā)［2008］72號。。據(jù)浙江省民政部門測算，去年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成本每張床位在12～22萬元③浙江省民政廳．關(guān)于全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)情況的調(diào)查報(bào)告(未刊稿)。，相比之下，補(bǔ)助還是偏少。用地方面，前者靠行政劃撥;后者主要采用招掛方式，較少行政劃撥;同時(shí)需要辦理各種復(fù)雜的手續(xù)，成本較高。收費(fèi)方面，除企業(yè)性質(zhì)外，都由物價(jià)部門核定，但前者可以不考慮成本且為了顯示國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)福利的示范作用，價(jià)格往往較低;后者則因?yàn)闆]有財(cái)政支持，需要合理的收費(fèi)，往往價(jià)格要高一些;而企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為了營利，定價(jià)也較高。兩者比較，民辦機(jī)構(gòu)就缺乏競爭性。更主要的是，一旦登記為民辦非企業(yè)單位，按國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，創(chuàng)辦者的出資為社會(huì)資產(chǎn)，其贏利部分不能分紅，如果今后不辦此類機(jī)構(gòu)，這些資產(chǎn)連同贏利部分都要由民政等有關(guān)部門處置給同類機(jī)構(gòu)。這對整個(gè)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展形成了巨大制約。

4．福利選擇逆向化 政策上講，政府辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村五保對象以及低保對象等困難老人、高齡老人、失能老人等;只有多余床位，才能面向其他社會(huì)老人。但實(shí)際上，除供養(yǎng)當(dāng)?shù)亍叭裏o”、五保老人外，對于多余床位，政府管理部門并沒有硬性規(guī)定。部分設(shè)施較好、服務(wù)較為規(guī)范、口碑好的國辦機(jī)構(gòu)，因?yàn)閷θ胱∪藛T沒設(shè)置門檻，導(dǎo)致信息靈通、“有關(guān)系”的進(jìn)去了，入住的多是收入較高、身體健康的自理老人;而國辦機(jī)構(gòu)自身也偏好收養(yǎng)這些老人，因?yàn)檫@樣的老人護(hù)理要求低，便于管理;而大量需要服務(wù)的介助、介護(hù)老人因支付能力不足、信息不對稱卻住不進(jìn)去。由此，事實(shí)上造成福利服務(wù)分配的不公平，導(dǎo)致福利反導(dǎo)向問題。

5．供需矛盾顯性化 一方面，社會(huì)上要求發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，增加床位的呼聲越來越高，另一方面卻有大量的床位空置。以全國現(xiàn)有床位和入住老人人數(shù)看，這方面的矛盾較為突出。2008年末，全國養(yǎng)老床位占老年人總數(shù)近1．6%;但入住老年人和床位比，利用率僅為70%多一些;其余超過20%以上的床位常年空置④根據(jù)民政部門的有關(guān)規(guī)定，以老年人為主的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，可以專門設(shè)置兒童部，也可以設(shè)置殘疾人托養(yǎng)區(qū)。2008年，在這類機(jī)構(gòu)里的兒童有89 693人、殘疾人等其他人員95 238人。測算床位使用率，要扣除這部分人數(shù)。［2］364－365。往往設(shè)施條件好、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)、收費(fèi)價(jià)格低的國辦機(jī)構(gòu)“一床難求”;反之，如農(nóng)村敬老院，以及所謂風(fēng)景好而交通不便的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一些收費(fèi)較高的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，則床位空置率高。

事實(shí)上，不管哪一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，他們在工作目標(biāo)、服務(wù)對象、服務(wù)規(guī)范、管理本質(zhì)上存在同一性，都承擔(dān)著社會(huì)養(yǎng)老的公共責(zé)任，是較為典型的非營利組織。確立這一屬性，并形成共識(shí)，有利于切實(shí)加快發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有效回應(yīng)老齡化社會(huì)的需求。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是典型的非營利組織

非營利組織是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，不以營利為目的，從事公益性、互益性、服務(wù)性的非政府、非企業(yè)的社會(huì)組織，追求公共利益的最大化。萊斯特·M·薩拉蒙主持非營利部門國際指數(shù)項(xiàng)目時(shí)，認(rèn)為組織性、私立性、非利潤分配性、自治性、志愿性是公民社會(huì)部門的特征［3］12－15。王名概括非營利組織有三個(gè)屬性:非營利性、非政府性、志愿公益性［4］。較為一致的看法是，在我國涉及非營利組織的范圍為民間組織或社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位，以及除參照公務(wù)員管理的一部分事業(yè)單位等。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和功能上具有非營利組織的主要特征:

1．養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要功能是解決社會(huì)養(yǎng)老問題，具有人本性的特征 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以人為本特別是以老人為本，為社會(huì)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)。在功能方面，以服務(wù)為核心，旨在解決社會(huì)養(yǎng)老問題。萊斯特·M·薩拉蒙把非營利組織分為具服務(wù)性和具“表達(dá)”功能兩類，而社會(huì)服務(wù)又作為較為重要的子類［3］15。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即是社會(huì)服務(wù)類組織。無論哪個(gè)社會(huì)，總有部分老年人出于各種原因不能得到家庭照顧，工業(yè)社會(huì)中的流動(dòng)性、家庭小型化等造成家庭照護(hù)資源不足，進(jìn)一步加劇了這一情況。對這些老人的照護(hù)只能由政府和社會(huì)來承擔(dān)。而老年人因生理衰退、體力下降、收入減少，有些本來就沒有積蓄;在市場經(jīng)濟(jì)條件下，他們不可能通過市場交換獲得相應(yīng)的照護(hù)，從而保證自身晚年的生活質(zhì)量。也正是在這一意義上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)才具備了公益的性質(zhì)?？梢哉f，政府設(shè)立或鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其目的就是回應(yīng)社會(huì)需求，即解決家庭及其親屬難以解決的老年人照護(hù)問題。在硬件建設(shè)方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要按照國家《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》進(jìn)行，以便入住老人生活得安全、舒適。在軟件管理方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要按照《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，根據(jù)老年人的生理、心理特點(diǎn)，進(jìn)行護(hù)理分級，照護(hù)服務(wù)老人。

2．養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)值理念是追求最大的“善”，體現(xiàn)公共利益最大化 價(jià)值是指存在對人所具有的意義，其實(shí)踐的最高境界是真、善、美、利的統(tǒng)一。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，所追求的是以善為主兼顧真、利、美的境界。它通過提供照護(hù)服務(wù)，使得沒有家庭照護(hù)或家庭成員照護(hù)困難的老人得到有效的生活保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的代際和諧。對于每個(gè)社會(huì)個(gè)體來說，看到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對老人的照護(hù)，即能意識(shí)到老有所養(yǎng)這一人類社會(huì)倫理得到了落實(shí);意識(shí)到未來自身的養(yǎng)老得以落實(shí)，因而免卻后顧之憂。常見于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的墻標(biāo):“關(guān)愛老人，就是關(guān)愛我們自己的明天”，即是這一價(jià)值理念的反映。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的價(jià)值理念，在政府是以“敬”為核心的老有所養(yǎng)、促進(jìn)社會(huì)的代際和諧;在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身，則是以“善”為核心的社會(huì)倫理實(shí)踐，通過住養(yǎng)和照護(hù)服務(wù)，滿足老年人需求、社會(huì)各方需求，追求社會(huì)最大程度的“善”，為全社會(huì)提供安全的養(yǎng)老預(yù)期。

3．養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)本質(zhì)是志愿精神，公益性貫穿管理服務(wù)全過程 主要體現(xiàn)在以下方面:一是為有需要的老人提供照護(hù)。設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的直接目的是為自我照護(hù)、家庭照護(hù)有困難的老人排憂解難。二是解放老人家庭成員，為全體社會(huì)成員提供安全的養(yǎng)老預(yù)期。生活不能自理老人如果在家庭養(yǎng)老，意味著至少有一個(gè)家庭成員要在家照護(hù)，入住機(jī)構(gòu)后，等于解放了這一勞動(dòng)力，使之從事社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造。更重要的是，社會(huì)成員從中看到了政府對老有所養(yǎng)的制度安排，增強(qiáng)了對社會(huì)安全的信心。三是為社會(huì)提供就業(yè)崗位。2008年，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已為超過30萬人［2］367提供了穩(wěn)定的就業(yè)崗位，而圍繞養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行應(yīng)該還有更多的崗位。這對于整個(gè)社會(huì)來說，是非常有意義的。四是提高創(chuàng)辦者的社會(huì)資本。一個(gè)人能夠安排好老年人的養(yǎng)老，為他們提供所需的服務(wù)，其社會(huì)聲望是不言而喻的。五是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管護(hù)人員的物質(zhì)所得遠(yuǎn)低于其付出。老年人入住機(jī)構(gòu)后，平均在院時(shí)間超過15年，有的長達(dá)30年以上。管護(hù)人員和這些老年人朝夕相處，如同家人，為他們提供服務(wù)，就帶有很強(qiáng)的感情色彩，非金錢所能達(dá)到，從而凸顯志愿性質(zhì)。另一方面，基于老年人特點(diǎn)的照護(hù)，需要愛心、耐心、細(xì)心、熱心、誠心等，既有高強(qiáng)度的體力要求，又有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)要求，老年人及其家庭支付的費(fèi)用和提供這樣的服務(wù)相比，與市場相似服務(wù)如家政服務(wù)比，是不對等的，從而體現(xiàn)出公益性的特點(diǎn)。

三、客觀認(rèn)識(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的贏利能力問題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能不能贏利，贏利能力強(qiáng)弱與否，直接影響對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定、社會(huì)輿論和政策傾向，關(guān)系到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展。如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)贏利能力強(qiáng)，社會(huì)力量就會(huì)主動(dòng)參與，就可以通過市場化機(jī)制解決養(yǎng)老服務(wù)問題。反之，則需要政府投入或扶持。不少人認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的贏利能力。基于此，在輿論上，對社會(huì)力量承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)的認(rèn)識(shí)過于簡單和樂觀，比較典型地表現(xiàn)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的觀點(diǎn)經(jīng)常見于報(bào)端;在實(shí)踐上，財(cái)政對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)整體投入不足，對民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策和資金明顯支持不足;對企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本不予支持。2008年，全國投入社會(huì)福利院為190 110萬元、集體辦的社會(huì)福利事業(yè)單位即敬老院為88 159萬元，兩者相加只占民政事業(yè)費(fèi)支出的1．3%［2］562，投入明顯不足，與發(fā)達(dá)國家5% ～7%有較大差距［5］。其后果是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總量不足，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展舉步維艱。對此，需要進(jìn)行客觀的分析討論。

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特性決定其整體贏利能力有限

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同于企業(yè)，收入、支出都十分清楚。收入主要有三塊:一是護(hù)理費(fèi);二是床位費(fèi);三是伙食費(fèi)。而支出相應(yīng)也為三塊:一是管護(hù)人員的工資和獎(jiǎng)金;二是設(shè)施投入、改造費(fèi)用，包括設(shè)施設(shè)備的折舊或改造新設(shè)施的添置;日常水電費(fèi)用等;三是老人每天的伙食、點(diǎn)心等?？梢?，其收入的來源、主要的支出，在內(nèi)容上幾乎是一樣的(見表1)。企業(yè)可以通過延長勞動(dòng)時(shí)間、提高生產(chǎn)效率、改進(jìn)技術(shù)工藝等，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，從而獲得更多的利潤。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)床位收費(fèi)，有多少床位，收養(yǎng)多少老人，收取相應(yīng)的床位費(fèi)、服務(wù)費(fèi)，在一定時(shí)間內(nèi)，床位總量是確定的，因此收取的費(fèi)用總額也是確定的。它不可能隨時(shí)提價(jià)。這一特性決定其難以有較高的收入。從全國情況看，以收養(yǎng)老年人為主的社會(huì)福利院、城鎮(zhèn)老年福利機(jī)構(gòu)、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)中心3類單位，財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)表明，2008年贏余總計(jì)為107 830．8萬元，按每張床位計(jì)算，贏利僅為420元(見表2)［2］412－433，其中以企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)狀況最不理想，利潤為負(fù)數(shù)。

實(shí)證調(diào)查也表明了贏利狀況不樂觀。2009年，杭州市組織課題組對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，抽取樣本34家，占全市機(jī)構(gòu)數(shù)的1/4，包括國有、集體、民辦、公辦民營等各類機(jī)構(gòu)，以及寧波、溫州市代表性機(jī)構(gòu)各1家。結(jié)果表明，2008年不同性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支狀況均不理想，其中15家虧損、19家微利;不計(jì)一次性投入的建設(shè)成本、不包括折舊費(fèi)，34家機(jī)構(gòu)當(dāng)年每床虧98元。相對來說，杭州市的民辦機(jī)構(gòu)稍好一些，當(dāng)年每床贏利100元(見表3)［6］。2010年2月全國老齡辦專門就民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況進(jìn)行調(diào)查，課題組發(fā)布的報(bào)告結(jié)論與上述情況基本吻合。該報(bào)告稱，有51%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前投入產(chǎn)出“基本持平”，處于一種不虧不盈的維持狀態(tài);有40%的機(jī)構(gòu)處于“虧損”狀態(tài);有些許盈利的僅占9%⑤全國民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查研究課題組．全國民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本狀況調(diào)查報(bào)告［R］．2010。。

表1 浙江省東部某市一養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要收支情況表

表2 2008年全國有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支情況財(cái)務(wù)指標(biāo)

表3 2008年不同性質(zhì)的34家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支情況 萬元

(二)為“高端老人”提供服務(wù)以贏利是一個(gè)偽命題

不少人認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠賺錢，主要建立在這樣一個(gè)假設(shè)上，社會(huì)存在一部分“高端老人”，希望獲得良好服務(wù)，可以收取高額服務(wù)費(fèi)用，民辦機(jī)構(gòu)可以從中贏利。這里存在這么幾個(gè)問題:一是“高端老人”是一個(gè)語意模糊的概念。一般理解應(yīng)該是自身或家庭收入較高者。具體又分兩種情況，一種是身體健康者，這部分是老年人群最活躍者，他們有多種多樣的需要，如養(yǎng)生健身、休閑旅游、文化、娛樂等。但由于老年人的收入處于下降中，加之傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念，即便是子女付費(fèi)，如果機(jī)構(gòu)收費(fèi)過高，大多數(shù)老人就不愿意入住，也不愿接受額外的付費(fèi)服務(wù)。另一種是失能、半失能老人，他們的活動(dòng)半徑很少，一般都在機(jī)構(gòu)內(nèi)。這部分是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要的服務(wù)對象。他們雖然貴為“高端”，但實(shí)際需要有限，主要是一些基本需要，因此難以收取高額的服務(wù)費(fèi)用。二是“高端老人”需要高質(zhì)量的服務(wù)，而高質(zhì)量意味著成本的提高。即便“高端老人”的假設(shè)可以成立，因其服務(wù)要求高，則護(hù)理人員配備比、護(hù)理人員素質(zhì)要求也會(huì)比較高，相應(yīng)管護(hù)人員的費(fèi)用必然提高;另外，各項(xiàng)硬件設(shè)施要相應(yīng)提高，從而使其建設(shè)管理成本成倍增加。這也正是目前那些所謂的高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)叫好但辦不下去的重要原因。

(三)非營利性不排斥通過市場化機(jī)制獲取利潤

必須明確，非營利不等同于不能贏利。就非營利組織的屬性看，這類組織不是不能贏利，而是不以營利為目的，其贏利部分不能用于股東的分紅，形成的資產(chǎn)屬社會(huì)性資產(chǎn)。因此，并不排斥通過市場化手段獲得利潤。相反，它可以通過靈活的市場手段，取得收益，以更好地改善入住老人的生活質(zhì)量。目前國際上流行非營利組織社會(huì)企業(yè)化，即同時(shí)考慮任務(wù)和賺錢或是考慮社會(huì)目的和經(jīng)濟(jì)目的的雙重底線。具體有兩個(gè)途徑，一種是以非營利組織所擁有的一切作為基礎(chǔ)，再以企業(yè)方式來經(jīng)營;另一種是從非營利組織的基礎(chǔ)中創(chuàng)造出新的社會(huì)企業(yè)組織。現(xiàn)在，歐美發(fā)達(dá)國家有相當(dāng)一部分非營利組織走向企業(yè)化。我國也確實(shí)存在經(jīng)營較好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如天津鶴童。成立于1995年4月的鶴童，屬下有8家養(yǎng)老院，他們進(jìn)行連鎖經(jīng)營，把同一市域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的食堂合并在一起，成立了餐飲配送公司;開辦培訓(xùn)學(xué)校，針對全社會(huì)進(jìn)行護(hù)理人員培訓(xùn);開辦老年康復(fù)護(hù)理醫(yī)院。通過這些辦法，天津鶴童獲得一定的收益。

(四)客觀理性地看待營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利組織屬性，并不否認(rèn)營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在。在制度安排上，我國允許創(chuàng)辦者選擇，或進(jìn)行企業(yè)登記，或進(jìn)行民辦非企業(yè)登記。當(dāng)前社會(huì)上確實(shí)有一些經(jīng)營較好的企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對此需要進(jìn)行深入分析。他們的利潤構(gòu)成非常復(fù)雜。一是有的企業(yè)家把養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建成成套單元住房，名為老年公寓，實(shí)則老年人社區(qū)，實(shí)際上是以養(yǎng)老服務(wù)名義行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。贏利靠出售公寓使用權(quán)，一次性或分期收取租金。這樣的老年公寓不是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗惶峁I(yè)化的照護(hù)服務(wù)。二是有的辦成混合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部分成兩部分，一部分是成套住房，按出租方式一次性或分次租給老年人，從而回籠資金，并得以贏利;另一部分是提供照護(hù)服務(wù)的老年休養(yǎng)區(qū)。三是通過連鎖經(jīng)營、提高混合服務(wù)等辦法，降低成本，獲取利潤。值得注意的是，對這些機(jī)構(gòu)的贏利能力不能過于樂觀，因?yàn)橐话闱闆r下他們建設(shè)成本較低，或者住房是租賃的。他們雖有利潤但利潤率相比其他行業(yè)并不高，如進(jìn)行連鎖經(jīng)營的溫州紅景天每年每床贏利也只有700元。而從全國看，則情況更不樂觀，民政部統(tǒng)計(jì)，2007年、2008年全國工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其利潤分別為 －4．5萬元［7］、－520．3萬元［2］372。但為什么仍有企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在呢?民辦非企業(yè)單位政策上的種種限制，致使一些創(chuàng)辦者不得已選擇工商登記，是其中的重要原因。從功能看，應(yīng)該承認(rèn)，除變相的房地產(chǎn)開發(fā)外，企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同樣在解決社會(huì)養(yǎng)老問題，承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)，其管理服務(wù)具有公益性，社會(huì)效益是比較明顯的，政府在政策支持方面不應(yīng)將其排除在外，應(yīng)該予以肯定和支持。

四、基于非營利組織屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理政策創(chuàng)新思路

根據(jù)以上分析，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論屬何種性質(zhì)，其贏利能力較弱，社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益。如果政府對其應(yīng)負(fù)的職責(zé)不明或推責(zé)于市場，引導(dǎo)社會(huì)力量介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策意圖將成為空話。政府應(yīng)基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性和發(fā)展現(xiàn)實(shí)反思原有政策，創(chuàng)新管理思路和模式。

第一，倡導(dǎo)公益理念，樹立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任的目標(biāo)。通過廣泛宣傳，在全社會(huì)確立這樣一個(gè)理念，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是公益性的，其目的是解決不斷加劇的老齡化過程中的養(yǎng)老問題，切實(shí)提高老年人的生活質(zhì)量。政府和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都要采取措施，形成共識(shí)，確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府要制定相應(yīng)法律明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)，在政策、資金、隊(duì)伍建設(shè)上支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)履行使命;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要根據(jù)這一使命，統(tǒng)一員工思想認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，承擔(dān)責(zé)任，做好服務(wù)。

第二，改變基于“出身”的管理模式，確立行業(yè)管理體制。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是社會(huì)化養(yǎng)老的一個(gè)重要載體。不論國辦還是民辦機(jī)構(gòu)，在為老人提供照護(hù)服務(wù)方面具有一致性。因此，要改變基于“出身”的管理模式，探索構(gòu)建行業(yè)管理體制。即政府要科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局，將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃中，優(yōu)先立項(xiàng)，統(tǒng)籌安排。通過對區(qū)域內(nèi)老人身體狀況的評估，提出本區(qū)域內(nèi)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例;建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，對開辦護(hù)理、養(yǎng)護(hù)、安養(yǎng)等機(jī)構(gòu)，明確相應(yīng)的專業(yè)人員、設(shè)施等條件;加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)和入住老人權(quán)益的維護(hù)，從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“裁判員”角色;在政策理念上一視同仁支持各種性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即使企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)也要給予一定的支持;建立統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理。在此基礎(chǔ)上，建議國家盡快出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，從法律上明確事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職責(zé);民政部門的職能;養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、隊(duì)伍建設(shè)等，以推動(dòng)行業(yè)管理體制的建立。

第三，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，適當(dāng)分離出資人和管理者。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利性和較弱的贏利能力，使他們難以通過自身的努力獲得投入產(chǎn)出的平衡。因此，政府必須通過多種辦法，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域。如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠免除建設(shè)資金，其運(yùn)營是可以平衡的。因此，要建立社會(huì)慈善資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)制，適當(dāng)分離出資人和管理者，即民辦機(jī)構(gòu)的建設(shè)資金由捐贈(zèng)解決，運(yùn)營交給專業(yè)集團(tuán)或管理者。這些資金捐贈(zèng)者可列入中華慈善獎(jiǎng)等，予以榮譽(yù)褒揚(yáng)。改革創(chuàng)新國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制，如政府委托經(jīng)營，變過去所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一為所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，將國有的福利設(shè)施委托給民間經(jīng)營者。倡導(dǎo)連鎖經(jīng)營，通過規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容，降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

第四，建立評估機(jī)制，探索分類管理模式。要建構(gòu)基于老人身體狀況的評估機(jī)制。根據(jù)評估，引導(dǎo)老人選擇相應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。改變原有以地域和身份為主的入院方式，做到在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，以老人身體狀況為主，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理。一是護(hù)理型為主。凡生活不能自理者，需要進(jìn)行較高層次護(hù)理的，集中在一起，配備足夠的護(hù)理人員。二是養(yǎng)護(hù)型為主。身體較為健康者，放在一類機(jī)構(gòu)里，政府提供必要的管護(hù)人員，老人之間也可以提供相互服務(wù)。三是安養(yǎng)型為主。身體健康，自愿入住機(jī)構(gòu)者，可以少配管護(hù)人員，自我管理、自我服務(wù)為主，政府重點(diǎn)支持護(hù)理院，給予更多的政策、資金支持。這樣，既可解決養(yǎng)老床位總量不足，也能解決護(hù)理型床位不足等結(jié)構(gòu)性問題。同時(shí)，探索建立第三方評估制度，構(gòu)建以老人滿意度為核心的質(zhì)量管理體系。

第五，引入社會(huì)工作者，不斷推動(dòng)管護(hù)人員職業(yè)化進(jìn)程。一是確立社會(huì)公益理念。與其他組織比，進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作的員工穩(wěn)定后，其中大部分具有較強(qiáng)的公益價(jià)值觀和理念，有較高的社會(huì)使命感。因此，要激發(fā)這一精神，充分強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性、慈善性和志愿性，調(diào)動(dòng)其內(nèi)在的積極性。二是完善護(hù)理員隊(duì)伍建設(shè)。2007年，國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部頒布了《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，在實(shí)踐中，有待進(jìn)一步完善。對大量需要護(hù)理的老年人來說，護(hù)理員實(shí)際上分成兩大類:一類是掌握醫(yī)學(xué)基本知識(shí)的護(hù)理人員，一類是直接從事生活照料的人員。對前一類，不能簡單稱為護(hù)理員，應(yīng)屬于護(hù)士職業(yè)資格，這樣才能提高護(hù)理工作的質(zhì)量。三是要高度重視社會(huì)工作者的引入。老人照護(hù)不僅局限于物質(zhì)上的滿足，還需要心理的撫慰。要像重視護(hù)理隊(duì)伍一樣，重視社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，可通過分級培訓(xùn)，使原有管理人員成為社會(huì)工作者。今后凡進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，必須取得社工資格。

［1］李曉宏．養(yǎng)老院:多了還是少了［N］．人民日報(bào)，2010－06－10(9)．

［2］中華人民共和國民政部．中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2009［M］．北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2009．

［3］萊斯特 M薩拉蒙，S沃加斯·索可洛斯基．全球公民社會(huì)非營利部門國際指數(shù)［M］．陳一梅，譯．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

［4］王名．非營利組織及其對中國事業(yè)單位改革的意義［J］．學(xué)會(huì)，2005(2):30．

［5］王振耀．社會(huì)福利和慈善事業(yè)［M］．北京:中國社會(huì)出版社，2009:39．

［6］邵勝．杭州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究［G］∥浙江省民政廳．2009年浙江民政論壇優(yōu)秀論文匯編．杭州:浙江人民出版社，2009:247－252．

［7］中華人民共和國民政部．中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒2008［M］．北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2008:306．

［責(zé)任編輯:靳香玲］

Abstract:Old-age care institutions are an important part of the old-age pension service system．Because of low birthrate and aging，nearly 200 million elderly people are staying in care institutions in our country．In future，more elderly people will enjoy care services in institutions．Presently，among many problems about old-age care institutions，the crucial is that government takes it as public utility while social parties business．Different views to pension agency result in wavering policy，unhealthy and disorderly development，and unsatisfactory quality of old-age care service．From the perspectives of its objectives，service targets，service process，old-age care institution is typically non-profit organization．Actually，being limited in profitability，some private agencies undertake old-age caring duties，thus need state’s financial support．The construction and development of old-age care institutions should start from non-profit essence，establish goal of social responsibility，build macro management system and form management system focusing on the satisfaction of the elders．

Key words:old-age care institution;non-profit organizations;profitability;social responsibility

A Study on the Management of Old-age Care Institutions from the Perspective of Non-Profit Organization

DONG Hong-ya

(College of Humanities，Zhejiang International Studies University，Hangzhou 310012，China)

D 632．1

A

1004－1710(2011)01－0041－07

2010－09－06

杭州哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性立項(xiàng)課題(B10SH06)

董紅亞(1967－)，女，浙江奉化人，浙江外國語學(xué)院人文學(xué)院副教授，主要從事非營利組織管理和養(yǎng)老服務(wù)等研究。