◎文/鄭猛

財(cái)政“省管縣”疾進(jìn)之癢

◎文/鄭猛

一場(chǎng)涉及中國(guó)行政層級(jí)的重大財(cái)政體制改革，在全國(guó)絕大部分省份正迅速推進(jìn)。

這也意味著，延續(xù)逾數(shù)十年的省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政管理體制將迎來全面變化。

一場(chǎng)涉及中國(guó)行政層級(jí)的重大財(cái)政體制改革正在全國(guó)絕大部分省份迅速推進(jìn)。記者獲悉，按照財(cái)政部掌握的時(shí)間表，到2012年底前，全國(guó)除民族自治地區(qū)外將全面推進(jìn)省直接管理縣級(jí)財(cái)政改革。這也意味著，延續(xù)逾數(shù)十年的省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政管理體制將迎來全面變化。

這項(xiàng)意義重大的財(cái)政體制改革，目前在全國(guó)的推進(jìn)進(jìn)度如何？新舊體制運(yùn)行當(dāng)中有無難以消弭的摩擦？到明年底預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)？

記者通過多個(gè)省份的調(diào)查走訪，尋找出了如下答案。

來自省里的“好處”

按照現(xiàn)行行政區(qū)劃，如果全國(guó)全面實(shí)行省直管縣，平均一個(gè)省級(jí)單位面對(duì)的管理單元僅為68.2個(gè)。而目前河北省有11個(gè)地級(jí)市，136個(gè)縣市，意味著其管理單元將達(dá)到147個(gè)，約為江蘇省的兩倍、浙江省的三倍。

作為轄縣較多的省份，河北省在省直管縣財(cái)政改革中的舉動(dòng)，屢屢引發(fā)全國(guó)范圍的高度關(guān)注。而河北省直管縣財(cái)政改革的進(jìn)退得失，也將在一定程度上影響著該項(xiàng)改革在全國(guó)推行的進(jìn)度。2005年3月，河北省在22個(gè)試點(diǎn)縣啟動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。2009年2月，河北省進(jìn)一步擴(kuò)容，將43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）納入省直管縣財(cái)政改革范圍。

當(dāng)時(shí)河北省規(guī)定，將擴(kuò)權(quán)縣和納入省財(cái)政直接管理的產(chǎn)糧大縣，統(tǒng)一為“省財(cái)政直管縣”，實(shí)行統(tǒng)一的省財(cái)政直接管理體制。目前，該省財(cái)政直接管理的縣級(jí)行政區(qū)已達(dá)92個(gè)，占全省136個(gè)同類行政區(qū)的68%。

河北省省會(huì)石家莊市轄6區(qū)17縣（市），辛集市是其中之一。2005年，辛集被確定為該省首批擴(kuò)權(quán)縣市之一。

在辛集市發(fā)改局副局長(zhǎng)崔忠良看來，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣以來，“權(quán)力擴(kuò)大了，效率提高了，省級(jí)財(cái)力支持更多了?！?/p>

其實(shí)，隨著時(shí)代的變遷和交通、印刷業(yè)、傳媒業(yè)的迅猛發(fā)展，再加上跨地域之間的藝術(shù)交流的日趨頻繁，早年以地域?yàn)樘卣鞯乃^“南宗”“北宗”乃至“海派”“浙派”，其地域特征和藝術(shù)分野正在慢慢消弭，如果溯本求源，有些流派本來就是同源同宗，一些流派之間不過是同干異枝或是同源異流的關(guān)系。

擴(kuò)權(quán)改革共涉及該市26個(gè)部門，包括11個(gè)方面62項(xiàng)管理權(quán)限。權(quán)力下放到位后，辛集市的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限擴(kuò)大了不少。

在效率方面，最能感受到辦事效率提高的是招商引資領(lǐng)域。比如項(xiàng)目審批，之前辛集投資千萬(wàn)元以上的項(xiàng)目都必須經(jīng)過石家莊市審批，時(shí)間一般需要15天。而擴(kuò)權(quán)后億元以上的項(xiàng)目直接報(bào)省里審批，億元以下項(xiàng)目辛集市可自行審批，縮短了審批時(shí)間。

擴(kuò)權(quán)后一個(gè)最重要變化是財(cái)政直接結(jié)算。按照規(guī)定，設(shè)區(qū)市不再分享擴(kuò)權(quán)縣的收入，擴(kuò)權(quán)縣收入除按現(xiàn)行財(cái)政體制上繳中央、省部分，其余全部繳入本級(jí)金庫(kù)。

同時(shí)，擴(kuò)權(quán)縣的財(cái)政體制直接對(duì)省、市級(jí)財(cái)政通過財(cái)政體制對(duì)縣統(tǒng)籌一定比例財(cái)力的權(quán)限被取消。而擴(kuò)權(quán)縣體制上解或補(bǔ)助基數(shù)、體制改革收支基數(shù)的核定，稅收返還，轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政補(bǔ)助，資金調(diào)度等事項(xiàng)，由省財(cái)政直接對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市辦理。

辛集市財(cái)政局局長(zhǎng)張國(guó)勛對(duì)記者表示，擴(kuò)權(quán)后一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接到縣，省級(jí)財(cái)政的資金撥付大幅增加。

2010年，辛集市財(cái)政收入超過11億元，留成5.28億元。而去年的上級(jí)財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付等各類資金，總計(jì)達(dá)到7.7億元。留成收入與之相加，總額超過去年的財(cái)政收入。

來自市里的“冷落”

記者在采訪過程中也了解到，省直管縣財(cái)政改革和現(xiàn)行市管縣行政體制并存，體制性摩擦?xí)r有發(fā)生。

崔忠良表示，擴(kuò)權(quán)之后中央和本省出臺(tái)的優(yōu)惠政策，作為擴(kuò)權(quán)縣，辛集市都能充分享受，但享受不到設(shè)區(qū)市出臺(tái)的地方性優(yōu)惠政策。比如，2005年辛集市農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育工程投資699.8萬(wàn)元，中央和省承擔(dān)投資總額的55%，撥付了385萬(wàn)元。

對(duì)此，曾多次到河北省調(diào)研的財(cái)政部財(cái)科所副研究員于長(zhǎng)革表示，設(shè)區(qū)市出臺(tái)的一些涉及財(cái)政支出的政策，對(duì)于市管縣肯定是有效的，但對(duì)于省直管縣，的確存在一定問題。

從財(cái)政體制上講，直管縣目前本不應(yīng)再接受設(shè)區(qū)市的一紙規(guī)定。但矛盾之處就在于，直管縣在行政體制上還是歸設(shè)區(qū)市管理，而有時(shí)設(shè)區(qū)市出臺(tái)的一些政令可能是全覆蓋的，“行政上合理，但在財(cái)政上就沒有約束力了，這也是一種體制性摩擦?！?/p>

從收入規(guī)模較大的稅種來看，增值稅中央分享75%，省分享10%，直管縣分享15%；營(yíng)業(yè)稅方面，中農(nóng)工建等國(guó)有銀行和政策性銀行的地方金融業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)稅，仍作為省級(jí)固定收入，除此之外，直管縣分享100%；企業(yè)所得稅方面，除中央收入和省級(jí)收入外的企業(yè)所得稅，為中央、省、直管縣共享收入，中央分享60%，省分享20%，直管縣分享20%。其余則為個(gè)稅、資源稅等小稅種，另外非稅收入也進(jìn)行了劃分。

辛集市財(cái)政部門有關(guān)人士表示，表面看來省以下收入進(jìn)行了重新劃分，但多年以來感覺分成比例并沒有顯著增加，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金有所增加倒是事實(shí)。

隊(duì)伍大了不好帶

由于縣級(jí)政府個(gè)體規(guī)模偏小、數(shù)量較多，在省直管縣財(cái)政改革過程中，河北更出現(xiàn)了轄縣大省的一些特殊矛盾。

新體制下，行政成本的增加就在所難免。直管之后，縣財(cái)政部門一個(gè)月到省廳辦事的次數(shù)，幾乎相當(dāng)于過去一年跑省廳的次數(shù)。對(duì)于省會(huì)城市石家莊所轄的縣市來說，現(xiàn)在到省里和過去到市里的距離是一個(gè)概念，但對(duì)于河北北部張家口、承德等地遠(yuǎn)離省會(huì)的直管縣來說，舟車勞頓可想而知，也帶來行政成本的增加。

以人員培訓(xùn)為例，直管之前是省廳先培訓(xùn)市局，市局再培訓(xùn)縣局。盡管培訓(xùn)多，但由于范圍較小，縣局人員都不用跑太遠(yuǎn)的路。省直管縣之后，省局可直接培訓(xùn)到縣，對(duì)于縣局來說盡管可直接傾聽省廳培訓(xùn)，但交通食宿費(fèi)用也自然提升。

對(duì)此，辛集市財(cái)政部門有關(guān)人士說，全省的直管縣工作人員都往省廳跑，省廳的相關(guān)處室編制又沒有增加，已經(jīng)明顯感受到管理范圍擴(kuò)大所帶來的壓力，有“忙不過來”之感。對(duì)眾多直管縣“跑廳”公務(wù)人員的接待交談，也難以像原來對(duì)待設(shè)區(qū)市那樣細(xì)致周全。

為平衡全局發(fā)展，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣管理對(duì)象不得不采用批量的處理方法，執(zhí)行粗線條的分類指導(dǎo)原則，導(dǎo)致對(duì)一些直管縣新出臺(tái)的區(qū)域分類指導(dǎo)政策，適用性反而不如直管之前。

河南省某設(shè)區(qū)市財(cái)政局負(fù)責(zé)人也對(duì)記者表示，省直管后共有100多個(gè)單位直接對(duì)省，如果省廳召開一個(gè)全省工作會(huì)，每個(gè)單位平均派三個(gè)人參加，與會(huì)人數(shù)就多達(dá)四五百人，“說實(shí)話，容納這么多人的大會(huì)場(chǎng)都很難找?！?/p>

有研究認(rèn)為，中國(guó)省級(jí)行政管理幅度以1∶50為宜，即一個(gè)省管50個(gè)縣市。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)所轄市縣超過100個(gè)的有24個(gè)省，49個(gè)以下的只有9個(gè)省。省直管縣改革后許多省級(jí)財(cái)政的管理單元，由原來的15個(gè)左右，迅速增加到100個(gè)上下。如果處理不好，財(cái)政管理難免鞭長(zhǎng)莫及。

據(jù)此，河北省財(cái)政廳目前正在研究制定新的管理辦法，擬將一些管理縣市級(jí)財(cái)政的事務(wù)性工作，再次移交給設(shè)區(qū)市代管。

另外，盡管財(cái)政方面實(shí)行了三級(jí)體制，但人事任免等重要權(quán)力還是原來的四級(jí)體制，這樣的改革并不徹底，由此也帶來不少過渡性問題。

河北、河南并非“省直管縣”疾進(jìn)之癢的孤例。

記者從四川省財(cái)政部門了解到，被省直管之后，各直管縣開始由原來面對(duì)一個(gè)“婆婆”，變成要面對(duì)兩個(gè)，兩家都不敢得罪。改革之后，直管縣與原來的設(shè)區(qū)市大部分業(yè)務(wù)脫鉤，但也催生了矛盾，為爭(zhēng)取更好的發(fā)展環(huán)境，直管縣往往處于“兩頭跑”的兩難境地，既要積極主動(dòng)地在省廳擁有話語(yǔ)權(quán)，又要維系與設(shè)區(qū)市的關(guān)系，由此增加了大量協(xié)調(diào)工作。