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近些年來，隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，為建設(shè)各類工業(yè)項目、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)住宅等，大量農(nóng)村土地被征用，這為加速現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻。但是，在征地過程中也出現(xiàn)一些問題，隨著改革開放的深入，現(xiàn)行征地制度已不能適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。近幾年，黨中央作出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將失地農(nóng)民問題納入解決“三農(nóng)”問題的統(tǒng)一框架之中。為此，當前在制定“十二五規(guī)劃”中又將征地制度改革的問題納入議程中來。

征地制度改革的必要性

當前，在征地政策執(zhí)行中，主要存在以下幾個方面的問題：征地范圍過寬，超出了公共利益用地范疇；征地程序不完善，征地審批環(huán)節(jié)多，周期長，征地爭議裁決機制不健全，“兩公告一登記”執(zhí)行不力；征地補償辦法不合理，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下的土地價值，不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益；征地安置辦法單一，難以解決被征地農(nóng)民的長遠生計等；一些失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無盼的“三無農(nóng)民”，成為特殊的困難群體等。由此引發(fā)了社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

全面建設(shè)小康社會的難點和重點在農(nóng)村，農(nóng)村問題的中心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是土地問題。土地作為農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的根本保障。但是，由于目前征地制度本身的設(shè)計缺陷，加之一些地方政府部門在征地中的操作不當，失地農(nóng)民補償不足，土地收益分配失衡，失地農(nóng)民再就業(yè)困難，造成部分失地農(nóng)民的貧困。國家明確強調(diào)要保障被征地農(nóng)民的生活水平不降低，長遠生計有保障；然而，現(xiàn)有征地補償及生活保障政策都不足以保障被征地農(nóng)民的生活。

目前，我國市場經(jīng)濟體制和產(chǎn)權(quán)制度得到進一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得到一定程度的明晰，農(nóng)民要求獲得足夠補償?shù)姆梢罁?jù)較為充分。為保障失地農(nóng)民生活水平不降低，以至做到與城市居民生活水平之間的差距不斷縮小，失地農(nóng)民就需要有較高的補償標準。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地的需求增大；政府征地規(guī)模不會有較大削減，為此將導致被占用土地的農(nóng)民人數(shù)日益增多；而失地農(nóng)民的征地補償標準，如果與他們的要求差距過大，這將會引起他們的不滿，成為影響社會穩(wěn)定的因素，易于釀成群體性沖突事件?？傊?，現(xiàn)有土地征用制度已不適應建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，不適應全面建設(shè)小康社會的要求。因此，現(xiàn)行土地征用制度必須改革。

2006年中央一號文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗。完善對被征地農(nóng)民的合理補償機制，加強對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對被征地農(nóng)民的社會保障?！边@是關(guān)乎我國城市化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性問題，也是構(gòu)建和諧社會的必然要求。

征地制度改革的目標、思路與原則

改革現(xiàn)有征地制度，是我國社會經(jīng)濟生活中的一個重大課題。針對以上存在問題，依據(jù)國內(nèi)的有關(guān)法律、法規(guī)，借鑒國內(nèi)外的征地理論和相關(guān)經(jīng)驗，需制定“十二五規(guī)劃”征地制度改革的目標，并提出改革思路及其應遵循的原則。

1、土地征用制度改革的目標

土地征用制度改革的最終目標是：通過明晰和完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場公平交易的原則實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，建立有利于維護農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村土地資源的保護、有利于城市土地供應總量的控制并有利于土地市場穩(wěn)定的土地征用制度。通過統(tǒng)籌規(guī)劃土地的合理使用、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、城市化進程、農(nóng)民就業(yè)和生活保障問題，使土地征用制度改革能夠合理依法分配土地增值收益，形成農(nóng)民進城再就業(yè)和社會保障的新機制；與此同時，能夠保障合理的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，促進我國的城市化進程，使經(jīng)濟和社會能夠持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展。

2、土地征用制度改革的思路

土地征用制度改革，要貫徹落實科學發(fā)展觀, 既考慮推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的要求，又要考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，以人為本，尊重農(nóng)民的土地權(quán)利；既要考慮加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐，擴大建設(shè)用地規(guī)模的客觀需要，又要考慮可持續(xù)發(fā)展，推進社會穩(wěn)定發(fā)展，最終為的是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標。其改革的指導思想是：

第一，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應市場經(jīng)濟體制要求的失地農(nóng)民補償安置機制，確實保障失地農(nóng)民的切身利益。土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。土地征用制度改革要始終圍繞尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用來進行。土地征用標的應擴大到農(nóng)地上的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)等土地他項權(quán)利；提高土地征收補償?shù)臉藴剩貙捦恋卣魇昭a償?shù)姆秶?，完善土地征用補償機制，實行“分片定價”并制定合理的符合當?shù)噩F(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平的征地補償標準；修改《土地管理法》規(guī)定的征地補償標準水平，大幅度提高現(xiàn)行征地土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等三項補償費標準。征地費要設(shè)立專戶、?？顚Ｓ?，收支情況要公開。要豐富土地征收補償方式，改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償，改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓?、社會保險安置、留地補償、土地使用權(quán)入股安置等多種安置方式，嘗試建立“國家失地農(nóng)民賬戶”， 和“國家失地農(nóng)民保障基金”，讓農(nóng)民陸續(xù)使用這部分資金以及這部分資金所產(chǎn)生的利息。

第二，構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系，合理確定保障水平。各地要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度建設(shè)的要求，根據(jù)適應當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、政府財力能承受、被征地農(nóng)民生活水平不降低、政策銜接、簡便易行等原則，合理確定被征地農(nóng)民的社會保障水平，構(gòu)建養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)救濟保障等多層次的社會保障體系。被征地農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老保障水平，應不低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?。從長遠看，被征地農(nóng)民終將逐步步入城市，進入城鎮(zhèn)社保體系，應逐步提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平，可借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。

第三，完善土地征用程序。土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的合理與否決定著結(jié)果是否公正。要設(shè)立獨立的征地認定機構(gòu)，對征地項目、征地目的進行審查；增加公告和通知的透明度，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)；建立對異議的復議和訴訟程序，保證被征地農(nóng)民的權(quán)益為核心的各種安置補償?shù)墓浴?/p>

第四，明確界定“公共利益用地”的內(nèi)容和范圍。首先要嚴格限定征地目的用地范圍，劃清公益性行業(yè)用地和營利性行業(yè)用地間的界限。“公共利益的需要”可理解為國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的需要，其用地范圍可以界定為國防軍事用地、國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地、能源交通、公共設(shè)施、公益及福利事業(yè)用地等。改革的近期目標是探索非公益性用地退出征地后的用地途徑，可選擇部分小城鎮(zhèn)進行集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市的試點，使經(jīng)營性項目等非公益性用地退出征地范圍后可以通過集體土地流通市場來取得。在試點中針對流轉(zhuǎn)的地域范圍、主體、客體、條件、形式、程序、流轉(zhuǎn)的收益分配及管理等問題進行探討，在總結(jié)經(jīng)驗、逐步完善后，再進行較大范圍的經(jīng)驗推廣，最后直至實現(xiàn)集體土地和國有土地同地、同權(quán)、同價的最終目標。

3、土地征收的基本原則

（1）依法征收原則。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是征收權(quán)力法定。只有有法律授權(quán)的主體才可以實施相應的征收行為，法定征收主體也必須按照法律的賦權(quán)行使征收權(quán)；二是征收主體實施征收活動必須根據(jù)法律，征收行為必須符合法律。不僅要按照法律規(guī)定的征收范圍、條件和標準進行征收，而且在程序上也要嚴格遵守法律的規(guī)定；三是征收主體實施人如有違法征收行為則應承擔相應法律責任。

（2）可持續(xù)發(fā)展原則。在我國現(xiàn)階段，集體土地具有多重功能，既是重要的生產(chǎn)資料，也是重要的環(huán)境資源要素，更是農(nóng)民的安身立命之本。因此，在集體土地征收中遵循此原則又可細分為：第一，切實保護耕地的原則；第二，保證國家建設(shè)用地的原則，第三，注重社會公平，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的原則。

（3）比例原則。比例原則是指行政機關(guān)實施行政行為，應兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的利益，當為實現(xiàn)行政目標而可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使二者符合適當?shù)谋壤Ｔ谕恋卣魇罩袘龅剑阂皇钦畬嵤┑耐恋卣魇招袨楸仨毮軡M足其所實現(xiàn)的“公益”目的，并且采用其他手段不足以實現(xiàn)這一目的。政府要以是否為公共利益所需要及是否有利于公共利益的實現(xiàn)作為實施征收行為的前提和準則。二是在征收行為有助于實現(xiàn)公益目的的前提下，政府也要選擇危害最小的征收方式，把對農(nóng)民合法土地權(quán)益的損害降到最低。三是政府在實施土地征收時，應將該征收行為實現(xiàn)的具體“公益”與將給相關(guān)農(nóng)村集體和農(nóng)民帶來的侵害相衡量，除非前者大于后者，征收行為才能實施，也才具有合理性。