武警北京指揮學(xué)院圖書館 王紅梅

重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 袁夢童

二十世紀(jì)六十年代，由于工業(yè)的迅速發(fā)展，發(fā)達(dá)國家大中城市規(guī)模急劇膨脹，帶來了眾多的如人口爆炸、環(huán)境污染、交通堵塞等城市問題，即現(xiàn)代“城市病”。于是大規(guī)模地從城市向郊區(qū)遷移成為日益龐大的中產(chǎn)階級的選擇，郊區(qū)化或逆城市化現(xiàn)象隨之而來。在人口流動(dòng)的總體趨勢下，發(fā)達(dá)國家相繼采取了積極的應(yīng)對措施，大力支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。經(jīng)過多年發(fā)展，小城鎮(zhèn)已成為發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)人口的重要載體，如德國小城鎮(zhèn)承載70%的常駐人口，美國5萬以下的小城市和小城鎮(zhèn)接納了超過50%的人居住。目前我國城鎮(zhèn)化道路存在著“兩頭大、中間小”的困境，即大城市發(fā)展壓力大，農(nóng)村發(fā)展問題多，小城鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，對于快速推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

一、發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)發(fā)展政策實(shí)踐

（一）美國：示范城市計(jì)劃

二戰(zhàn)后美國城市化向郊區(qū)化或逆城市化階段轉(zhuǎn)變，為了順應(yīng)這種趨勢，美國政府在50年代提出了發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)的觀點(diǎn)。1956年政府頒布“聯(lián)邦公路法案”，擬新修41000英里的公路，其目的旨在利用公路聯(lián)通各區(qū)域，降低交易成本同時(shí)“使工廠、商店、居住區(qū)分散化”。1966年，美國出臺(tái)了《示范城市與大都市發(fā)展法》（Model Cities and Metropolitan Development Act of 1966），實(shí)施了“示范城市計(jì)劃”，與以往不同的是，該計(jì)劃不僅支持大都市城市更新，還致力于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，項(xiàng)目資金由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼80%，地方政府補(bǔ)貼20%。計(jì)劃實(shí)施期間，政府批準(zhǔn)建立63個(gè)平均人口規(guī)模在2萬人左右的新城市（鎮(zhèn)），結(jié)合地理地貌，并根據(jù)合理的產(chǎn)業(yè)布局，打造了各具特色的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)、工業(yè)鎮(zhèn)、礦業(yè)鎮(zhèn)等，城市化布局向小城市（鎮(zhèn)）全面展開。“示范城市計(jì)劃”于1974年結(jié)束，共支出約23億美元。

經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，美國已形成了均衡的城鎮(zhèn)體系，10萬人以下的小城鎮(zhèn)，大約占城市總數(shù)的99.3%。美國小城鎮(zhèn)依據(jù)區(qū)位不同而各具特色，按照與大城市中心的距離劃分，總體上有三種類型：一是位于大都市邊緣的小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)又被稱為“衛(wèi)星城”，環(huán)境優(yōu)雅寧靜，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善，往大城市出行上班非常方便，因而這里是中產(chǎn)階級向往的宜居天堂，他們把這里視為大城市的后花園。由于中產(chǎn)階級并不需要小城鎮(zhèn)來解決就業(yè)，因而這些小城鎮(zhèn)很多沒有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。相反，中產(chǎn)階級的在當(dāng)?shù)叵M(fèi)還產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)效益。二是位于城鄉(xiāng)之間的小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)距離大城市較遠(yuǎn)，導(dǎo)致與大城市的流通存在一定困難，因而往往需要有自己的支柱產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。三是位于鄉(xiāng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)是廣大鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，雖地處鄉(xiāng)村地帶，但基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與大城市一樣，生活一樣很便利。在美國，無論在哪個(gè)城市，人們都可享受到幾乎同等的便利。

（二）英國：新城運(yùn)動(dòng)

受霍華德“田園城市”理論的影響，二戰(zhàn)后英國政府實(shí)施了“新城運(yùn)動(dòng)”，以解決城市人口過度集中和農(nóng)業(yè)區(qū)落后的問題,同時(shí)也是為了對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。英國“新城運(yùn)動(dòng)”有三個(gè)典型特點(diǎn)：

一是成立了專門的咨詢機(jī)構(gòu)，對整個(gè)計(jì)劃進(jìn)行研究咨詢。1945年英國成立了新鎮(zhèn)咨詢委員會(huì)，研究建立新鎮(zhèn)、分散大城市人口的可行性。新鎮(zhèn)咨詢委員會(huì)的建立實(shí)則是對前期可研、規(guī)劃的重視，以規(guī)劃為龍頭發(fā)展城市，避免盲目的造成運(yùn)動(dòng)，耗費(fèi)國力。新鎮(zhèn)咨詢委員會(huì)還提出了新鎮(zhèn)的人口規(guī)模不應(yīng)超過6萬，選址應(yīng)遠(yuǎn)離大城市，以及學(xué)校醫(yī)院等相應(yīng)的配備功能和低密度的城市形態(tài)，為后續(xù)發(fā)展指明了方向。

二是成立了專門的開發(fā)公司，全面負(fù)責(zé)新城建設(shè)。1946年英國頒布了《新鎮(zhèn)法》確立了新鎮(zhèn)的開發(fā)、管理、設(shè)計(jì)模式，并據(jù)此成立新鎮(zhèn)開發(fā)公司。新鎮(zhèn)開發(fā)公司由中央政府指定委員會(huì)管理，這種將職能式組織結(jié)構(gòu)和線性組織結(jié)構(gòu)融合起來，將政府管理與市場運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)新之舉大大加快了英國的新城建設(shè)。

圖1 職能式組織結(jié)構(gòu)和線性組織結(jié)構(gòu)的組合式

三是分批次開展新鎮(zhèn)建設(shè)。英國的新鎮(zhèn)建設(shè)大概分為三個(gè)時(shí)期，每個(gè)時(shí)期都有不同的建設(shè)目標(biāo)，共同完成英國新城運(yùn)動(dòng)。（見表1）

（三）日本：村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程

20世紀(jì)50-60年代,處于經(jīng)濟(jì)高速成長時(shí)期的的日本，農(nóng)村人口迅速向城市聚攏，使得地域間的差異越來越大，傳統(tǒng)村落人口急劇減少，農(nóng)村“過疏問題”逐步明顯。針對高速城市化出現(xiàn)的鄉(xiāng)村人口急劇減少問題，以及鄉(xiāng)村呈現(xiàn)的衰微現(xiàn)象，日本政府出臺(tái)了一系列法律和政策措施：一是制定大量法律諸如《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《町村合并法》等促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；二是規(guī)劃實(shí)施了旨在提高農(nóng)村生活環(huán)境，減少城鄉(xiāng)差別的“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”?！按彐?zhèn)綜合建設(shè)示范工程”包括了從宏觀規(guī)劃愿景到中觀建設(shè)再到微觀實(shí)施的全部內(nèi)容： ①村鎮(zhèn)綜合建設(shè)規(guī)劃包括：村鎮(zhèn)未來前景的展望、產(chǎn)業(yè)的振興規(guī)劃、生活環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)組織以及地區(qū)經(jīng)營規(guī)劃。②建設(shè)計(jì)劃：村落、道路、上水道、排水設(shè)施、工商設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)計(jì)劃。③地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃 村鎮(zhèn)示范工程因地制宜，適用對象的范圍亦可從“幾個(gè)村落”、“單一的市(鎮(zhèn)、村)”或者“幾個(gè)市(鎮(zhèn)、村)”中靈活選擇。其中政府負(fù)責(zé)示范工程主體的實(shí)施，投資費(fèi)用的分配則為中央政府承擔(dān)50%，各級政府分擔(dān)其他剩余部分。

表1 “新城運(yùn)動(dòng)”的三個(gè)時(shí)期

表2 “村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”五個(gè)主題建設(shè)階段

日本的村鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)圍繞不同主題循序漸進(jìn)的發(fā)展過程。日本村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程使得日本的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有突飛猛進(jìn)的發(fā)展，有效縮小了城鄉(xiāng)居民的收入，進(jìn)一步推動(dòng)了社區(qū)乃至國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）韓國：城鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃

20世紀(jì)70年代，韓國政府行政自治部(原內(nèi)務(wù)部)把促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展列為一項(xiàng)重要議題并為之制定和實(shí)施了一系列政策，經(jīng)歷了以下四個(gè)發(fā)展階段后的韓國向振興農(nóng)村的目標(biāo)邁進(jìn)了一大步。

時(shí)間 建設(shè)主題 目的 整治情況 財(cái)政支持1972至1976年“小城市培育事業(yè)”階段改善村落生活環(huán)境、培育新農(nóng)村，解決城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的問題，把小城鎮(zhèn)培育成生活、文化、流通的中心地區(qū)，來輻射周圍農(nóng)村地區(qū)。整治對象為主干道路沿線的小城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府所在地，以改善基礎(chǔ)環(huán)境為中心, 集中治理了道路、河川、不良建筑、廣告牌、停車場、道邊水溝、窄胡同、電網(wǎng)等。在這項(xiàng)整治中有397個(gè)市、鎮(zhèn)受益。政府給這些實(shí)施政策的小城鎮(zhèn)平均每個(gè)支援1026萬韓元

1977至1989年“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”階段改善小城鎮(zhèn)落后的生活環(huán)境，培育小城鎮(zhèn)的自主生產(chǎn)能力，使其具備準(zhǔn)城市的職能，縮小城鄉(xiāng)之間生活水平的差距。集中街道、市場等基礎(chǔ)環(huán)境的整治，涉及的范圍、規(guī)模與前“小城市培育事業(yè)”時(shí)期相比大為擴(kuò)大。共培育844個(gè)小城鎮(zhèn)。平均每個(gè)小城鎮(zhèn)獲得政府支持1.65億韓元。1990至2001年“小城鎮(zhèn)開發(fā)事業(yè)”階段把鎮(zhèn)、鄉(xiāng)所在地打造成綜合性中心，囊括經(jīng)濟(jì)、文化、行政等功能。讓城鄉(xiāng)之間的開發(fā)差異在地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷振興和地方生活不斷提高中得到緩解。對中心地的道路和下水道進(jìn)行改善如街道整治、改良住宅如居住環(huán)境整治、整理中心商業(yè)街如市場流通設(shè)施整治等。該事業(yè)惠及606個(gè)小城鎮(zhèn)。政府給每個(gè)實(shí)施支持政策的小城鎮(zhèn)平均支援12.4億韓元。2003至2012年“小城鎮(zhèn)綜合培育事業(yè)”階段促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要實(shí)施形式。將小城鎮(zhèn)培育成為周圍農(nóng)村地區(qū)的開發(fā)據(jù)點(diǎn)，進(jìn)而提高居民的收入和生活福利水平，為區(qū)域均衡發(fā)展做出貢獻(xiàn)。韓國政府先后制定《地方小城鎮(zhèn)培育支援法 》(2001)和《小城鎮(zhèn)培育事業(yè)10年促進(jìn)計(jì)劃(2003-2012年)》(2002，行政自治部)對被定義為鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)區(qū)域中在3平方公里以內(nèi)，或城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)在或預(yù)計(jì)今后5年內(nèi)居住人口達(dá)3000人以上的區(qū)域給予財(cái)政支持。

在過去30年，韓國政府在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中的投資規(guī)模有限，出現(xiàn)了很多納入培育計(jì)劃的小城鎮(zhèn)沒有得到資金支援，以及得到投資的小城鎮(zhèn)所獲得的支援資金規(guī)模也不大的情況，極大的挫傷了地方政府的積極性。為改善實(shí)施中的尷尬境地，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，確保小城鎮(zhèn)的建設(shè)質(zhì)量，行政自治部和國庫補(bǔ)助資金管理部門等中央政府部門在投資中各自出資100億韓元，剩下的由市道政府承擔(dān)50億韓元以及市郡政府承擔(dān)50億韓元。這樣，被培育的每個(gè)鎮(zhèn)將實(shí)際得到約合2500萬美元的培育事業(yè)資助金。另外，對參與培育事業(yè)的民營企業(yè)，政府還會(huì)在金融、稅收等方面給予優(yōu)惠。

二、發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)建設(shè)成就的取得，得益于他們都有一整套促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施?？偨Y(jié)上述各國小城鎮(zhèn)發(fā)展政策實(shí)踐，主要有以下成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

（一）強(qiáng)化小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位與作用。發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)發(fā)展政策出臺(tái)集中在二十世紀(jì)60年代，這一時(shí)期發(fā)達(dá)國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，同時(shí)帶來兩個(gè)突出問題，一方面是城市人口擁擠、環(huán)境污染嚴(yán)重，另一方面是農(nóng)村出現(xiàn)空心化，逐漸衰弱。面對雙重困境，發(fā)達(dá)國家一致將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為破解上述兩大問題的突破口。各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，小城鎮(zhèn)作為連接城市和農(nóng)村的紐帶，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中在緩解大城市環(huán)境資源壓力、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、改善農(nóng)民生活水平等方面發(fā)揮著重要作用，我國未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一定要強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的地位與作用，高質(zhì)量打造小而精的特色小城鎮(zhèn)應(yīng)該成為發(fā)展方向。

（二）注重規(guī)劃引導(dǎo)。建城運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)浩大而持久的全民工程，一定要以規(guī)劃為導(dǎo)向，并以立法的形式確定規(guī)劃的地位和權(quán)威，以科學(xué)的規(guī)劃有計(jì)劃的推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在國外小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的進(jìn)程中，各國都無一例外地十分重視規(guī)劃工作。如，美國小城鎮(zhèn)建設(shè)，依據(jù)聯(lián)邦政府和州政府的有關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合自身特點(diǎn)制定總體規(guī)劃。日本“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”從宏觀上制定了5階段的發(fā)展規(guī)劃，逐步提高小城鎮(zhèn)發(fā)展水平。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵所在，我國目前小城鎮(zhèn)與大城市的根本差別在于，生活在兩個(gè)不同空間的人生活和生產(chǎn)的便利程度不同，也正體現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力的差距。只有加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善自身“造血機(jī)能”，才能吸引人、財(cái)、物等各種資源向小城鎮(zhèn)流通，從根本上改變小城鎮(zhèn)面貌。發(fā)達(dá)國家始終將創(chuàng)造一個(gè)比城市更優(yōu)美舒適的生活環(huán)境，作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的首要目標(biāo)，注重改善小城鎮(zhèn)的交通設(shè)施、通訊設(shè)施、能源供給設(shè)施以及社會(huì)服務(wù)設(shè)施等。

（四）注重財(cái)政資金支持。在小城鎮(zhèn)發(fā)展初期，資金問題往往是制約其發(fā)展的瓶頸。要高檔次的打造特色小城鎮(zhèn)，政府需要給予一定的資金支持。從上述國家實(shí)踐看，各國都安排了財(cái)政資金予以支持，并且以中央財(cái)政資金為主。如美國“示范城市計(jì)劃”聯(lián)邦政府補(bǔ)貼80%；英國“新城運(yùn)動(dòng)”完全由中央政府出資開發(fā)；日本“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”投資費(fèi)用的50%由中央政府承擔(dān)；韓國《小城鎮(zhèn)培育事業(yè)10年促進(jìn)計(jì)劃》所提出的方案中，中央政府、市道政府、市郡政府承擔(dān)資金的比例為4∶1∶1。

三、對我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的啟示

我國小城鎮(zhèn)發(fā)展起步晚，檔次低，基本屬于自然集聚形成，目前基礎(chǔ)設(shè)施不完善，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，地方財(cái)政堪憂，自我發(fā)展能力十分有限。鑒于小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化必然進(jìn)程中的特殊地位與作用，考慮到我國目前城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀和大城市發(fā)展日益加劇的壓力的局限性，有必要借鑒發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化并落實(shí)小城鎮(zhèn)的地位與作用，以明確的規(guī)劃方案為先導(dǎo)，增加中央財(cái)政投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，分批次打造具有鮮明地方特色的高檔次示范小城鎮(zhèn)。當(dāng)前可選擇一批自然環(huán)境好、居民收入高、離市中心較近的小城鎮(zhèn)，以中產(chǎn)階級為主要服務(wù)對象，以小城市的標(biāo)準(zhǔn)著力打造一批特色旅游小城鎮(zhèn)；選擇一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、交通條件便利、離市中心較遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)，以技術(shù)人員為主要服務(wù)對象，以工業(yè)城市的標(biāo)準(zhǔn)著力打造一批特色工業(yè)小城鎮(zhèn)；選擇一批農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)強(qiáng)、農(nóng)村勞動(dòng)力富足、離市中心偏遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)，以農(nóng)村居民為主要服務(wù)對象，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技為依托著力打造一批特色農(nóng)業(yè)小城鎮(zhèn)。以這些特色小城鎮(zhèn)的為龍頭，帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展，上承大城市發(fā)展壓力，下啟農(nóng)村致富之門，走出一條具有中國特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路。