安 強(qiáng)

0 前言

土地問題已成為當(dāng)今世界令人矚目的重大社會經(jīng)濟(jì)問題,為了研究解決這一關(guān)系人類生存與發(fā)展的問題,世界各國都非常重視土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃被公認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要技術(shù)工具。

1 土地利用規(guī)劃的發(fā)展趨勢

1)規(guī)劃理論的復(fù)合化。

自二戰(zhàn)以來,土地利用的理論發(fā)展既有相互補(bǔ)充完善的,也有相互對立矛盾的,各種不同派別的規(guī)劃理論之間展開了長達(dá)半個多世紀(jì)的大辯論,主要體現(xiàn)在理性的科學(xué)規(guī)劃理論、倡導(dǎo)性規(guī)劃理論、漸近主義規(guī)劃理論、新馬克思主義規(guī)劃理論、新人文主義規(guī)劃理論和實(shí)用主義規(guī)劃理論等不同觀點(diǎn)和理念,各家爭論的主要焦點(diǎn)就是公眾利益、合理性和政治的理解迥然不同,到底要制訂什么樣的規(guī)劃,由誰參與,為誰服務(wù)以及怎樣制定,均是各學(xué)派無法圓滿回答的問題,如“以人為本”是各種理論都一致同意的觀點(diǎn),但到底以什么人為本,以普通百姓為本還是以富豪、官貴為本,以年輕人為本還是以老年人為本等,各派觀點(diǎn)卻完全不同。然而,我們認(rèn)為,隨著人們對理論指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐重要性的認(rèn)識,以整體性和動態(tài)性為特征,應(yīng)用系統(tǒng)分析的理論,充分重視經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)多元復(fù)合的土地利用規(guī)劃理論和理念將不斷得到深化。

2)規(guī)劃內(nèi)容的綜合化。

土地利用規(guī)劃研究是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的研究工作,它不僅涉及土地的自然屬性,還必須考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和人類活動的影響,并注重它的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

首先,研究土地利用規(guī)劃必須從其土地利用組成、結(jié)構(gòu)、功能演化過程等方向進(jìn)行綜合研究,這樣才能把握住土地的總體特征;第二,要進(jìn)行充分的經(jīng)濟(jì)分析和計算,例如成本、產(chǎn)值、毛利、收益水平等,使研究成果既反映土地的自然特征,又反映不同土地利用規(guī)劃的收益水平;第三,要考慮社會因素,使其能發(fā)揮社會作用。

總之,土地利用規(guī)劃研究日益表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)化和社會化。另外,綜合化亦表現(xiàn)在針對人口增長、資源短缺、環(huán)境變化和區(qū)域發(fā)展問題,開展全球性的協(xié)同研究,以確定人口增長對土地資源的需求和土地資源系統(tǒng)可支持或必須支持的程度。

3)規(guī)劃手段的信息化。

土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)涉及國民經(jīng)濟(jì)各個產(chǎn)業(yè)部分的系統(tǒng)工程,為了提高規(guī)劃的工作效率和決策的科學(xué)性,近年來,國際上土地利用規(guī)劃中高新技術(shù)得到了廣泛的應(yīng)用。土地利用規(guī)劃的方法逐漸由定性描述、對比分析等傳統(tǒng)方法轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡槭褂孟到y(tǒng)工程、灰色控制系統(tǒng)、層次分析(AHP)法、系統(tǒng)動力學(xué)(SD)模型、多目標(biāo)決策規(guī)劃等現(xiàn)代方法。模型技術(shù)的大量運(yùn)用,不僅提高了規(guī)劃方案的精度,而且為模擬土地利用的動態(tài)發(fā)展過程提供了可能。地理信息系統(tǒng)技術(shù)(GIS)、遙感技術(shù)(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)等現(xiàn)代科技手段的逐步使用,使土地利用規(guī)劃從野外資料搜集、信息處理、計算模擬、目標(biāo)決策、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程逐步向信息化方向發(fā)展。一些國家還將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入到土地利用規(guī)劃編制工作中去,這是規(guī)劃方法手段革新的又一大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在應(yīng)用3S技術(shù)基礎(chǔ)上建立的以GIS為核心具有現(xiàn)勢性的土地利用規(guī)劃體系數(shù)據(jù)庫及動態(tài)的規(guī)劃管理決策系統(tǒng),對加強(qiáng)各類空間規(guī)劃的編制及規(guī)劃實(shí)施管理的科學(xué)性、動態(tài)性與整體性,加強(qiáng)不同類型、不同層次規(guī)劃的聯(lián)系,減少規(guī)劃之間的矛盾方面都具有不可忽視的作用。

4)規(guī)劃主體的多元化。

以往所做的土地利用規(guī)劃大多是政治直接參與的產(chǎn)物,很少考慮公眾參與過程,規(guī)劃部門作為管理部門,主要任務(wù)是執(zhí)行政府的意圖,對資源分配有著極小的控制權(quán),常常被動的向權(quán)力講授真理,這大概就是以往的規(guī)劃方案難以實(shí)現(xiàn)的原因之一。自 20世紀(jì) 80年代以來,美國、日本、德國、英國、加拿大等國家在規(guī)劃制定的各個階段都積極倡導(dǎo)各方人士參與,使規(guī)劃保持了較高透明度和參與度,我國現(xiàn)在也開始注重規(guī)劃的公眾參與。理論上講,在規(guī)劃過程中只依賴少數(shù)人進(jìn)行決策是很可怕的,不同利益集團(tuán)都應(yīng)享有均等的機(jī)會和發(fā)言權(quán),參與制定政策、編制規(guī)劃和管理全過程。這種公開透明的規(guī)劃體系決定了規(guī)劃部門的任務(wù)不單純是依據(jù)政府決定編制藍(lán)圖,而且應(yīng)依靠自己的專業(yè)知識對決策具有合法的參與權(quán)力和實(shí)施規(guī)劃的權(quán)力,并利用權(quán)力在各部門的決策者之間進(jìn)行協(xié)調(diào),最終產(chǎn)生有廣泛群眾基礎(chǔ)的民主型規(guī)劃。以美國芝加哥市規(guī)劃和發(fā)展局(DPD)的規(guī)劃過程為例,按該局Knutsen的話來說:“我們不再制訂規(guī)劃,然后讓社區(qū)按我們的規(guī)劃實(shí)施。現(xiàn)在是規(guī)劃局和社區(qū)組織、社區(qū)發(fā)展公司一起工作”。對某一地區(qū)的規(guī)劃,主要由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提出,規(guī)劃部門提供技術(shù)及財政支持,然后由規(guī)劃部門按區(qū)劃法規(guī)審定批準(zhǔn),引導(dǎo)社區(qū)實(shí)施由他們自己制訂的規(guī)劃。這種做法直接反映社區(qū)的要求,充分體現(xiàn)了規(guī)劃中的公眾參與,規(guī)劃作為政府的職能之一,不是直接運(yùn)作,而是起著協(xié)調(diào)、仲裁、審定的作用。規(guī)劃主體日益顯現(xiàn)出多元化的特征。

2 結(jié)語

未來的土地利用規(guī)劃將以各種途徑沿著可預(yù)見的方向發(fā)展,必將有越來越多的公眾、團(tuán)體和政府部門積極加入規(guī)劃的行列,這要求規(guī)劃必須具備更加有效的解決矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系的作用,同時由于人們一直保持對生命質(zhì)量等問題的關(guān)注,因而創(chuàng)造性的思維和解決方案日益突出。

[1] 甌海若.土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)理論問題研究[D].博士論文,2004.

[2] 郝 清.歐美國家棕地開發(fā)策略研究[J].山西建筑,2010, 36(12):21-22.