冉 飛

0 引言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，關(guān)系人民群眾切身利益的飲水安全狀況堪憂。湖、庫(kù)是我國(guó)重要的飲用水水源之一，其水質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。根據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，集中式供水水源主要?jiǎng)澐譃楹拥佬?、湖泊水?kù)型和地下水型三類。其中水庫(kù)是我國(guó)多個(gè)城市的飲用水水源地或備用水水源地，其水質(zhì)狀況的好壞直接影響著當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬘盟踩彤?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)《2007年中國(guó)水資源公報(bào)》，在監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的321座水庫(kù)中，水質(zhì)優(yōu)良(優(yōu)于和符合Ⅲ類水)的水庫(kù)有252座，占評(píng)價(jià)水庫(kù)總數(shù)的78.5%;水質(zhì)未達(dá)到Ⅲ類水的水庫(kù)有69座，占評(píng)價(jià)水庫(kù)總數(shù)的21.5%，其中水質(zhì)為劣Ⅴ類水的水庫(kù)有8座。對(duì)299座水庫(kù)的營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)，中營(yíng)養(yǎng)水庫(kù)有209座，輕度富營(yíng)養(yǎng)水庫(kù)71座，中度富營(yíng)養(yǎng)水庫(kù)18座，重度富營(yíng)養(yǎng)水庫(kù)1座。一般地，河道型水源地水流流速較快，稀釋和自凈能力較強(qiáng)，地下水型水源地相對(duì)封閉，受到污染的風(fēng)險(xiǎn)較低，而湖泊水庫(kù)型水源地流速緩慢，污染物容易累積，其安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。以往發(fā)生的重大水源水質(zhì)污染事件，多發(fā)生在湖庫(kù)型水源地，如太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件，可見(jiàn)湖庫(kù)型水源地的保護(hù)難度更大，要求更高。目前就湖庫(kù)型水源地保護(hù)方面的系統(tǒng)研究還鮮見(jiàn)報(bào)道，因此有必要深入剖析湖庫(kù)型飲用水水源地保護(hù)目前存在的問(wèn)題，尋求合適的解決方案。

1 問(wèn)題剖析

1.1 立法滯后

我國(guó)與飲用水水源地保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范有:《中華人民共和國(guó)憲法》(第9，26條)《中華人民共和國(guó)刑法》(第338，346，408條)《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《城市供水條例》《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》等。技術(shù)規(guī)范包括《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》《飲用水水源保護(hù)區(qū)標(biāo)志技術(shù)要求》《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等。由上可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)飲用水水源和供水水質(zhì)雖然有具體的指標(biāo)要求和較詳細(xì)規(guī)定，但是存在限制指標(biāo)交叉重復(fù)和限值不一致的現(xiàn)象，且飲用水水源保護(hù)至今沒(méi)有單獨(dú)的法律法規(guī)約束，只有框架性的條文說(shuō)明，相對(duì)缺乏可操作性。只有各地方出臺(tái)具體的條例或管理規(guī)定，才能用于指導(dǎo)具體工作?，F(xiàn)階段各地方規(guī)定的條例參差不齊，大多是照搬上位法規(guī)條文，未能做到有的放矢，針對(duì)性差，不切合實(shí)際。

1.2 水源地功能退化

隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)藥、化肥施用量的增加，工業(yè)廢水、城市及農(nóng)村生活污水未經(jīng)處理或處理未達(dá)標(biāo)排放，農(nóng)田殘留農(nóng)藥及化肥進(jìn)入水體。點(diǎn)源和面源污染的加重造成湖庫(kù)型飲用水水源地出現(xiàn)不同程度的富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象。歸納起來(lái)，本質(zhì)原因是人類過(guò)度的開(kāi)發(fā)利用與缺失相應(yīng)的保護(hù)措施，致使部分水源地出現(xiàn)水質(zhì)變差、水量衰減、生態(tài)功能脆弱等問(wèn)題，水源地功能退化。

1.3 管理體制落后

管理體制的落后主要體現(xiàn)為政出多門、職能交叉、政企不分、效益不佳。

我國(guó)現(xiàn)行的水資源管理體制及運(yùn)行機(jī)制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，其主要特征是將水源建設(shè)、農(nóng)業(yè)灌溉、節(jié)約用水、城鄉(xiāng)供水、污水處理、水資源保護(hù)等水事務(wù)的管理職能分別由計(jì)劃、水利、城建、環(huán)保等不同部門負(fù)責(zé)，實(shí)行多部門分割治理，水利部門既要滿足社會(huì)對(duì)水資源的需求，又難以對(duì)水資源進(jìn)行宏觀調(diào)控。水資源的分割治理，違背了水資源賦存的自然規(guī)律和開(kāi)發(fā)利用水資源的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不利于水資源統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)和綜合利用;而行政上的分割管理導(dǎo)致防汛抗旱時(shí)水源地上下游、左右岸及各行業(yè)間、部門間各自為政，只保局部，不顧整體，造成防汛抗旱中全面被動(dòng)，降低了水源地安全供水的可靠性，2011年長(zhǎng)江中下游地區(qū)大旱大澇連發(fā)就是深刻的教訓(xùn)。權(quán)責(zé)不清，多龍治水，勢(shì)必出現(xiàn)管理部門之間的交叉和真空地帶，帶來(lái)水分配不公和水資源浪費(fèi)，使得責(zé)任追究時(shí)互相推諉成為可能，增大了管理和執(zhí)行的難度。

1.4 缺少應(yīng)急預(yù)警機(jī)制

我國(guó)目前普遍缺乏對(duì)突發(fā)事故的預(yù)警機(jī)制，對(duì)突發(fā)水質(zhì)污染事件缺乏應(yīng)對(duì)能力。突發(fā)事故的發(fā)生，如船舶溢油、上游污廢水下泄、化工廠有毒有害化學(xué)品爆炸等，會(huì)對(duì)飲用水水質(zhì)造成嚴(yán)重影響，直接關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。只有建立完善的水源地保護(hù)預(yù)警機(jī)制，才能對(duì)突發(fā)事故發(fā)生及其未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)測(cè)，確定水質(zhì)狀況和水質(zhì)變化的趨勢(shì)、速度以及達(dá)到某一變化限度的時(shí)間等，預(yù)報(bào)不正常狀況的時(shí)空范圍和危害程度，按需要適時(shí)地給出變化或惡化的各種警戒信息及相應(yīng)的綜合性對(duì)策，即對(duì)已出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決措施，對(duì)未出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的問(wèn)題給出防范措施及相應(yīng)級(jí)別的警戒信息，同時(shí)為水源地安全管理提供服務(wù)的科學(xué)功能和基礎(chǔ)功能。

2 解決策略

2.1 完善立法

針對(duì)上述問(wèn)題，迫切需要各地方出臺(tái)具體的條例或管理規(guī)定指導(dǎo)具體工作。而完善立法首先需要對(duì)本地區(qū)的水源地狀況進(jìn)行全面的摸底，建立適合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展水平的保護(hù)條例。《水污染防治法》(2008)關(guān)于飲用水源保護(hù)的法律制度大多限于各種禁止、限制性規(guī)定，鼓勵(lì)性規(guī)定極少。如該法第63條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護(hù)的需要，可以規(guī)定在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施?！倍摲▋H在第10條中有有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)主管部門對(duì)在水污染防治工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”而獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容和方式并不明確，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段在環(huán)境法中的作用。此外，法律責(zé)任的規(guī)定不能達(dá)到處罰的目的。如該法第81條規(guī)定:“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款;并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令拆除或者關(guān)閉:在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目;在飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目;在飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建對(duì)水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，或者改建建設(shè)項(xiàng)目增加排污量的?！眱H規(guī)定罰款、責(zé)令拆除或關(guān)閉，沒(méi)有對(duì)污染嚴(yán)重者達(dá)到震懾的效果，不足以防治飲用水源污染。

因此，立法中應(yīng)增加有關(guān)的鼓勵(lì)性規(guī)定，明確鼓勵(lì)性規(guī)定的內(nèi)容和方式，調(diào)動(dòng)人們保護(hù)飲用水源的積極性。只有將禁止、限制性規(guī)定和鼓勵(lì)性規(guī)定相結(jié)合，才能更好的達(dá)到防治飲用水源污染的目的。同時(shí)，在《水污染防治法》中有關(guān)飲用水源方面加強(qiáng)法律責(zé)任方面的規(guī)定，強(qiáng)化執(zhí)法，保證法律的實(shí)施。對(duì)于違法者，不僅要規(guī)定其承擔(dān)民事和行政責(zé)任，而且更多的應(yīng)以刑事責(zé)任和刑事制裁為最后的保障。

2.2 水源地水質(zhì)保障

湖庫(kù)型水源地水質(zhì)保障，涉及源頭控制、污染物遷移轉(zhuǎn)化過(guò)程控制和末端治理三個(gè)方面，主要包括物理、化學(xué)、生物、生態(tài)方法等，主要控制對(duì)象是工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水造成的點(diǎn)源污染和農(nóng)村地區(qū)面源污染，主要修復(fù)已經(jīng)受到污染的湖庫(kù)。

從源頭看，需要合理規(guī)劃和逐步推行生態(tài)農(nóng)業(yè)，逐漸減少化肥、農(nóng)藥施用量，庫(kù)周圍地區(qū)植樹(shù)造林，增大植被覆蓋率，減少水土流失，降低農(nóng)業(yè)污染源對(duì)水庫(kù)的污染;推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)保護(hù)區(qū)周圍企業(yè)生產(chǎn)工藝向低排放甚至零排放方向發(fā)展，同時(shí)對(duì)周邊城鎮(zhèn)生活污水等流動(dòng)源污染進(jìn)行防控，包括集成生活污水處理技術(shù)、餐飲廢水除油和處理技術(shù)等，嚴(yán)禁污水直接進(jìn)入水源地。

污染物遷移轉(zhuǎn)化過(guò)程控制方面，面源污染防控技術(shù)，包括人工水塘、植被緩沖帶、滲濾溝和滲濾帶等促滲技術(shù)、前置庫(kù)技術(shù)等，可有效截留徑流過(guò)程中的有機(jī)物和氮磷營(yíng)養(yǎng)鹽。而坡改梯、等高植物籬、攔沙壩等水土保持措施與生態(tài)屏障、農(nóng)業(yè)綜合整治、生態(tài)緩沖帶等生態(tài)建設(shè)措施能有效削減進(jìn)入保護(hù)區(qū)的污染物總量。

末端治理方面，可采用內(nèi)源防控技術(shù)，包括富氧曝氣、底泥疏浚、生物操控、底泥覆蓋、底泥固化等。利用生物凈化水質(zhì)技術(shù)，通過(guò)對(duì)生物種群結(jié)構(gòu)和生物量的科學(xué)調(diào)控，消耗水體中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)。武漢東湖利用鰱鳙魚(yú)控制藍(lán)藻水華方面做了大量研究，并得出結(jié)論:鰱鳙魚(yú)的大量放養(yǎng)，是藍(lán)藻水華消失的決定因素?？山Y(jié)合水庫(kù)水源地的自然、社會(huì)特點(diǎn)，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)澗河、入庫(kù)口門、庫(kù)區(qū)等處開(kāi)展水土保持生態(tài)修復(fù)技術(shù)。

2.3 提升管理水平

從宏觀層面，我國(guó)水源地管理體制改革應(yīng)在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立關(guān)系協(xié)調(diào)、調(diào)控有序、令出一門的管理體系和法律監(jiān)管、技術(shù)保障、監(jiān)測(cè)與應(yīng)急、社會(huì)參與的四大長(zhǎng)效監(jiān)管體系。同時(shí)增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，繼續(xù)深化水務(wù)一體化改革:對(duì)水源地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證和征收水資源費(fèi)、統(tǒng)一管理水量、水質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理和水務(wù)一體化管理，建立科學(xué)合理的水價(jià)體系，形成工程措施和非工程措施并重的安全保障體系。

在管理過(guò)程中，綜合化、集成化、多元化是水源保護(hù)工作的趨勢(shì)，即水源保護(hù)工作強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)管理與集水區(qū)管理的綜合、地下水與地表水的集成、水源保護(hù)與土地規(guī)劃的集成以及各級(jí)政府與地方機(jī)構(gòu)的多方參與，將可持續(xù)水管理理念納入飲用水源保護(hù)的全過(guò)程。在管理結(jié)果方面，制定合理的水源保護(hù)方案是各方平衡的產(chǎn)物，需要在水源保護(hù)工作方面重視費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)的平衡、各相關(guān)方利益的平衡，將水源保護(hù)的成本納入水價(jià)成本中，在管理方案中考慮各相關(guān)方的意愿，從而緩解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)短缺和多方利益沖突等因素對(duì)水源保護(hù)工作成效的影響。

2.4 建立預(yù)警機(jī)制

水環(huán)境安全預(yù)警主要是針對(duì)水環(huán)境不安全相關(guān)狀況的預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)，以提前發(fā)現(xiàn)與未來(lái)有關(guān)的水環(huán)境可能出現(xiàn)的惡化、退化問(wèn)題及其成因，從而把握水環(huán)境及其相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)中潛在威脅的時(shí)空變化趨勢(shì)，進(jìn)而提出緩解或預(yù)防措施。

預(yù)警系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)一般可以分為確定警情、尋找警源、分析警源和預(yù)報(bào)警度及排除警患幾個(gè)步驟。在對(duì)區(qū)域或流域水環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上利用層次分析法等方法確定主要影響因子，建立水環(huán)境安全預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)體系。根據(jù)指標(biāo)體系選擇合理的數(shù)學(xué)分析模型，進(jìn)行不同模型間耦合，調(diào)用在信息技術(shù)支持下建立的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行水環(huán)境預(yù)警過(guò)程模擬，形成可視化模擬結(jié)果。最終由模擬結(jié)果確定警戒級(jí)別和不同警戒級(jí)別下的各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，對(duì)區(qū)域或流域水環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析，找出影響其變化的主驅(qū)動(dòng)力，以采取相應(yīng)的預(yù)防或治理措施。預(yù)警系統(tǒng)通常與計(jì)算機(jī)技術(shù)、通訊技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)和光學(xué)技術(shù)等集成以解決數(shù)據(jù)采集困難的問(wèn)題。遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、專家系統(tǒng)(ES)、三維分析可視化(VS)等手段在系統(tǒng)構(gòu)建時(shí)的運(yùn)用有利于空間信息的采集和更新、數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和調(diào)用、模型的運(yùn)算和分析、系統(tǒng)優(yōu)化以及系統(tǒng)信息的可視化表達(dá)。

3 結(jié)論與建議

為了切實(shí)有效地保護(hù)湖庫(kù)型水源地水環(huán)境，需要從完善立法、控源截污、水體修復(fù)、提升管理水平、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)警等方面著手，以全面、系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情，將法律、行政、工程技術(shù)、科技等多種手段加以運(yùn)用。

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