李宜超

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

我國國際警務(wù)合作的障礙分析與對策

李宜超

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

當(dāng)今跨國犯罪、國際犯罪在全球范圍內(nèi)蔓延,國際警務(wù)合作是國際社會共同打擊犯罪的需要。但是各國政治體制、法律制度和司法制度等方面的差異給國際警務(wù)合作帶來種種障礙。加強(qiáng)我國國際警務(wù)合作的策略應(yīng)包括：遵循相互尊重與溝通協(xié)調(diào)原則；完善法律法規(guī)制度，為國際警務(wù)合作提供法律依據(jù)；完善情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)，提高打擊國際犯罪的能力等5個(gè)方面。

國際警務(wù)合作；跨國犯罪；障礙；對策

隨著全球化趨勢的不斷發(fā)展，尤其是2008年的全球金融危機(jī)以來，世界各國和各地區(qū)之間相互聯(lián)系日益密切，相互交流日益深化，但是，在全球化飛躍發(fā)展的同時(shí)，各種國際犯罪呈逐漸上升趨勢并越來越有組織化、職業(yè)化、智能化和暴力化的傾向?；诠餐娴男枰?，在打擊跨國犯罪、國際執(zhí)法合作和國際刑事司法合作方面，世界各國和各地區(qū)迫切需要加強(qiáng)國際警務(wù)合作。國際警務(wù)合作是國家間在警察事務(wù)領(lǐng)域?yàn)榱送瓿商囟ǖ木瘎?wù)而互相給予支持、援助和便利的活動(dòng)，是一種跨越國界的警察事務(wù)交流，也可以稱之為國際警察合作，從一定意義上說也是一種警察外交。[1]

一、我國的國際警務(wù)合作

我國的國際警務(wù)合作以1984年正式加入國際刑警組織為標(biāo)志的，二十余年來，隨著對外改革開放的不斷深入，與世界各國之間的警察業(yè)務(wù)合作也不斷擴(kuò)展。近年來，我國為國際警務(wù)合作的持續(xù)發(fā)展采取了一系列卓有成效的措施。我國立法機(jī)關(guān)先后制定了《引渡法》、《反洗錢法》等法律規(guī)范，簽署了《聯(lián)合國打擊跨國犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等系列國際公約，與30余個(gè)國家簽訂了雙邊引渡條約，與50多個(gè)國家簽訂了司法協(xié)助條約。[2]我國加入國際刑警組織后，在國際刑警組織框架內(nèi)廣泛開展多邊合作，充分利用國際刑警組織的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)和渠道，進(jìn)行犯罪調(diào)查和遣返追緝逃犯活動(dòng)，沉重打擊了犯罪分子。我國還積極發(fā)展情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)、采取境外聯(lián)合偵查、跨境追緝、追繳犯罪收益、控制下交付等多樣化的偵查措施；運(yùn)用引渡、國際通緝等手段大大拓展了與國外司法機(jī)關(guān)合作的空間，強(qiáng)化了國家間雙邊警務(wù)合作模式；辦理了大量國際警務(wù)合作的案件；開展了大量警務(wù)人員的培訓(xùn)與交流工作，形成了一個(gè)廣泛的警務(wù)合作機(jī)制。

二、我國參與國際警務(wù)合作所面臨的障礙分析

雖然中國參與國際警務(wù)合作取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，并取得了很大的成績，但是應(yīng)該清醒地認(rèn)識到國際警務(wù)合作畢竟是不同國家之間開展的跨國界交流與合作，隨著國際局勢風(fēng)云變換，國際警務(wù)合作的道路并不是一帆風(fēng)順的。雖然經(jīng)過各國的努力，在求同存異、互利互惠的基礎(chǔ)上努力進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合，然而每個(gè)國家都是具有自己特殊的利益和目標(biāo)的獨(dú)立的國際政治行為主體，各國的國家主權(quán)、人權(quán)，國家之間的相互關(guān)系尤其是超級大國的關(guān)系有時(shí)候會對國際警務(wù)合作產(chǎn)生重要的影響。各國政治體制、法律制度和司法制度等方面的差異也會給國際警務(wù)合作帶來種種障礙。此外我國的國際警務(wù)合作起步晚，還處于發(fā)展的初步階段，在某些領(lǐng)域存在著盲區(qū)，因此不可避免地會遇到困難和障礙。具體來說，我國的國際警務(wù)合作障礙因素包括以下幾個(gè)方面:

（一）國家主權(quán)因素和國際組織的沖突、人權(quán)和主權(quán)之間的沖突

國家主權(quán)是制約國際警務(wù)合作的一個(gè)重要因素。無論采用直接合作和間接合作、雙邊合作與多邊合作或者專案合作與戰(zhàn)役合作以及聯(lián)絡(luò)員制等方式都離不開國家主權(quán)這個(gè)因素。國際組織本質(zhì)上無法凌駕于國家之上。沒有主權(quán)國家的參與，無論是聯(lián)合國還是國際刑警組織，都無法跨國進(jìn)行打擊犯罪合作。國際警務(wù)合作涉及國家司法主權(quán)和警務(wù)主權(quán)的讓渡，每個(gè)國家都能夠自主地選擇與特定的國家展開合作以及合作的程度。盡管這種主權(quán)讓渡是互惠的，國家之間在處理轉(zhuǎn)讓的時(shí)候仍然十分敏感和慎重，往往手續(xù)復(fù)雜、時(shí)間較長，容易受到各種政治因素、利益的影響。隨著國際組織打擊跨國犯罪職能的擴(kuò)大，可以預(yù)料的是，國際組織的發(fā)展始終伴隨著職能擴(kuò)大與維護(hù)國家主權(quán)的矛盾前行。此外西方發(fā)達(dá)國家提出“人權(quán)高于主權(quán)”、“人權(quán)沒有國界”，強(qiáng)調(diào)人權(quán)已經(jīng)載入《聯(lián)合國憲章》，強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)和不干涉內(nèi)政原則不適用人權(quán)領(lǐng)域，可能成為我國國際警務(wù)合作的障礙。

（二）國家之間的政治關(guān)系因素

國家之間的警務(wù)合作必須建立在良好的國際關(guān)系基礎(chǔ)上，在良好的國際關(guān)系基礎(chǔ)上開展活動(dòng)。如果兩國之間的關(guān)系處于敵對狀態(tài)，則警務(wù)合作無法進(jìn)行。兩國的關(guān)系密切，能夠促進(jìn)警務(wù)合作順利發(fā)展，兩國關(guān)系的疏離會給警務(wù)合作帶來障礙。如我國加入東盟“10+1”、“10+3”貿(mào)易圈和成立上海合作組織后，中國與這些組織的成員國間的警務(wù)合作水平得到了很大提升。如中國與吉爾吉斯坦警務(wù)合作開創(chuàng)了雙邊警務(wù)合作模式的先驅(qū)。吉一直支持中國反恐,必要時(shí),允許中國警察在比什凱克自由執(zhí)行任務(wù),甚至口頭協(xié)調(diào)就可達(dá)成境外抓捕和引渡犯罪嫌疑人。[3]但是隨著美國和西方戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的雙重推進(jìn)，中吉警務(wù)合作已經(jīng)有降溫的趨勢。近年來隨著美國這一超級大國全球戰(zhàn)略的推進(jìn)，尤其是“顏色革命”以來，我國的周邊國家力量發(fā)生重大變化，國際警務(wù)合作受到明顯的影響。例如上海合作組織成員國認(rèn)定的恐怖主義者，往往在美國定義中是民主人士和人權(quán)解放者。

（三）各國法律制度的差異，造成合作的困難

到目前為止，國際上還沒有一部被世界公認(rèn)的國際刑法，各國都依據(jù)各自的國內(nèi)法律懲治國際犯罪。因?yàn)楦鲊鐣w制、意識形態(tài)、民族傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰的不同，各國制定的法律也有很大的差異，在適用法律規(guī)定，認(rèn)定犯罪事實(shí)、罪與非罪、刑事犯與政治犯，實(shí)行管轄權(quán)力以及引渡等方面，時(shí)常會造成開展合作的困難。大部分懲治國際犯罪的合作行為都是建立在雙重犯罪確認(rèn)的基礎(chǔ)之上，如果被請求國與請求國在認(rèn)定犯罪上不一致，合作便可能無法展開。例如引渡條約一般規(guī)定不引渡政治犯，但是對于政治犯的定義，各國又是不同的。近年來中國的許多貪官以政治迫害為擋箭牌，逃往歐美等發(fā)達(dá)國家，根據(jù)政治犯不引渡和死刑不引渡的原則，中國在引渡這些貪官，特別是可能判處死刑刑罰的重犯時(shí)，困難重重。

（四）技術(shù)性的困難

涉及到不同法域的執(zhí)法行動(dòng)不像同一法域內(nèi)的執(zhí)法那樣順利。如果有意合作的兩國之間尚未簽訂合作條約，則不可避免地要就相關(guān)合作事項(xiàng)進(jìn)行長期的協(xié)商。這種協(xié)商手續(xù)繁瑣，通常涉及到技術(shù)性的解決問題的方案，是曠日持久的、費(fèi)財(cái)費(fèi)力的。如2007年8月至9月間，法國啟動(dòng)包機(jī)遣返中國非法移民的行動(dòng)，但是由于技術(shù)原因和條件不成熟而沒有成功。[4]另一方面，同日益增長的國際有組織犯罪集團(tuán)相比，各國警方的裝備參差不齊，部分國家的警察在技術(shù)裝備方面同跨國犯罪集團(tuán)的裝備存在一定的差距，這給各國聯(lián)合打擊犯罪造成了困難。

語言的細(xì)微區(qū)別和經(jīng)費(fèi)方面的差距使合作過程更加曲折。開展廣泛的國際警務(wù)合作，需要有一批熟悉各國法律、精通一國或者多國外語的高級執(zhí)法人員，但是目前我國缺乏這種人才，相應(yīng)的教育和培養(yǎng)機(jī)制也在探索之中。我國公安機(jī)關(guān)打擊、控制跨國犯罪的水平明顯落后，組織機(jī)構(gòu)、工作方式難以適應(yīng)國際警務(wù)合作的需要，存在情報(bào)來源有限、信息總量不足、綜合分析能力不強(qiáng)、應(yīng)用質(zhì)量不高的問題。

三、完善我國國際警務(wù)合作的幾點(diǎn)構(gòu)想

針對以上障礙，結(jié)合我國當(dāng)今的國情，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善我國的國際警務(wù)合作機(jī)制:

（一）國際警務(wù)合作要在對等互惠基礎(chǔ)之上，遵循相互尊重與溝通協(xié)調(diào)原則

國際警務(wù)合作，在國家層面需要相互尊重，這既是跨國警務(wù)合作的基礎(chǔ)，也是順利推進(jìn)警務(wù)合作進(jìn)程、取得應(yīng)有合作效果的保證。人權(quán)問題雖然有其國際性的一面，但是本質(zhì)上屬于一國管轄的內(nèi)部問題，人權(quán)的實(shí)施只有在國家主權(quán)原則基礎(chǔ)之上才能獲得切實(shí)保障。所以只有在尊重國家主權(quán)的基礎(chǔ)之上談人權(quán)才能有意義，人權(quán)從屬于國家主權(quán)。國際警務(wù)合作采取的是主權(quán)原則和互惠原則的一種模式。一方面要充分尊重對方國家的司法主權(quán)和管轄權(quán)，又要同時(shí)維護(hù)本國主權(quán)，維護(hù)本國法律尊嚴(yán)。另一方面，需要在對等和互利的基礎(chǔ)之上進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作?？傊畏制纾褢椭慰鐕缸镒鳛楣餐呢?zé)任。

（二）完善法律法規(guī)制度，為國際警務(wù)合作提供法律依據(jù)

在國內(nèi)法和國際法兩個(gè)層級上，繼續(xù)加快立法速度，協(xié)調(diào)國內(nèi)法與國際法之間的關(guān)系，深入拓展我國警察和世界其它國家司法機(jī)關(guān)開展合作的空間。國內(nèi)法完善國內(nèi)相關(guān)法律制度，如由全國人大制定《國際刑事司法協(xié)助法》，對國際警務(wù)合作的機(jī)制、機(jī)構(gòu)、信息交流和引渡罪犯等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，盡快向國際公約、國際慣例靠攏，并做好銜接工作，為廣泛開展刑事司法協(xié)助、打擊跨國犯罪提供國內(nèi)法律依據(jù)。目前我國已簽訂的司法協(xié)助條約和引渡條約，主要是周邊國家和原社會主義國家中的一些國家。國際法層面上要加快與世界各國，特別是西方國家簽署合作協(xié)議，加強(qiáng)國際條約的締結(jié)。積極擴(kuò)大我國的國際警務(wù)合作范圍。在國際警務(wù)合作中，一般都通過締結(jié)刑事司法協(xié)助條約來確立雙方或多方在合作中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確合作的范圍。要進(jìn)一步加強(qiáng)對外談判締結(jié)司法協(xié)助條約、引渡條約等的工作，完善司法協(xié)助的依據(jù)，形成廣泛的雙邊或多邊警察與司法合作新機(jī)制，能夠有效打擊跨國犯罪。

（三）完善情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)，提高打擊國際犯罪的能力

情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)是以情報(bào)信息搜集網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、信息系統(tǒng)為技術(shù)平臺、情報(bào)信息系統(tǒng)為決策依據(jù)的警務(wù)運(yùn)作機(jī)制。[5]情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)是在經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化和犯罪國際化背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種警務(wù)戰(zhàn)略。積極發(fā)展和完善情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)是我國公安機(jī)關(guān)適應(yīng)當(dāng)今國際警務(wù)發(fā)展主流趨勢的必然舉措。這一模式在我國的推廣與施行如蕪湖模式、江蘇模式等大大提高了我國公安機(jī)關(guān)的戰(zhàn)斗力,也加強(qiáng)了我國公安機(jī)關(guān)與國外警察機(jī)構(gòu)的交流與合作,是公安機(jī)關(guān)在打擊國際犯罪中加強(qiáng)與國際接軌、適應(yīng)犯罪全球化的主動(dòng)舉措。公安機(jī)關(guān)要確保情報(bào)信息在警務(wù)戰(zhàn)略中的核心地位,推行規(guī)范化的情報(bào)信息工作機(jī)制，并探索構(gòu)建高效運(yùn)行的警務(wù)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，確保對國際犯罪行為的精確打擊。根據(jù)目前國際辦理跨國犯罪案件多以情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，情報(bào)主導(dǎo)偵查是我國開展國際警務(wù)合作的一項(xiàng)重要措施。

（四）利用國際刑警組織等渠道加強(qiáng)與世界各國警察機(jī)關(guān)的合作

國際刑警組織作為國際執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要聯(lián)系橋梁，在當(dāng)今國際警察合作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從當(dāng)前我國警務(wù)合作的實(shí)踐看，主要是在國際刑警組織的框架內(nèi)開展廣泛的合作，特別是同周邊國家警察機(jī)關(guān)開展的合作更富有成效。[6]涉外偵查往往有兩種模式。一種是通過信息的交流合作。這種運(yùn)作模式主要是依靠國際刑警組織的警務(wù)合作完成。當(dāng)一方警察部門根據(jù)國際刑警組織的緝捕令抓獲疑犯后,通過外交途徑引渡到有簽訂引渡協(xié)議的犯罪行為發(fā)生地的辦理方。另一種模式是當(dāng)確知犯罪嫌疑人具體行蹤時(shí),主動(dòng)出擊,跨境辦案,積極尋求國際刑警組織和國際間的司法協(xié)助,配合當(dāng)?shù)鼐觳块T緝捕疑犯。我國應(yīng)充分利用國際刑警組織提供的一切便利條件，加強(qiáng)與世界各國警察機(jī)關(guān)的合作，從而提高偵查破案的實(shí)效性，有力地打擊國際性刑事犯罪活動(dòng)。

（五）借鑒國際最新的警務(wù)合作形式，拓展國際警務(wù)合作的途徑和領(lǐng)域

當(dāng)前世界各國經(jīng)常采用的警務(wù)合作的形式有區(qū)域性的警務(wù)合作、雙邊警務(wù)合作、外交機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)下的松散型合作等形式，除此之外通過締結(jié)中外刑事司法協(xié)助條約和引渡條約、廣泛開展國際刑事司法協(xié)助、實(shí)施國際偵查與協(xié)作也是當(dāng)今國際警務(wù)合作的重要渠道和模式。警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度、邊境會晤、會談制度和聯(lián)合執(zhí)法成為近年來國際警務(wù)合作中卓有成效的重要方式和手段。我國警方應(yīng)該積極在國際警務(wù)合作中吸收借鑒國際警務(wù)合作的最新形式，并將其轉(zhuǎn)化為適應(yīng)我國國情的方式。近年來，我國舉辦的重大國際性活動(dòng)越來越多，警方的安保任務(wù)也越來越重，應(yīng)該以此為契機(jī)，加強(qiáng)與各國警務(wù)部門的警務(wù)合作。如2008奧運(yùn)前，北京奧運(yùn)安保情報(bào)中心先后同美國、希臘、南非等國情報(bào)部門就奧運(yùn)安保情報(bào)工作進(jìn)行了溝通和交流，與50多個(gè)國家的70余個(gè)情報(bào)部門建立了不同層次的合作機(jī)制。[7]此外要加強(qiáng)與西方國家在反恐怖領(lǐng)域的國際警務(wù)執(zhí)法合作，不斷積累合作經(jīng)驗(yàn)，探索新的警務(wù)合作方式。

（六）強(qiáng)化人員培訓(xùn)和技術(shù)合作

積極參加世界范圍內(nèi)雙邊或者多邊警務(wù)合作的國際性研討會和論壇，增強(qiáng)國際警務(wù)合作的理論與實(shí)踐能力；加強(qiáng)跨國警務(wù)交流合作人員的人才培養(yǎng)，開展多種語言培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)交流無障礙，構(gòu)建國際警務(wù)合作人才專家?guī)?；開展外警培訓(xùn)，加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)，提高公安隊(duì)伍的國際警務(wù)合作工作能力和水平；充分利用公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)有培訓(xùn)資源，結(jié)合工作需要，依托全國高水準(zhǔn)的公安院校，逐步形成門類齊全、各有側(cè)重的國際警務(wù)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化的具有中國特色的培訓(xùn)模式，推動(dòng)國際警務(wù)的合作與交流全面發(fā)展。

充分運(yùn)用國際偵查技術(shù)。國際偵查技術(shù)成為打擊新型犯罪的有力武器?？刂葡陆桓丁⒖刂葡峦P(guān)成為主要的偵查技術(shù)之一。我國應(yīng)該和其他國家加強(qiáng)對這些偵查技術(shù)手段的技術(shù)合作，提高實(shí)施的技巧。此外還要努力提高警察的裝備水平，加大技偵、刑偵、反恐等部門的投入，加強(qiáng)對新技術(shù)、新設(shè)備的引進(jìn)和開發(fā)應(yīng)用，努力提高打擊跨國犯罪的能力。

綜上所述，當(dāng)今世界跨國犯罪愈演愈烈，國際警務(wù)合作逐步發(fā)展成為打擊跨國犯罪最直接最有效的方式。我國隨著改革的深化，跨國犯罪也不斷增長，國際警務(wù)合作面對新形勢和新問題，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極探求將其轉(zhuǎn)化為適應(yīng)我國國情的方式，努力減少或消除在交流過程中可能出現(xiàn)的障礙因素,積極推動(dòng)警務(wù)交流合作向更深層次的發(fā)展，與世界各國尤其是西方發(fā)達(dá)國家構(gòu)建廣泛的警務(wù)合作機(jī)制，全面提升我國的國際警務(wù)合作水平。

[1]馬建文，李建國.涉外警務(wù)［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社,2009.285.

[2]侯靜，紀(jì)成坤.全球化背景下加強(qiáng)我國打擊跨國犯罪的國際警務(wù)合作［J］.吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2009，（4）：24.

[3]張杰.中國與吉爾吉斯警務(wù)合作的障礙分析［J］.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（4）：74．

[4]于澄濤.中國警官的法蘭西歲月［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010.167.

[5]公安情報(bào)學(xué)理論與實(shí)踐編委會.公安情報(bào)學(xué)理論與實(shí)踐——全國公安情報(bào)學(xué)研討會論文集[C].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2006.223.

[6]向黨.涉外警務(wù)［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2001.413.

[7]周超.“后奧運(yùn)”時(shí)期重大國際性活動(dòng)涉外安保工作的幾點(diǎn)思考［J］.湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2008,（6）：85.

Key works：international police cooperation；transnational crime；barriers；countermeasures

Analysis on Barriers to International Police Cooperation in China and its Countermeasure

Li Yi-chao
（Chinese People's Public SecurityUniversity,Beijing100038）

Nowadays,transnational and international crime is spreading worldwide,so the cooperation of international police is the needs of international community,that is,to fight crime together.But the difference in political,legal and judicial system has brought various obstacles to the international police cooperation.So strategies of strengthening the international police cooperation in China should include the following aspects:following the principles of mutual respect and communication and coordination,improving the legal system so as to provide a legal basis for international police cooperation,building intelligence-dominated policing and improving the ability to fight against international crime.

D631.12

A

2095-1140（2011）03-0018-03

2011-03-26

李宜超（1985－ ），男，山東日照人，中國人民公安大學(xué)2009級警察行政管理專業(yè)研究生，研究方向警察行政管理、警察史。

王道春）