□文/張永翊 任連娣 吳樹(shù)華

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給研究

□文/張永翊 任連娣 吳樹(shù)華

農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在著供給量總體不足、供給結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，應(yīng)積極探索解決農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的途徑。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；有效供給；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

一、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總要求是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，而要達(dá)到這個(gè)總要求，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給量給予充足的保障則是關(guān)鍵。農(nóng)村公共產(chǎn)品既包括生產(chǎn)性公共產(chǎn)品如交通設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、電力設(shè)施、通訊設(shè)施，也包括民生性公共產(chǎn)品如飲水設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、農(nóng)村文化設(shè)施等。農(nóng)村公共產(chǎn)品是為農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)，是用于保證農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和精神活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，它是農(nóng)村社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要條件，更是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)條件。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，有利于增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民素質(zhì)和生活質(zhì)量。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，特別是農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的供給，可以提高農(nóng)民的科技水平和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，從而提高農(nóng)民收入，提高農(nóng)民消費(fèi)水平；可以豐富農(nóng)民的文化精神生活，全面提升農(nóng)民的素質(zhì)。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，可以有效地改變農(nóng)村居民的生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量，使農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，有利于降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給可降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。抵抗旱澇災(zāi)害靠發(fā)達(dá)的水利設(shè)施，減少病蟲(chóng)害靠完備的病蟲(chóng)害防治和預(yù)防系統(tǒng)，降低農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)靠及時(shí)的市場(chǎng)信息系統(tǒng)等。這將大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)力水平，有利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給量總體上不足。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的社會(huì)利益分配格局以及差異化的公共產(chǎn)品供給制度造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給量嚴(yán)重不足。一方面生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給量嚴(yán)重不足。農(nóng)村發(fā)展更需要的是生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，如大型水利設(shè)施、道路、電信、電網(wǎng)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品如環(huán)境保護(hù)等嚴(yán)重不足。這在某種程度上大大限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，制約了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程；另一方面民生性公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。本應(yīng)政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施、社會(huì)保障等由于政府的供給不足造成這些產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺。具體表現(xiàn)：在公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前，農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)很少，農(nóng)村醫(yī)療條件嚴(yán)重落后、服務(wù)水平低下，公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作無(wú)法落實(shí)；文化設(shè)施少，且基礎(chǔ)薄弱；農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面很小，在一些地方則剛剛起步等方面。

2008年2月份國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示：在全國(guó)，地域內(nèi)有二級(jí)以上公路通過(guò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占46.1%，不足一半；只有24.5%的村飲用水經(jīng)過(guò)集中凈化處理，15.8%的村實(shí)施垃圾集中處理，20.6%的村完成改廁；30.2%的村有幼兒園、托兒所，10.7%的村有體育健身場(chǎng)所，13.4%的村有圖書(shū)室、文化站，15.1%的村有農(nóng)民業(yè)余文化組織；74.3%的村有衛(wèi)生室，76.1%的村有有行醫(yī)資格證書(shū)的醫(yī)生?？梢?jiàn)，雖然國(guó)家也加大了對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出在絕對(duì)量上也逐年提高，但離農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給還有相當(dāng)大的距離。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足和供給過(guò)剩兩個(gè)方面。關(guān)乎農(nóng)民基本生存與基本生產(chǎn)的投入較少，如飲用水供應(yīng)、交通、農(nóng)田灌溉設(shè)施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏，而農(nóng)村不需要或較少需要的非生產(chǎn)性也非民生性公共產(chǎn)品卻供給過(guò)剩，如有一些地方政府熱衷于投資一些見(jiàn)效快、短期性和易出政績(jī)的公共產(chǎn)品，而不愿提供一些見(jiàn)效慢、長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；熱衷于提供看得見(jiàn)、摸得著的公共產(chǎn)品，如在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)標(biāo)志景觀，而不愿提供無(wú)形的看不見(jiàn)的公共產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)科技推廣等。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是政府及地方官員單方面考慮自己的利益和政績(jī)，而不是根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的真正需求來(lái)決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，這在一定程度上造成了財(cái)政的浪費(fèi)，也導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)失衡。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡，供給責(zé)任不清晰。一方面農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體只有政府，無(wú)其他參與者。這是因?yàn)楝F(xiàn)行的政策和產(chǎn)權(quán)界定等原因把除政府以外的主體擋在公共產(chǎn)品主體的大門之外；農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的第三部門發(fā)展也相當(dāng)滯后，很難發(fā)揮應(yīng)有的效率和職能，這使得政府主導(dǎo)型的多元供給模式?jīng)]有建立起來(lái)，供給主體處于失衡狀態(tài)；另一方面供給主體責(zé)任不清晰，供給主體錯(cuò)位。由于公共產(chǎn)品自身的特性，政府必然是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體。但由于中央和地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分上不清晰，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯(cuò)位：地方政府的承擔(dān)比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府。地方政府名義上承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任，但由于財(cái)稅體制改革確立了有利于中央政府集中財(cái)力的財(cái)政體制，以及政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分未從根本上解決，基層財(cái)政僅僅充當(dāng)?shù)氖恰斑^(guò)路財(cái)神”，缺少固定的資金來(lái)源。因此，地方政府雖有提供公共產(chǎn)品的事責(zé)，但因?yàn)轶w制內(nèi)財(cái)力的不足而缺乏有效的經(jīng)濟(jì)支持，這使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給最終無(wú)法保障。

（四）對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品缺乏必要的監(jiān)督。在我國(guó)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策是“自上而下”作出的，如何提供公共產(chǎn)品，提供什么樣的公共產(chǎn)品，這些都是上級(jí)政府來(lái)決定。由于受信息的不對(duì)稱、預(yù)算的不完整性和行政體制改革滯后等問(wèn)題的困擾，對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用過(guò)程往往缺乏必要有效的監(jiān)督機(jī)制。表現(xiàn)在：政府對(duì)農(nóng)村公共資金的籌措、管理、使用沒(méi)有實(shí)行專門統(tǒng)一的管理，致使有些政府決策者弄虛作假，導(dǎo)致大量“豆腐渣”工程、“形象”工程、“小康”工程的出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益；政府提供農(nóng)村公共物品的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被層層過(guò)濾。國(guó)家審計(jì)署公布2008年度審計(jì)結(jié)果披露，在2008年發(fā)放的涉農(nóng)貸款中，有215億元未直接用于“三農(nóng)”。國(guó)家在2009年投入巨資啟動(dòng)了建立包括城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的涵蓋個(gè)人健康檔案共九項(xiàng)內(nèi)容的國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，但2011年1月26日央視焦點(diǎn)訪談報(bào)道的安徽省懷遠(yuǎn)縣居民健康檔案造假事件又敲響了一記警鐘，即使國(guó)家和省把健康經(jīng)費(fèi)足額撥付到縣，但從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村就層層截流，致使這項(xiàng)惠及城鄉(xiāng)居民的工程大打折扣。

三、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的路徑選擇

（一）明確政府職責(zé)，建立政府間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。提供農(nóng)村公共產(chǎn)品是政府應(yīng)盡的重要職責(zé)。政府提供農(nóng)村民生性公共產(chǎn)品是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、公平的需要，這主要通過(guò)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障來(lái)實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性決定了必須由政府提供農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品。作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但易受到自然災(zāi)害、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的沖擊。只有充分提供了作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素之一的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，才能降低農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。所以，對(duì)其實(shí)行特殊的財(cái)政、金融政策，支持其發(fā)展是各國(guó)政府的普遍做法。

為保障民生性和生產(chǎn)性兩類農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，中央以及地方政府要分清各自的責(zé)任，避免政府職責(zé)“缺位”。借鑒美國(guó)的做法，中央政府的職責(zé)集中于全國(guó)性的公共產(chǎn)品如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村義務(wù)教育、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障等的運(yùn)作，不以營(yíng)利為目的，各級(jí)政府間事權(quán)以法律為基礎(chǔ)做出比較明確的規(guī)定。省、市、縣各級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)地方公用事業(yè)、地方教育、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。只有分清責(zé)任，在執(zhí)行的過(guò)程中才能不偏離工作重點(diǎn)，保證中央以及地方政府承擔(dān)起各自該承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，健全公共財(cái)政體制。當(dāng)前我國(guó)總體上進(jìn)入到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)使我國(guó)已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的條件，已經(jīng)有能力去實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

公共財(cái)政是指以政府為主體籌集資金，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)共同需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)原有的財(cái)政體制覆蓋面不包括農(nóng)村，這就為農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給設(shè)置了障礙。因此，健全公共財(cái)政體制，建立包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的惠及全民的公共財(cái)政體制就成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）轉(zhuǎn)變供給導(dǎo)向和建立農(nóng)村公共產(chǎn)品多層次供給機(jī)制。中央政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障方面的供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變：教育投入真正要從重城市、重高等教育向重農(nóng)村和基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)變；醫(yī)療衛(wèi)生要從重視城市投入向重視農(nóng)村疾病預(yù)防與控制投入轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸以及加強(qiáng)相應(yīng)的農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)；實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障向農(nóng)村延伸和覆蓋，建立起完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系等。

政府應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)的作用，推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，鼓勵(lì)各類資本積極參與。對(duì)于某些公共產(chǎn)品，政府如果在提供這些公共品的過(guò)程中所費(fèi)的交易成本大于市場(chǎng)且效率低，則要鼓勵(lì)市場(chǎng)去做。特別是一些私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的地區(qū)，完全可以引導(dǎo)、鼓勵(lì)私人企業(yè)提供農(nóng)村公共物品。政府可制定一些相關(guān)的政策，如稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼、賦予冠名權(quán)等，鼓勵(lì)私人或企業(yè)投資于農(nóng)村公共品的建設(shè)。與此同時(shí)，積極發(fā)展包括農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的第三部門，充分發(fā)揮這些結(jié)構(gòu)應(yīng)有的效率和職能。

（四）建立有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督機(jī)制。一是建立公共產(chǎn)品需求決策機(jī)制。現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部開(kāi)辦某項(xiàng)公共事業(yè)或興辦某項(xiàng)公共工程的決策，主要不是由鄉(xiāng)村內(nèi)部農(nóng)民根據(jù)實(shí)際需要來(lái)決定，而是根據(jù)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的意愿和社區(qū)外部的行政命令確定的。這種由外生變量即來(lái)自社區(qū)外部的各種因素來(lái)決定公共產(chǎn)品的供給方式，由于沒(méi)有反映農(nóng)民的真實(shí)需求，造成了有限公共資源的浪費(fèi)，投資效益低下。因此，要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制；二是實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)制，定期向轄區(qū)公眾公布收支情況，增加資金使用的透明度；三是要建立責(zé)任追究制度。凡是違背決策民主和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度的政府官員，若損害了農(nóng)民的利益，要依法追究決策者的行政以及刑事責(zé)任。

（五）把農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展成為提供有效供給的重要平臺(tái)。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自愿聯(lián)合組成的小集團(tuán)組織，內(nèi)部設(shè)有監(jiān)督管理機(jī)制，能夠把分散、弱小的農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，服務(wù)能夠覆蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)，能夠彌補(bǔ)政府在生產(chǎn)性公共服務(wù)方面的不足。因此，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，要充分利用農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在自發(fā)合作供給公共產(chǎn)品方面的積極作用。為此，政府要有意識(shí)地引導(dǎo)并進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，使其成為政府供給公共產(chǎn)品的重要補(bǔ)充。

（六）加快進(jìn)行各種配套改革。要化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的困境，還要進(jìn)行一些相關(guān)的配套改革。一是實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。土地使用權(quán)流動(dòng)和土地集中是市場(chǎng)化的內(nèi)在要求，并關(guān)聯(lián)著農(nóng)業(yè)的“產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)型。現(xiàn)在農(nóng)村某些公共產(chǎn)品就可能因?yàn)橥恋丶修D(zhuǎn)變?yōu)樗饺水a(chǎn)品，如農(nóng)村小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)，等等；二是改革戶籍制度，允許農(nóng)民流動(dòng)。這既可以提高農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)量，提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的能力，也可以通過(guò)農(nóng)民的自由流動(dòng)即通過(guò)農(nóng)民“以腳投票”方式來(lái)抑制基層政府的過(guò)度管轄，減少政府官員腐敗，促進(jìn)基層政府之間競(jìng)爭(zhēng)，從而激勵(lì)他們有效提供農(nóng)村公產(chǎn)產(chǎn)品；三是完善法律。用法律約束中央和地方以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，保證預(yù)算的民主性、法制性和透明性，等等。

（作者單位：河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校）

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2009年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合基金項(xiàng)目”（課題編號(hào)：200905015）階段性成果

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