黎樺，馮楚

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院地方法制研究中心，湖北武漢430205；2.華僑大學(xué)，福建泉州362021）

城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度解構(gòu)

黎樺1，馮楚2

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院地方法制研究中心，湖北武漢430205；2.華僑大學(xué)，福建泉州362021）

當(dāng)前，我國城市地下空間開發(fā)利用正如火如荼。城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度的重要性便愈發(fā)凸顯。但我國現(xiàn)行法對(duì)此并無十分完善的規(guī)定，一些問題急待解決。本文試圖通過對(duì)我國當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度的現(xiàn)狀和存在問題的分析入手，結(jié)合域外的相關(guān)規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為我國城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度的完善提供可供參考的建議。

地下空間開發(fā)；行政規(guī)劃；行政審批；行政程序法

一、我國當(dāng)前對(duì)城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批發(fā)動(dòng)模式

城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度即行政機(jī)關(guān)對(duì)城市地下空間開發(fā)利用項(xiàng)目的規(guī)劃或方案的批準(zhǔn)或許可制度。對(duì)這里的“規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)作廣義理解，規(guī)劃的主體不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于公主體即行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)包含私主體，即自然人或法人等。德國《聯(lián)邦行政程序法》在正式確定規(guī)劃確定程序開始中便將私人規(guī)劃主體或公共規(guī)劃主體通過向規(guī)劃機(jī)關(guān)提交所擬訂規(guī)劃的方式作為啟動(dòng)聽證程序的標(biāo)志。[1]就我國當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批發(fā)動(dòng)模式而言，主要有以下兩種模式：

（一）公主體發(fā)動(dòng)模式

公主體發(fā)動(dòng)模式是主要模式，在諸如：城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、城市地鐵系統(tǒng)的建設(shè)等規(guī)劃都是公主體即行政機(jī)關(guān)作為發(fā)動(dòng)主體的。在現(xiàn)行法中，2001年建設(shè)部修訂后的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）對(duì)規(guī)劃的公主體發(fā)動(dòng)模式進(jìn)行了規(guī)定，其第5條規(guī)定：“城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃規(guī)劃市城市規(guī)劃的重要組成部分。各級(jí)人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的需要，編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃。”第9條規(guī)定：“城市地下空間規(guī)劃作為城市規(guī)劃的組成部分，依據(jù)《城市規(guī)劃法》①的規(guī)定進(jìn)行審批和調(diào)整。城市地下空間建設(shè)規(guī)劃由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)審查后，報(bào)城市人民政府批準(zhǔn)。城市地下空間規(guī)劃需要變更的，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批。”即公主體作為發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃，然后報(bào)經(jīng)政府部門批準(zhǔn)后確立。

由此可知，在公主體發(fā)動(dòng)模式下，地下空間開發(fā)利用項(xiàng)目從立項(xiàng)到定項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)完整的行政規(guī)劃的過程，其中的審批不過是行政規(guī)劃的最后一個(gè)步驟，其通過與否決定規(guī)劃的通過與否。由此，要解決公主體發(fā)動(dòng)模式下的審批問題必然要從行政規(guī)劃的整體進(jìn)行思考。當(dāng)然，對(duì)行政規(guī)劃的法律性質(zhì)確定一直都是存在爭論的。有學(xué)者認(rèn)為其屬于“依職權(quán)行政行為”；[2]有學(xué)者認(rèn)為“非確定性是行政計(jì)劃法律制度的特別之處，即不同形式、不同效力的性質(zhì)計(jì)劃具有不同的法律性質(zhì)?！盵3]而臺(tái)灣學(xué)者陳敏則列舉了行政規(guī)劃的性質(zhì)可能屬于法律、法規(guī)命令、自治規(guī)章、行政處分、行政規(guī)則、事實(shí)行為。[4]但這都是從行政規(guī)劃整體而言的，但就公主體對(duì)城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃而言當(dāng)屬如姜明安教授所言的依職權(quán)行政行為無疑。

（二）私主體發(fā)動(dòng)模式

私主體發(fā)動(dòng)模式在現(xiàn)階段發(fā)展十分迅猛，因而其重要性亦愈發(fā)凸顯出來。在諸如：地下車庫、地下賣場、通訊等領(lǐng)域的開發(fā)中，私主體都越來越多地參與其中。在現(xiàn)行法中，《規(guī)定》同樣對(duì)其作了規(guī)定，其第12條規(guī)定：“獨(dú)立開發(fā)的地下交通、商業(yè)、倉儲(chǔ)、能源、通訊、管線、人防工程等設(shè)施，應(yīng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件、技術(shù)資料，依據(jù)《城市規(guī)劃法》②的有關(guān)規(guī)定，向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)辦理選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！钡?3條規(guī)定：“建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可向建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程許可證?！奔此街黧w必先取得規(guī)劃許可證以后方能進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)而通過審批而獲得立項(xiàng)。

由此可知，在私主體發(fā)動(dòng)模式下，地下空間開發(fā)利用項(xiàng)目從立項(xiàng)到定項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“雙行政許可”的過程，即開發(fā)主體通過第一次行政許可獲得進(jìn)行開發(fā)規(guī)劃的資格，然后經(jīng)過再次行政許可而獲得對(duì)具體項(xiàng)目規(guī)劃的批準(zhǔn)。

二、我國當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度存在的問題

（一）公主體發(fā)動(dòng)模式下的權(quán)利濫用問題

在我國當(dāng)前公主體發(fā)動(dòng)的規(guī)劃審批模式下，存在的最大問題莫過于公主體濫用行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)劃，損害私人的合法權(quán)益或造成社會(huì)資源和財(cái)富的極大浪費(fèi)。筆者認(rèn)為其原因主要有下幾點(diǎn)：

（一）缺乏嚴(yán)密的程序規(guī)范

就城市地下空間的規(guī)劃和審批程序而言，《規(guī)定》主要依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的規(guī)劃和審批程序。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中第15條、第16條、第19條、第20條、第24條和第26條等對(duì)行政規(guī)劃的程序進(jìn)行了規(guī)定，但并未形成嚴(yán)密的體系，其規(guī)定大多是原則性的，不具有可操作性。如其第26條雖然看似在規(guī)劃程序中已經(jīng)包含了公告、論證、聽證等征求專家和公眾意見的程序，但并未就這些程序的先后順序、參加人員的范圍、程序的法律效力、違反程序的后果等做出明確而邏輯嚴(yán)密的規(guī)定，因而大多情況下其只能流于形式，不會(huì)發(fā)揮法律所期望的作用。

（二）缺乏有效的合法性審查

合法性當(dāng)屬行政行為的最低程度要求，但卻又是最核心的要求。但在我國當(dāng)前行政規(guī)劃和審批程序缺失的情況下，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)劃的隨意性便大大增強(qiáng)，加之我國當(dāng)前重審批而輕規(guī)劃的現(xiàn)狀，使得規(guī)劃行為的合法性便大打折扣。而《規(guī)定》中的第9條關(guān)于批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的規(guī)定則更為地方保護(hù)主義提供了機(jī)會(huì)。因?yàn)楣黧w城市地下空間開發(fā)發(fā)動(dòng)的本意并非出自城市規(guī)劃行政主管部門，而源自地方政府出于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的需要，而這一規(guī)定將最后審批的權(quán)力賦予了政府則無疑將政府置于“自己充當(dāng)自己的法官”的境地，其守法的自覺性無疑大大降低。有鑒于此，對(duì)公主體發(fā)動(dòng)的規(guī)劃行為的合法性審查便尤為重要，而我國當(dāng)前恰恰缺少對(duì)這種行政行為的合法性審查制度。最近，國務(wù)院便發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》一文，文中呼吁加強(qiáng)法治政府建設(shè)，“治官治權(quán)”，提出要把合法性審查作為重大決策的必經(jīng)程序。③這也從側(cè)面印證了我國當(dāng)前行政行為中合法性審查缺失的事實(shí)。

（二）私主體發(fā)動(dòng)模式下的審批困難問題

私主體發(fā)動(dòng)模式下的審批困難問題歸根結(jié)底是城市地下空間開發(fā)規(guī)劃審批程序缺失問題。由于程序的缺失，在私主體發(fā)動(dòng)模式下的“重審批，輕規(guī)劃”的弊端就完全顯現(xiàn)出來。由此，重審批而輕規(guī)劃，與其說是行政行為的一大陋習(xí)，不如說是法律驕縱的結(jié)果。在公主體發(fā)動(dòng)的規(guī)劃審批模式下，沒有法律賦予程序以絕對(duì)的強(qiáng)制力，行政機(jī)關(guān)自然不會(huì)對(duì)自己急于通過的規(guī)劃項(xiàng)目設(shè)置任何障礙。雖然規(guī)劃機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)并非同一機(jī)關(guān)，但審批機(jī)關(guān)為規(guī)劃機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或所屬部門，二者本質(zhì)上有著共同的利益訴求，因而即使在審批環(huán)節(jié)公主體發(fā)動(dòng)模式亦不會(huì)遇到任何阻礙。在私主體發(fā)動(dòng)的規(guī)劃審批模式下，情況則完全不同。由于缺乏程序?qū)λ街黧w規(guī)劃過程的合法性見證，使得整個(gè)規(guī)劃過程幾乎被忽視，重心完全落在審批這一最后環(huán)節(jié)上，而通常情況下地下空間資源具有稀缺性，故掌握行政審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)工作人員很容易濫用權(quán)利對(duì)某些私主體設(shè)置各種障礙，而對(duì)另外主體予以批準(zhǔn)而從中牟利。因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵5]而這種界限便是程序?qū)?quán)力的限制。

（三）規(guī)劃審批機(jī)關(guān)責(zé)任缺失的問題

我國當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批過程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)問題規(guī)范十分不足?！兑?guī)定》的第26條為其僅有的行政規(guī)劃審批機(jī)關(guān)責(zé)任條款。其責(zé)任條款中并未就行政機(jī)關(guān)對(duì)私主體的行政賠償責(zé)任作出規(guī)定，且對(duì)行政處分的規(guī)定也過于籠統(tǒng)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中第58至61條對(duì)行政規(guī)劃審批機(jī)關(guān)行政處罰的規(guī)定和第69條對(duì)責(zé)任人刑事責(zé)任的規(guī)定，處罰力度太輕且易流于形式，不足以很好地起到法律應(yīng)有的威懾作用。

三、域外城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度

（一）英美法系國家中的城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度

1．建立經(jīng)濟(jì)評(píng)估制度

英美法系國家在審批之前，按照效益分析的的原則，逐步建立起了行政審批的成本收益分析機(jī)制。[6]美國政府于1981年批準(zhǔn)的12291號(hào)行政命令，是最早規(guī)定行政審批需要經(jīng)過經(jīng)濟(jì)評(píng)估的法律依據(jù)。該命令規(guī)定，必須首先對(duì)需要行政審批的行政部門提出行政審批的項(xiàng)目進(jìn)行成本收益分析，上報(bào)政府行政審批的項(xiàng)目必須能產(chǎn)生凈收益。[7]英國也規(guī)定了行政審批在批準(zhǔn)前必須經(jīng)過經(jīng)濟(jì)評(píng)估。

2.建立許可證拍賣制度和公開招標(biāo)制度

1933 年前，美國的無線頻譜資源主要是靠FCC近乎于免費(fèi)的分配。后來，隨著無線通訊的發(fā)展，無線頻譜資源變得炙手可熱起來，美國政府未解決資源供不應(yīng)求的現(xiàn)狀便開始利用著名的PCS拍賣機(jī)制分配許可證，這一做法不僅十分有利于無線通訊的有序發(fā)展，并且給國家?guī)砭揞~的財(cái)富增長；英國也利用拍賣的方法發(fā)放第三代移動(dòng)通訊經(jīng)營許可證。[7]

（二）大陸法系國家中的城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度

大陸法系國家中地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度最閃光之處莫過于其制定了邏輯嚴(yán)密的行政程序法。德國《聯(lián)邦行政程序法》就具體的規(guī)劃審批程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，具體的程序包括[8]：1.程序的開始。以公主體或私主體提交規(guī)劃而啟動(dòng)聽證程序?yàn)闃?biāo)志；2.其它機(jī)關(guān)參與。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定收集規(guī)劃涉及部門的意見，否則構(gòu)成程序違法；3.規(guī)劃的成列。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受到規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)陳列該規(guī)劃，否則就構(gòu)成程序違法；4.異議的提出。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受到規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)陳列該規(guī)劃，否則就構(gòu)成程序違法；5.異議的排除。除非有私法上的根據(jù)，異議期限屆滿之后所提出的異議要被排除；6.討論會(huì)。在異議期限結(jié)束之后，就關(guān)系人提出的異議、行政機(jī)關(guān)表達(dá)的意見，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織規(guī)劃主體、關(guān)系人和其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行討論；7.規(guī)劃事后變更的特殊程序。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知關(guān)系人，并且給予表達(dá)意見和提出異議的機(jī)會(huì)，然后重新陳列；8.聽證機(jī)關(guān)表明立場。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)聽證程序的結(jié)果表明立場，并且盡可能地在討論結(jié)束之后一個(gè)月內(nèi)將規(guī)劃、行政機(jī)關(guān)表達(dá)的意見和沒有消除的異議轉(zhuǎn)交規(guī)劃確定機(jī)關(guān)；9.規(guī)劃確定機(jī)關(guān)的決定。確定機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)或駁回的決定，確定機(jī)關(guān)通常不是主持聽證的機(jī)關(guān)。

日本也提出了類似的出示公告、公開聽證、審議會(huì)等制度，臺(tái)灣亦不例外，都借鑒了德國程序法中的相關(guān)規(guī)定。但與德國《聯(lián)邦行政程序法》相比，《日本行政程序法（草案）》關(guān)于行政規(guī)劃審批程序的規(guī)定較為簡略，操作性也較差。[9]

四、對(duì)我國城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度的建議

（一）建立地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批的評(píng)估制度

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是一種強(qiáng)大的工具，它有助于人們理解軍隊(duì)為什么要撤退，選民為什么對(duì)投票選舉缺乏熱情，離婚率為什么會(huì)出現(xiàn)上升等問題?！盵10]利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論對(duì)資源的開發(fā)利用進(jìn)行自是理所當(dāng)然，盡管對(duì)城市地下空間這種資源的開發(fā)利用規(guī)劃審批被框定在行政法領(lǐng)域。政府對(duì)城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃審批本質(zhì)上也是為更合理地開發(fā)這一資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧社會(huì)效益和環(huán)境效益。因而在規(guī)劃審批之初對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評(píng)估無疑是明智之舉。筆者認(rèn)為我國對(duì)城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批的預(yù)先評(píng)估制度應(yīng)包含事先的經(jīng)濟(jì)性評(píng)估和事后的合法性評(píng)估兩個(gè)方面。事先的經(jīng)濟(jì)性評(píng)估旨在為規(guī)劃審批做可行性分析；事后的合法性評(píng)估旨在對(duì)規(guī)劃審批行為的整個(gè)路徑進(jìn)行合法性審查。從而解決我國當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批過程中事先規(guī)劃審批的盲目性和事中的合法性差問題。其中，具體的評(píng)估機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為各級(jí)人大或其常委會(huì)。之所以將這一使命賦予各級(jí)人大或其常委會(huì)，是因?yàn)椤叭珖舜蠛偷胤饺舜蠡蚱涑Ｎ瘯?huì)能夠事前立法對(duì)規(guī)劃中的公共利益作出限定；事中參與城鄉(xiāng)規(guī)劃程序，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的決定發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用；事后通過法律監(jiān)督，改變和撤銷行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)某青l(xiāng)規(guī)劃，那么困擾中國社會(huì)的規(guī)劃之亂問題將得到根本的解決”。[11]

（二）建立公開拍賣、招標(biāo)制度

建立許可證公開拍賣制度和公開招標(biāo)制度是行政公開原則的必然要求。“沒有公開則無所謂正義”[12]，“公開原則是制止自由裁量權(quán)專橫行使最有效的武器”[13]。對(duì)地下空間開發(fā)利用許可證進(jìn)行公開拍賣，項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，有利于防止行政審批機(jī)關(guān)對(duì)私開發(fā)主體進(jìn)行審批時(shí)濫用權(quán)力，進(jìn)行幕后暗箱操作。因?yàn)椋叵驴臻g資源是一種稀缺資源，在其開發(fā)利用過程中往往是供不應(yīng)求，正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森所言，“物品是有限的，而需求卻無限”。[14]

（三）建立城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批制度的工序流程化

1354 年，英王愛德華三世在第28號(hào)法令第3章中首次以法令的形式表述了正當(dāng)程序原則，其規(guī)定：“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪繼承權(quán)和生命?！盵15]由此可見正當(dāng)程序的重要性?！靶姓ㄖ饕褪切姓绦颉盵16]，“現(xiàn)代行政法治的核心機(jī)制是行政程序法律制度?！盵17]通過制定嚴(yán)密的行政程序法使得行政規(guī)劃審批過程工序流程化，是通過行政程序?qū)?quán)力的行使進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督和平衡，防止行政權(quán)的濫用，促進(jìn)行政權(quán)行使的效率，平衡行政權(quán)和相對(duì)方權(quán)利之間的關(guān)系，保障相對(duì)方的合法權(quán)益?？偨Y(jié)域外的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際，我國應(yīng)當(dāng)制定專門的行政程序法，以規(guī)范整個(gè)行政行為，從而使地下空間開發(fā)利用規(guī)范審批行為也得到很好的規(guī)范，而非單就地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批行為單獨(dú)制定程序法。事實(shí)上，制定專門的行政程序法也是行政法學(xué)界多年來一直在呼吁和倡導(dǎo)的。④其具體的程序當(dāng)包括：1.程序的開始。由公私主體發(fā)動(dòng)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃開始；2.其他機(jī)關(guān)參與。應(yīng)當(dāng)收集與規(guī)劃有關(guān)聯(lián)或可提供技術(shù)參考、支持或監(jiān)督、審查的其它機(jī)關(guān)的意見和報(bào)告，否則構(gòu)成程序違法；3.規(guī)劃的成列。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)之前足夠時(shí)間內(nèi)通過多種且須以利害關(guān)系人確系可獲悉的方式成列，否則構(gòu)成程序違法；4.聽證會(huì)的舉行。主持聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為各級(jí)行政規(guī)劃主管部門，聽證會(huì)成員應(yīng)當(dāng)由利害關(guān)系人和專家組兩部分組成。聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)開放，其討論結(jié)果和主持機(jī)關(guān)意見應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，否則構(gòu)成程序違法。因?yàn)楣瘛皟H僅決定參加討論并不能保證處理問題的過程將事實(shí)上以合理方式進(jìn)行，因?yàn)檫@在很大程度上取決于討論進(jìn)程的結(jié)構(gòu)和框架”[18]，因而對(duì)聽證程序需要進(jìn)行更具體和嚴(yán)密的設(shè)計(jì)；5.事后變更的特別程序。事后變更則程序重新啟動(dòng)，否則構(gòu)成程序違法；6.規(guī)劃的裁定。對(duì)于規(guī)劃政府部門作出裁定，并將裁定結(jié)果和依據(jù)在足夠的時(shí)間內(nèi)以利害關(guān)系人確系可獲悉的形式進(jìn)行公告，并確定異議期。

（四）強(qiáng)化規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任

由于我國當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用管理體系中已經(jīng)確立了責(zé)任人的刑事責(zé)任，故對(duì)規(guī)范審批機(jī)關(guān)責(zé)任的強(qiáng)化主要集中在經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任和行政責(zé)任上。在經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任上，我國當(dāng)前地下空間開發(fā)利用規(guī)劃審批法律體系中并未規(guī)定經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，從而使得行政機(jī)關(guān)違法行為無任何法律成本，故應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)規(guī)劃后造成的利害關(guān)系人損害的，在被依法確認(rèn)后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償，并由社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)損害賠償數(shù)額進(jìn)行核算；在行政責(zé)任上，鑒于我國當(dāng)前實(shí)行的是“一把手負(fù)責(zé)制”應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃審批行政機(jī)關(guān)的行政長官和主要負(fù)責(zé)人同時(shí)進(jìn)行處分，對(duì)涉及公共利益的違法規(guī)劃審批責(zé)任人應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決給予開除處分。

（注：本文系中國行為法學(xué)會(huì)2009年課題“立法行為民主化科學(xué)化實(shí)證研究”）

注釋：

①②2007年10月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。2008年1月1日起施行，《城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。

③新華每日電訊：《國務(wù)院發(fā)文加強(qiáng)法治政府建設(shè)，“治法治權(quán)”》，新華每日電訊4版，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2010-11/09/c_135 97393.htm.2010-11-09。

④關(guān)于我國行政程序法的制定，被引發(fā)關(guān)注以來主要有以下幾個(gè)版本問世：（1）由姜明安教授起草的《行政程序法》（試擬稿）（2002年）；（2）由應(yīng)松年教授主持起草的《行政程序法》（試擬稿）（2004年）；（3）由馬懷德教授主持起草的《行政程序法》（草案建議稿）（2005年）。

[1]漢斯·J·沃爾夫,等,高家偉,譯.行政法(第2卷)[M].商務(wù)印書館,2002.252.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2005.297.

[3]馬懷德.行政程序立法研究：《行政程序法》草案建議稿及理由說明書[M].法律出版社,2005.356-358.

[4]陳敏.行政法總論[M].臺(tái)灣三民書局,1999.590-591.

[5]孟德斯鳩,張雁深,譯.論法的精神(上冊(cè))[M].商務(wù)印書館,1987.154.

[6]谷力.國外行政審批制度改革對(duì)我國的啟示[J].四川教育學(xué)院學(xué)報(bào),2009-03,25(3).

[7]毛壽龍.美國行政審批制度的特色及啟示[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2006,(10).

[8]宋雅芳.行政規(guī)劃的法治化理念與制度[M].法律出版社,2007.20-21.

[9]王青斌.行政規(guī)劃法治化研究[M].人民出版社,2010.157.

[10]弗里德曼,趙學(xué)凱,等譯.弗里德曼的生活經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].中信出版社,2003.3.

[11]張千帆.“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對(duì)中國是啟示[J].中國法學(xué),2005,(5).

[12]哈羅德·J·伯爾曼,梁治平,譯.法律與宗教[M].三聯(lián)書店,1991.48.

[13]王名揚(yáng).美國行政法(上冊(cè))[M].中國法制出版社,1995.109.

[14]薩繆爾森,蕭琛,等譯.經(jīng)濟(jì)學(xué)(第16版)[M].華夏出版社,1999.2.

[15]丹寧勛爵,李克強(qiáng),等譯.法律的正當(dāng)程序[M].法律出版社,1999.1.

[16]See Bernard Schwartz.Administrative Law[M].Little Brown and company,1976.32.

[17]應(yīng)松年.行政程序法立法研究[M].中國法制出版社,2001.32.

[18]哈唄馬斯,童世駿,譯.在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論[M].三聯(lián)書店,2003.478.