李 靜

（商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)系，河南 商丘 476000）

對(duì)行政許可性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)

李 靜

（商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)系，河南 商丘 476000）

關(guān)于行政許可的性質(zhì)，理論界一直沒(méi)有取得統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。從我國(guó)《行政許可法》所規(guī)定的行政許可的內(nèi)容來(lái)看，行政許可實(shí)際上是一種過(guò)濾監(jiān)督機(jī)制，是對(duì)申請(qǐng)人是否符合法律所規(guī)定的獲得許可的條件及能力的審查，及其在獲得許可后對(duì)其行為的監(jiān)督?；谶@一認(rèn)識(shí)，文章認(rèn)為行政許可實(shí)際上是一種審查監(jiān)督活動(dòng)，并論證了其合理性。

行政許可；性質(zhì)；審查；監(jiān)督

一 理論界對(duì)行政許可性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)

行政許可是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)施行政管理的一項(xiàng)重要法律制度，在我國(guó)已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。正確認(rèn)識(shí)行政許可的性質(zhì)是對(duì)行政許可法律制度進(jìn)行理論研究的起點(diǎn)，也是防止侵犯相對(duì)人權(quán)利、合法合理的實(shí)施行政許可的基礎(chǔ)。然而，在國(guó)內(nèi)目前關(guān)于行政許可的性質(zhì)一直是眾說(shuō)紛紜，具有代表性的觀點(diǎn)主要有：

（一）賦權(quán)說(shuō)

賦權(quán)說(shuō)認(rèn)為，行政許可是行政機(jī)關(guān)允許相對(duì)人從事某種活動(dòng)、授予其某種權(quán)利和資格的具體行政行為。相對(duì)人本沒(méi)有某種權(quán)利，只是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的允諾和賦予，相對(duì)人才獲得了這項(xiàng)一般人不能享有的權(quán)利。這種觀點(diǎn)反映了行政許可制度早期的一些特征，但其忽略了行政主體在其作出具體行政行為過(guò)程中是否賦予行政相對(duì)人權(quán)利？它突出了重公民義務(wù)輕公民權(quán)利的特性。隨著時(shí)代的發(fā)展，這種觀點(diǎn)日益不能為民主社會(huì)所接受。

（二）解禁說(shuō)

解禁說(shuō)認(rèn)為，行政許可是對(duì)一般禁止行為的解除，恢復(fù)相對(duì)人自由的行為。應(yīng)受許可的事項(xiàng)，在沒(méi)有這種限制以前，是任何人都可以做出的行為或享有的資格，因?yàn)榉?、法?guī)、法令規(guī)定的結(jié)果使其自由受到限制，所以許可是自由的恢復(fù)，而非權(quán)利的賦予。

這一理論與民主社會(huì)權(quán)利觀念相契合，有利于打破行政許可是政府“施恩”的觀念，有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)。但是，對(duì)于解禁說(shuō)，我們還可以這樣認(rèn)識(shí)：接觸禁止的后果就是賦予相對(duì)人一種權(quán)利——不必遵守禁止性義務(wù)的權(quán)利。所以說(shuō)，我們可以認(rèn)為解禁說(shuō)是賦權(quán)說(shuō)的另一種解說(shuō)。

（三）形成說(shuō)

它認(rèn)為許可是使權(quán)利的行使成為可能的一種形成行為。

（四）證權(quán)說(shuō)

行政主管機(jī)關(guān)的行政許可行為（主要表現(xiàn)為審查、核準(zhǔn)、發(fā)給許可證、執(zhí)照等等）是對(duì)申請(qǐng)人是否具備法律、法規(guī)規(guī)定權(quán)利的資格和行使權(quán)利的條件的審核，合格者給予行使權(quán)利的合法證明。它不是賦權(quán)行為，只是驗(yàn)證其資格與條件，只能稱為“證權(quán)”行為。

（五）折衷說(shuō)

折衷說(shuō)認(rèn)為，賦權(quán)說(shuō)與解禁說(shuō)兩種觀點(diǎn)并非截然對(duì)立，它們的差異只是認(rèn)識(shí)角度不同造成的。從表面上看，許可的確表現(xiàn)為政府賦予相對(duì)人某種權(quán)利，稱之為賦權(quán)行為未嘗不可；但從根本上說(shuō)，許可不僅是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的形式，而且是對(duì)原屬于公民某種權(quán)利自由的恢復(fù)，是對(duì)特定人解除普遍禁止的行為。它試圖彌補(bǔ)賦權(quán)說(shuō)和解禁說(shuō)的不足，但其并沒(méi)給行政許可下一個(gè)清楚的定義。

（六）多重性質(zhì)說(shuō)

這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政許可的性質(zhì)并不是單一的，他具有多重性。具體包括：行政許可是一種羈束行政行為，行政許可是一種授意性行政行為。等等。

以上各種觀點(diǎn)都有一定合理性，但到底哪一種觀點(diǎn)更能描述現(xiàn)代行政許可制度的特性呢？本文認(rèn)為為更好把握行政許可特性，必須對(duì)有關(guān)行政許可的一些問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。

二 對(duì)行政許可相關(guān)問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)

（一）權(quán)利來(lái)源問(wèn)題

權(quán)利是人類社會(huì)在長(zhǎng)期歷史演進(jìn)過(guò)程中的必然產(chǎn)物。權(quán)利是國(guó)家對(duì)于人們依照法律規(guī)定可以自由決定作出某種行為的許可和保障，人們通過(guò)實(shí)施這樣的行為獲得一定的利益。權(quán)利以國(guó)家法律規(guī)定為前提，沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定，沒(méi)有國(guó)家對(duì)某種行為的許可和保障就沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利。

賦予或設(shè)定權(quán)利是表明原來(lái)本不存在，而予以創(chuàng)設(shè)、給予權(quán)利的法定性，它要求權(quán)利賦予的單一性，即只能由一國(guó)最高立法機(jī)關(guān)制定的憲法或法律來(lái)確定和規(guī)定。可見(jiàn)，法律權(quán)利的來(lái)源是法律，而不是來(lái)自某一特定的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政主體是被排除在權(quán)利賦予體系之外的。

（二）建立行政許可的目的

20世紀(jì)30年代，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)給資本主義帶來(lái)巨大沖擊，面對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退市場(chǎng)機(jī)制無(wú)能為力，在市場(chǎng)失靈的情況下，資本主義國(guó)家放棄自由放任的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行大力干預(yù)，以羅斯福新政為代表，政府開(kāi)始對(duì)企業(yè)實(shí)行規(guī)制。政府通過(guò)許可證的規(guī)制手段預(yù)防市場(chǎng)主體對(duì)社會(huì)秩序和公共利益有可能造成侵害或者影響的活動(dòng)，它在很大程度上起了積極作用。在我國(guó)，資源上很有限，不可能人人都普遍享有的情況下，國(guó)家從平衡近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，個(gè)別利益和全局利益以及公平性因素考慮，更應(yīng)審查并選擇具有最有利于國(guó)家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益條件的對(duì)象來(lái)享有或運(yùn)用某中權(quán)利和資格。從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，行政許可實(shí)際上是一種政府規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前調(diào)控機(jī)制，是為了從源頭上控制危險(xiǎn)性的發(fā)生。因此，它可以稱為是一種重要的事前審查手段，但我國(guó)行政許可不應(yīng)只看作事前，它還應(yīng)貫穿于整個(gè)許可事項(xiàng)的始終。

（三）行政機(jī)關(guān)在行政許可中的作用

在前面已經(jīng)闡釋了行政機(jī)關(guān)并不能賦予公民某種權(quán)利以后，我們應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政許可制度中的作用進(jìn)行定位。行政許可制度中行政機(jī)關(guān)的行政許可行為（主要表現(xiàn)為審查、核準(zhǔn)、發(fā)給許可證，執(zhí)照等等）是對(duì)申請(qǐng)人是否具備法律、法規(guī)規(guī)定行使權(quán)利的資格和行使權(quán)利的條件的審查，經(jīng)過(guò)審查，合格者就予于形式權(quán)利的合法證明。因此，行政機(jī)關(guān)的行政許可行為在于證明或確認(rèn)申請(qǐng)人的資格和條件。

三 對(duì)行政許可的重新定位——審查監(jiān)督學(xué)說(shuō)

我國(guó)剛頒布不久的《行政許可法》第2條規(guī)定：本法所稱行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其它組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。從這里，我們可以看出，行政許可概念的界定是建立在這種依法審查的基礎(chǔ)之上的。但我國(guó)的行政許可制度不僅包括許可、不許可，還包括對(duì)被許可事項(xiàng)中可能出現(xiàn)的依法需要中止、變更或者撤消等事項(xiàng)的處理以及對(duì)相應(yīng)法律責(zé)任的追究。所以，我們認(rèn)為行政許可的性質(zhì)是一種審查監(jiān)督活動(dòng)。這種定性有以下幾點(diǎn)益處：

（一）有著較強(qiáng)的實(shí)踐理論上的合理性。

如果將行政許可定義為相對(duì)人權(quán)利的賦予或相對(duì)人禁止的解除，則行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系是一種給予與接受的關(guān)系，亦即一種施舍與被施舍的關(guān)系，就難免會(huì)使行政機(jī)關(guān)認(rèn)為：既然我給予了相對(duì)人某種權(quán)利，那么相對(duì)人就應(yīng)付出相應(yīng)代價(jià)。目前，行政機(jī)關(guān)在辦理行政許可時(shí)出現(xiàn)態(tài)度生硬、表情冷漠等情況就與行政許可這種定性不無(wú)關(guān)系。而且，既然行政許可是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利的賦予，那么如果申請(qǐng)人不予被許可，相對(duì)人也不能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提出質(zhì)疑，公民的合法權(quán)益就不能得到有效保障。因此，只有把其定義為一種監(jiān)督審查活動(dòng)，它才能使申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)處于相對(duì)平等的位置，從而明確行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，有效保障公民合法權(quán)益。

（二）可以明確行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。

在既往的行政許可制度研究中，經(jīng)常忽略頒發(fā)許可證后對(duì)申請(qǐng)人行為的監(jiān)督，造成了長(zhǎng)期以來(lái)行政實(shí)務(wù)中重許可，輕監(jiān)管的現(xiàn)象。實(shí)際上，行政許可不只是簡(jiǎn)單的許可證核準(zhǔn)與頒發(fā)行為，行政機(jī)關(guān)在依法需要實(shí)施控制，管理的許可事項(xiàng)上的義務(wù)和責(zé)任貫穿于被許可事項(xiàng)的始終，即不僅包括準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予頒發(fā)許可證，而且還包括對(duì)被許可事項(xiàng)在實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的依法需要中止、變更或者撤消等事項(xiàng)的處理，以及對(duì)相應(yīng)法律責(zé)任的追究。這意味著實(shí)施許可行為的行政機(jī)關(guān)需要對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督、檢查和管理。

（三）與現(xiàn)代民主社會(huì)相適應(yīng)

以往的學(xué)說(shuō)如“賦權(quán)說(shuō)”，“解禁說(shuō)”等等，它們往往把行政許可視為是行政機(jī)關(guān)恩賜的一種特權(quán)，而不是一種先在的權(quán)利，這與現(xiàn)代社會(huì)自由、民主的憲政理念相沖突，而審查監(jiān)督學(xué)說(shuō)確認(rèn)為人民是國(guó)家權(quán)利的所有者，人民的權(quán)利來(lái)自法律的明確授予，行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行法律而已。公民、法人在享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)方面是平等的。把許可視為一項(xiàng)特權(quán)，等于區(qū)分了獲得許可的公民和法人之間存在法律上的不平等。許可的獲得有一定的前提條件，即法律所規(guī)定的獲得和行使權(quán)利的條件、方式、手段等。行政機(jī)關(guān)通過(guò)審查，對(duì)符合條件的公民、法人確認(rèn)具有獲得法律上條件的資格。因此，即使法律對(duì)取得權(quán)利設(shè)定了種種限制，但無(wú)論是限制還是權(quán)利，對(duì)每一個(gè)公民來(lái)說(shuō)都是平等的，都有可能獲得許可。

[1]張樹(shù)義．行政法與行政訴訟法學(xué)[M]．北京：高等教育出版社,2000.

[2]楊解君．行政許可的概念與性質(zhì)略說(shuō)[J]．南京大學(xué)學(xué)報(bào),2000(3).

[3]李路．芻論相對(duì)集中行政許可權(quán)機(jī)制創(chuàng)新與立法完善[J]．理論導(dǎo)刊,2010(9).

[4]李娟娟．淺論行政許可中的公開(kāi)原則[J]．山西師大學(xué)報(bào),2010(5).

Recognition of Administrative Licensing Properties

LI Jing
(Economics and management department,Shangqiu normal university, Shangqiu 476000, China )

About the nature of administrative licensing, theorists have been have not obtained unity of understanding. From our country the administrative license law stipulated in the administrative licensing content perspective, the administrative licensing is actually a kind of filter supervision mechanism, is to the applicant meets as prescribed by law, permission condition and ability, and the licensing examination after to its behavior of supervision. Based on this understanding, this paper argues that the administrative licensing is actually a kind of censorship supervision activities, and demonstrates the rationality.

the administrative licensing; property; examination; supervising;

D035

A

1008-9128（2011）03-0025-03

2010-12-19

李靜（1982-），女，河南周口人，助教，管理學(xué)碩士。研究方向：人力資源管理和開(kāi)發(fā)研究。

[責(zé)任編輯 張燦邦]