范才成

(中南民族大學(xué) 民社院，湖北 武漢 430074)

試論民族地區(qū)基層政權(quán)演變對(duì)社會(huì)文化變遷的影*
響——以湖北省恩施自治州來鳳縣革勒鄉(xiāng)政府區(qū)劃變動(dòng)為例

范才成

(中南民族大學(xué) 民社院，湖北 武漢 430074)

基層政權(quán)演變與行政管理體制相伴而行，民族地區(qū)基層政權(quán)演變中的區(qū)劃變更與官員變更，都會(huì)影響社會(huì)文化的變遷。

基層政權(quán)演變;民族地區(qū);社會(huì)文化變遷

在我國(guó)行政管理體制中，鄉(xiāng)級(jí)人民政府是最基層的一級(jí)國(guó)家政權(quán)，處于“上面千條線、下面一根針”的位置，直接面對(duì)千家萬戶，是各項(xiàng)政策措施的落實(shí)者，是各種社會(huì)矛盾的聚焦者，是國(guó)家行政管轄的執(zhí)行者，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)一方平安、保障和改善民生等方面發(fā)揮著重要作用?；鶎佑星Р钊f別的具體事務(wù)，對(duì)上要服從，對(duì)下要變通，俗話說“穩(wěn)定是政績(jī)，發(fā)展是成績(jī)”。因而民族政策貫徹與落實(shí)，又與現(xiàn)實(shí)中的基層政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)與區(qū)劃管理相聯(lián)系。經(jīng)筆者考察，一個(gè)微觀上的行政管理單位不是一成不變的，一是區(qū)劃的變更，二是主官的變更，如三年或五年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆涉及主官人事變動(dòng)，都會(huì)對(duì)一個(gè)地方民族文化的變遷發(fā)生影響。下面以湖北省恩施土家族苗族自治州來鳳縣革勒鄉(xiāng)政府區(qū)劃變動(dòng)為例來探討。

一、基本情況

該鄉(xiāng)國(guó)土面積125.3平方公里，集鎮(zhèn)距縣城26公里。全鄉(xiāng)耕地面積20 426畝，其中水田12 377畝，旱地8 049畝。全鄉(xiāng)轄17個(gè)村，2009年總?cè)丝?0 603人，5 774戶，其中非農(nóng)業(yè)人口1 627人，農(nóng)業(yè)人口18 976人，居住著土家族、苗族、回族、滿族、瑤族等民族。少數(shù)民族占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?67.03% 。

鄉(xiāng)域內(nèi)地勢(shì)呈北高南低，境內(nèi)群山起伏，溪溝縱橫。最高處海拔1 379.4米(天上坪主峰)，最低處海拔499米(集鎮(zhèn)旁)，氣候溫和，四季分明，年平均氣溫16.3℃，一月平均氣溫5.1℃，七月平均氣溫26.6℃，年平均降雨量1 400毫米，初夏雨水集中，濕度大，春秋時(shí)有干旱發(fā)生，二高山地帶冬季有冰凍發(fā)生，全年無霜期280天左右。丘陵低山屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)性山地氣候帶，氣候溫暖，四季分明。二高山地帶氣候溫和，春遲秋早，屬中亞熱地帶向類似南溫帶季風(fēng)濕潤(rùn)型山地氣候的過渡帶。

境內(nèi)土地肥沃，氣候濕潤(rùn)，農(nóng)業(yè)盛產(chǎn)水稻、玉米、薯類、豆類等糧食作物和煙葉、茶葉、魔芋、白術(shù)、半夏、杜仲、黃柏、干鮮果等經(jīng)濟(jì)作物。林業(yè)資源較為豐富，森林覆蓋率50.3%，樹木主要有杉、松、油桐、生漆、楠竹，植被群落種類繁多，野生動(dòng)物有獐、麂、果子貍、野豬、刺猬、穿山甲等，爬行動(dòng)物主要有金環(huán)蛇、銀環(huán)蛇、烏梢蛇等。天然魚類主要有鯉、鰱、草魚、龜、娃娃魚。家畜家禽以豬、牛、雞、鴨為大宗產(chǎn)品。礦藏主要有鉛鋅礦、重晶石等［1］(P41)。

二、革勒車鄉(xiāng)行政區(qū)域變動(dòng)沿革

該鄉(xiāng)元、明時(shí)代隸屬散毛宣撫司，其中革勒、太平、文坪、鼓架一帶隸屬東流蠻夷長(zhǎng)官司，高山一帶隸屬臘壁蠻夷長(zhǎng)官司。乾隆元年改土歸流，始廢散毛、臘壁、東流等七土司，建立來鳳縣，全縣設(shè)3鄉(xiāng)，編戶12里，48甲，該鄉(xiāng)隸屬聚倫鄉(xiāng)孝原里。

民國(guó)元年(1912年)沿襲舊制，1914年始設(shè)區(qū)鄉(xiāng)。1933年編組保甲，全縣設(shè)4區(qū)、21鄉(xiāng)、2鎮(zhèn)、225保。革勒鎮(zhèn)轄2保，屬二區(qū)。之后的1936年、1939年、1940年、1941年、1943年都有所調(diào)整，區(qū)劃變動(dòng)頻繁。1946年重新區(qū)劃各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該地隸屬申溪鄉(xiāng)(1947年改稱革舊鄉(xiāng))，有革勒、舊司、臘壁司、申溪河4個(gè)集鎮(zhèn)和百興木、林家坪、雙河店、吳家埡口、總管寨、甘溪河、白楊坪、水田壩、邱家堡、板栗埡等10個(gè)村莊。全鄉(xiāng)15保130甲。1947年區(qū)署均經(jīng)裁撤，實(shí)行保甲制度直至解放。

1949年11月19日建立來鳳縣臨時(shí)人民政府，12月1日正式建立來鳳縣人民政府，鄉(xiāng)村建制，仍沿襲舊制。1950年改保甲制為村組制，全縣改建6區(qū)1鎮(zhèn)147村。1952年對(duì)區(qū)村行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，將村易名為鄉(xiāng)，全縣改劃7區(qū)1鎮(zhèn)125鄉(xiāng)，5個(gè)街道居民委員會(huì)。現(xiàn)在的革勒車鄉(xiāng)的葩坪、堰塘屬6區(qū)，文坪、太平、革勒、正南、長(zhǎng)白、鼓架屬2區(qū)。

從1956年到1959年，每年都有調(diào)整，如1958年成立農(nóng)村人民公社，實(shí)行政社合一改5區(qū)1鎮(zhèn)為6個(gè)人民公社。1961年恢復(fù)區(qū)制，高山的5個(gè)村屬舊司區(qū)，其它村屬三胡區(qū)管轄。1975年8月再次撤區(qū)并社，將原屬舊司區(qū)的葩坪、堰塘、天上坪、板栗坪、白果園大隊(duì)和三胡區(qū)的鎮(zhèn)坪、光明、和平、高潮、文坪、鼓架、白興木林場(chǎng)大隊(duì)劃出，組成革勒公社，公社所在地在革勒車。1982年又確定區(qū)劃，公社下設(shè)管理區(qū)、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)。1984年6月2日，遵照省委關(guān)于設(shè)區(qū)建鄉(xiāng)的指示精神，全縣設(shè)8區(qū)2鎮(zhèn)，52鄉(xiāng)，革勒車區(qū)轄文坪、太平、鼓架、百興木、高山、革勒車鎮(zhèn)6個(gè)鄉(xiāng)，18個(gè)村民委員會(huì)168個(gè)村民小組。之后，1997年1月，機(jī)構(gòu)改革撤區(qū)建鄉(xiāng)，5月改小鄉(xiāng)為管理區(qū)，2000年撤消管理區(qū)，下設(shè)17個(gè)村民委員會(huì)。

總的說來，建國(guó)初期，革勒車分屬三胡、舊司兩區(qū)，1975年撤區(qū)并社時(shí)，將三胡區(qū)的文坪、鼓架、太坪、革勒、舊司區(qū)的高山合并成立革勒公社。1984年更名為革勒車區(qū)［1］(P6～15)。從歷史沿革的考察中看出，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域管轄范圍不是一層不變的，她受政治統(tǒng)治的影響因素極大。政權(quán)的更替、時(shí)代的變化、交通的改變、上級(jí)政府的命令等因素都會(huì)影響區(qū)劃的變動(dòng)。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)文化變遷的影響

我們常說的社會(huì)轉(zhuǎn)型，都與國(guó)家層面上的政權(quán)變更、各個(gè)時(shí)期的方針政策分不開。在各個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化和生計(jì)方式正遭受前所未有的沖擊。20世紀(jì)50年代的大煉鋼鐵、80年代的分田到戶，革勒車與武陵山區(qū)其他地方一樣，原本茂密的森林、良好的生態(tài)環(huán)境，遭遇人為的亂砍濫伐，受到前所未有的破壞。

這里的狩獵經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)占有一席之地，因而現(xiàn)在還有“趕仗”習(xí)俗，但20世紀(jì)90年代基本無“仗”可“趕”。土家族自稱的“畢茲卡”，土家語即是“狩獵”，反映了土家族先民在武陵山區(qū)的漁獵生活，是土家族原始生活的標(biāo)志［2］。革勒車是土家語，意為“兇猛的河”，過去這里是地勢(shì)險(xiǎn)惡、河流湍急的地方。該鄉(xiāng)有個(gè)村叫豹子溝村，據(jù)當(dāng)?shù)?0歲以上老年人講，20世紀(jì)50年代以前就有豹子出沒，說明當(dāng)時(shí)生物多樣性良好。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷1994年國(guó)地兩稅分家的陣痛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是被改革的對(duì)象和試驗(yàn)田。如1984年把人民公社變?yōu)閰^(qū)公所，1997年又撤區(qū)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，這些只是名稱和區(qū)域的調(diào)整。而2000年和2003年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)，把以前七站八所招聘人員進(jìn)行清退，達(dá)到一定減人減支的目的。這些措施也順應(yīng)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村變化。這種在科層制基礎(chǔ)上的權(quán)力運(yùn)作，有其高效的一面，也有其無奈的困惑。

(一)鄉(xiāng)級(jí)政府是國(guó)家政策和措施落實(shí)的中堅(jiān)力量

文化變遷就是指或由于民族社會(huì)內(nèi)部的發(fā)展，或由于不同民族間我國(guó)從建國(guó)以來就形成工作開展的會(huì)議安排制度，這是有中國(guó)特色的執(zhí)行制度。這表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)以上的各層組織，是以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，而只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就只有執(zhí)行的份了。比如新農(nóng)村建設(shè)的落實(shí)、民生關(guān)懷和社會(huì)救助的落實(shí)、計(jì)劃生育的貫徹、防汛抗旱的組織，以前農(nóng)業(yè)稅收的征收與上解、重點(diǎn)工程勞力的組織，都是基層組織發(fā)揮著巨大作用。他們是國(guó)家干部的形象代表，是弱勢(shì)群體的靠山，是社會(huì)治安的穩(wěn)定劑，是社會(huì)發(fā)展的引路人。這些被稱作“八品”的鄉(xiāng)官們，為國(guó)家的富強(qiáng)做著鮮為人知的貢獻(xiàn)。這體現(xiàn)在對(duì)上的職能是服從，對(duì)下的職能是服務(wù)。服從組織安排是執(zhí)行力的具體體現(xiàn)，這是組織觀念的基本要求，也是組織團(tuán)隊(duì)具有戰(zhàn)斗力和凝聚力的基礎(chǔ)保障。為人民服務(wù)是我黨的根本宗旨，也是基層政權(quán)最基本的職業(yè)素養(yǎng)。做好服從和服務(wù)兩個(gè)文章，是貫徹落實(shí)各項(xiàng)方針政策的根本需要。

(二)鄉(xiāng)級(jí)政府現(xiàn)實(shí)中的變通是困惑與無奈的博弈

首先，千頭萬緒的工作不得不讓人變通。十來個(gè)班子成員，團(tuán)結(jié)百來個(gè)鄉(xiāng)村干部，帶領(lǐng)數(shù)萬個(gè)普通群眾建設(shè)山鄉(xiāng)，老百姓要奔小康，干部要奔發(fā)展，兩者結(jié)合平衡點(diǎn)就是不管上面的工作安排是否符合實(shí)際，先接受任務(wù)再說;不能得罪的頭頭腦腦、部門領(lǐng)導(dǎo)，接待就是生產(chǎn)力，應(yīng)酬就是潤(rùn)滑油;上面下來需交差，下面迎合需交待，所以博弈的結(jié)果是:有些講黨性能做的做了，有些講原則性可做的盡力做了，有些講靈活性可做的不做了。俗話說“上有政策下有對(duì)策”，只要社會(huì)平安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幾年下來重新洗牌，升遷的升遷，平調(diào)的轉(zhuǎn)崗，不調(diào)的繼續(xù)。

其次，鄉(xiāng)級(jí)政府作為上層改革的試驗(yàn)田，無形中帶來阻力和無奈。上級(jí)政府財(cái)稅形勢(shì)不好時(shí)減人減支，相應(yīng)的矛盾堆積在下面，面對(duì)的挑戰(zhàn)需要化解;財(cái)稅形勢(shì)較好時(shí)轉(zhuǎn)移支付，給予項(xiàng)目讓下面發(fā)展，乃至開些口子提高待遇，比如20世紀(jì)90年代末期基本工資發(fā)不到位，而這兩三年可配專車就是例證 。某個(gè)省份2006年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的試點(diǎn)，把全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成合同制職工，這些一直以來收糧收款視做國(guó)家干部的群體，心里的失衡與反抗有一定表露。在工作上就反映出農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化事業(yè)等本職工作的滯工和不作為。

再者，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來一定程度的階層分層，無形之中內(nèi)化為不同利益團(tuán)體的互動(dòng)與博弈。如有學(xué)者把基層組織劃分為純務(wù)農(nóng)勞動(dòng)者、兼業(yè)農(nóng)、企業(yè)工人、個(gè)體勞動(dòng)者和個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主、農(nóng)村社會(huì)管理者等六個(gè)階層［3］，前四者處于弱勢(shì)地位，后兩者處于強(qiáng)勢(shì)地位。一般來說，主要領(lǐng)導(dǎo)從外面“空降”，一些領(lǐng)導(dǎo)就地提拔或異地交流?，F(xiàn)在考察和選拔方式日趨公正，對(duì)于組織的安排下面人員較為接受，現(xiàn)在的選舉差不多是走過場(chǎng)。這也經(jīng)歷過世紀(jì)之交時(shí)選民另選他人的困惑與無奈 。各個(gè)階層的利益訴求中，會(huì)形成某種意義上的默契與讓渡，如因宗族勢(shì)力或趨惡勢(shì)力的某些過分要求，社會(huì)管理者為了社會(huì)穩(wěn)定而變通地迎合。

另外，一些社會(huì)的潛性規(guī)則也在基層政權(quán)的運(yùn)作中產(chǎn)生影響。基層的很多工作及機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)需要經(jīng)費(fèi)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施的投入需要資金，但僅靠自身的收益是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是吃補(bǔ)貼。而項(xiàng)目的管理、資金的調(diào)撥都是掌握在少數(shù)實(shí)權(quán)部門的少數(shù)人員手中，他們有資金去向的裁量權(quán)，關(guān)系不到位的或不是首長(zhǎng)特別關(guān)懷，一般不會(huì)看誰窮就支持誰，這有一種“嫌貧愛富”的慣性思維在里面，和諧社會(huì)的構(gòu)建是領(lǐng)導(dǎo)的事，有的下屬是講實(shí)際的。

總之，現(xiàn)實(shí)生活中的基層權(quán)力運(yùn)作，在某些方面有他自身規(guī)律性，服從和變通一直是工作的主旋律。作為基層政權(quán)，需要一定的機(jī)構(gòu)變革來講求效益，需要一定的穩(wěn)定局勢(shì)來應(yīng)對(duì)輿論與考評(píng)，需要一定的手段促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他們?cè)谡?jī)和實(shí)績(jī)的博弈中尋求平衡，在服從與變通中尋求機(jī)會(huì)。

［1］湖北省來鳳縣縣志編纂委員會(huì).來鳳縣志［M］.武漢:湖北人民出版社，1990.

［2］蕭洪恩.土家族儀典文化哲學(xué)研究［M］.北京:中央民族大學(xué)出版社，2002.

［3］秦中應(yīng).轉(zhuǎn)型時(shí)期土家族地區(qū)的階層分化—以鄂西南百福司集鎮(zhèn)為例［J］.邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2005，(8).

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