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關(guān)于地方人大及其常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督工作的幾點(diǎn)思考

2011-08-15 00:50:03董德柱
大慶社會(huì)科學(xué) 2011年2期
關(guān)鍵詞:憲法案件監(jiān)督

董德柱

(大慶市人大信訪辦公室,黑龍江 大慶 163311)

關(guān)于地方人大及其常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督工作的幾點(diǎn)思考

董德柱

(大慶市人大信訪辦公室,黑龍江 大慶 163311)

人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督意義重大,要充分認(rèn)識(shí)地方人大在監(jiān)督工作中存在的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、機(jī)制問(wèn)題、力度問(wèn)題和被監(jiān)督對(duì)象不情愿的問(wèn)題;要從提高認(rèn)識(shí)、堅(jiān)持監(jiān)督原則、突出重點(diǎn)內(nèi)容、充分運(yùn)用各種監(jiān)督手段、完善多種監(jiān)督機(jī)制、提高監(jiān)督主體素質(zhì)等方面努力,盡職盡責(zé)地履行好憲法法律賦予的職責(zé)。

人大監(jiān)督;存在問(wèn)題;監(jiān)督對(duì)策

《憲法》和《地方組織法》明確規(guī)定,地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督是在國(guó)家監(jiān)督體系中具有最高法律效力的監(jiān)督,如何確保這種監(jiān)督得以實(shí)施是各級(jí)地方人大機(jī)關(guān)及其每一個(gè)工作人員應(yīng)積極思考和努力實(shí)踐的問(wèn)題。筆者以從事人大工作多年的工作實(shí)踐及學(xué)習(xí)體會(huì),并根據(jù)全國(guó)各地方人大工作及其實(shí)施監(jiān)督所遇到的困惑資料分析,圍繞人大監(jiān)督工作談幾點(diǎn)淺見(jiàn)。

一、人大實(shí)施監(jiān)督的意義

所謂監(jiān)督,就是一種監(jiān)察督促的行為方式,就政治上的內(nèi)涵而言,通常將監(jiān)督理解為權(quán)力主體對(duì)權(quán)力的承擔(dān)者的一種必要的制約。所謂人大監(jiān)督,就是指各級(jí)人大及其常委會(huì)為了維護(hù)憲法、法律的尊嚴(yán)和人民的根本利益,代表人民和國(guó)家的意志,按照法律規(guī)定的形式和程序,對(duì)“一府兩院”的工作及其實(shí)施憲法、法律的情況所采取的了解、檢查、審議和處理的強(qiáng)制行為。對(duì)“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督,具有十分重要的意義。一是這種監(jiān)督是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)。如果不實(shí)施監(jiān)督或監(jiān)督不力就是失職。二是這種監(jiān)督是代表國(guó)家和人民對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)具有最高法律效力的監(jiān)督,具有法律性和權(quán)威性。三是反腐敗需要監(jiān)督。權(quán)力一旦離開(kāi)必要的監(jiān)督就會(huì)出現(xiàn)腐敗,而腐敗就可能導(dǎo)致亡黨亡國(guó)。所以,從黨和國(guó)家及人民的利益上講必須要加大人大監(jiān)督力度。

二、各級(jí)地方人大監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題

存在問(wèn)題是多方面的,大體上可分為思想認(rèn)識(shí)上的、監(jiān)督機(jī)制上的和監(jiān)督主體方面的以及監(jiān)督客體方面的等幾類(lèi)問(wèn)題。

首先,人大監(jiān)督認(rèn)識(shí)上存在種種誤區(qū)。有的人認(rèn)為,人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督不包括對(duì)具體案件、具體工作的監(jiān)督;有的人認(rèn)為人大不應(yīng)干預(yù)“一府兩院”依法行政和司法行為;也有人認(rèn)為人大行使監(jiān)督權(quán)則會(huì)產(chǎn)生新的腐敗;還有一些人錯(cuò)誤詮釋人大監(jiān)督,把監(jiān)督權(quán)錯(cuò)誤理解為一般的工作職能。

其次,監(jiān)督機(jī)制不夠完善。法律賦予人大有監(jiān)督權(quán),但規(guī)定過(guò)于原則,而且程序也不具體,致使人大的監(jiān)督有些彈性化。新近頒布的《監(jiān)督法》在規(guī)范監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督方式方面存在明顯的不足:就最重要的違憲、違法審查而言,該法既沒(méi)有確立專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu),也沒(méi)有規(guī)定明確的受理和審查程序(如受理時(shí)效、答復(fù)時(shí)限、審查結(jié)論作出的方式、時(shí)限等)?!侗O(jiān)督法》沒(méi)有能在《立法法》的基礎(chǔ)上前進(jìn)一步,其實(shí)際操作性很不夠,從而難于取得較理想的監(jiān)督效果。

第三,監(jiān)督力度不夠。具體表現(xiàn)主要有以下幾種:一是監(jiān)督有為難情緒,監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng),監(jiān)督不大膽,謹(jǐn)慎有余。拘泥于寓監(jiān)督于支持之中,一些人對(duì)監(jiān)督缺乏正確的認(rèn)識(shí),怕得罪人,具體表現(xiàn)是黨委不點(diǎn)頭不敢監(jiān)督,政府不高興不好監(jiān)督,認(rèn)識(shí)上有分歧難以監(jiān)督,重大事項(xiàng)把握不準(zhǔn)放棄監(jiān)督,溫和式監(jiān)督多于強(qiáng)制性監(jiān)督,監(jiān)督中很少運(yùn)用或不敢采用質(zhì)詢(xún)權(quán)、罷免權(quán)和組織特定調(diào)查委員會(huì),不敢改變或撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令等。二是“三查(察)”不深,審議不透。人大調(diào)查、視察、檢查工作模式化,方法單一,走馬觀花,有的僅限于聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)、走訪走訪、座談座談,而且均是被查(察)部門(mén)、單位一家之言,說(shuō)啥是啥,座談的人也不了解真實(shí)情況,看的也是一些表面現(xiàn)象,執(zhí)法不嚴(yán)、徇私舞弊、不廉潔的違法等問(wèn)題很難被發(fā)現(xiàn)。審議質(zhì)量不高,提的問(wèn)題籠統(tǒng)或不切實(shí)際,落實(shí)難度大或難以落實(shí)。三是有的評(píng)議走過(guò)場(chǎng)。有的評(píng)議往往是花拳繡腿,評(píng)功擺好,對(duì)問(wèn)題避而不談,光說(shuō)好話,談問(wèn)題也是輕描淡寫(xiě),違背了評(píng)議之初衷。四是重監(jiān)督工作,輕監(jiān)督人員。在實(shí)際工作中,聽(tīng)取審議工作匯報(bào)、糾正問(wèn)題等開(kāi)展得比較活躍,但涉及到有關(guān)責(zé)任人卻很少,于是出現(xiàn)有問(wèn)題的人易地為官,烏紗帽照戴、皇糧照吃的現(xiàn)象。五是人大一些工作人員監(jiān)督水平、能力不適應(yīng)監(jiān)督工作需要。表現(xiàn)是素質(zhì)不高,或是對(duì)所監(jiān)督的部門(mén)業(yè)務(wù)不精通,更不會(huì)恰到好處地運(yùn)用各種監(jiān)督手段,該做的一些工作不做或做不好。六是重大事項(xiàng)界定不清、監(jiān)督不夠。實(shí)際工作中重大事項(xiàng)監(jiān)督很不夠,往往失去監(jiān)督的重點(diǎn),“一府兩院”有些部門(mén)因缺少人大有約束性、超前性的監(jiān)督而導(dǎo)致執(zhí)法施政的自由化。七是人大督辦工作不徹底。主要是代表議案、“三查(察)”審議意見(jiàn)和人大的決議、決定以及人民群眾來(lái)信來(lái)訪案件的批轉(zhuǎn)交辦落實(shí)不好。主要原因是人大跟蹤問(wèn)效的力度不夠,更缺少有效的監(jiān)督手段,只開(kāi)花不結(jié)果。

第四,被監(jiān)督客體的“一府兩院”有時(shí)不情愿被監(jiān)督。一些“一府兩院”的官員法制觀念淡薄,有意回避監(jiān)督。換屆時(shí),車(chē)水馬龍,可換屆后人大門(mén)可羅雀,人大的決議、決定、審議意見(jiàn)等有的承辦單位重視不夠,往往紙上談兵。人大交辦的案件,很少按期匯報(bào)結(jié)果。人大要實(shí)施有效監(jiān)督,必須首先獲得知情權(quán),而人大獲得“一府兩院”的工作、人員等全部情況,只有通過(guò)“三查(察)”或是信訪以及簡(jiǎn)報(bào)信息獲得,而這些除信訪外均由“一府兩院”自己完成,人大只好人家說(shuō)什么就聽(tīng)什么,談到問(wèn)題往往輕描淡寫(xiě)或避而不談?!耙桓畠稍骸焙苌傺?qǐng)人大各委辦人員參加會(huì)議和活動(dòng),一些重大事項(xiàng)很少向人大報(bào)告。至于其內(nèi)部發(fā)生的違法違紀(jì)事件即使已公布于眾,也不主動(dòng)向人大匯報(bào)。

三、加強(qiáng)人大監(jiān)督的對(duì)策

加強(qiáng)人大監(jiān)督,應(yīng)該注意解決好以下問(wèn)題:

第一,思想上要提高三個(gè)認(rèn)識(shí)。一是進(jìn)一步提高對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)。憲法規(guī)定“一府兩院”由人大產(chǎn)生,對(duì)人大負(fù)責(zé),人大有監(jiān)督“一府兩院”工作的職責(zé),人大應(yīng)依法履行職責(zé),大膽監(jiān)督,敢于監(jiān)督。二是提高對(duì)國(guó)情的認(rèn)識(shí)。人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān),是監(jiān)督機(jī)關(guān),而“一府兩院”是被監(jiān)督機(jī)關(guān),這種監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)自己組建起來(lái)的“一府兩院”是否忠于執(zhí)行自己意圖的檢查和監(jiān)視。三是提高對(duì)權(quán)威的認(rèn)識(shí)。人大的監(jiān)督是憲法法律賦予的,其他任何機(jī)關(guān)都沒(méi)有這項(xiàng)職權(quán)。人大與“一府兩院”法律地位不是平等主體,“一府兩院”對(duì)人大的監(jiān)督必須接受和服從。人大只有認(rèn)真履行法律所賦予的職責(zé),監(jiān)督有力有效,才能樹(shù)立人大的權(quán)威。

第二,加強(qiáng)人大監(jiān)督必須堅(jiān)持的原則。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。人大監(jiān)督工作在實(shí)際監(jiān)督中會(huì)涉及許多復(fù)雜的問(wèn)題,會(huì)遇到許多矛盾,只有依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo),才能得以順利解決,只有由黨委把關(guān)定奪,才能避免偏差。二是集體履行職責(zé)的原則。按憲法、法律規(guī)定,人大集體行使職權(quán),決定問(wèn)題的方式是集體討論,投票表決,少數(shù)服從多數(shù)。三是依法辦事的原則。依法辦事是人大工作的生命線,為此,一定要保證監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容、范圍、方式、程序都符合憲法和法津的規(guī)定。四是堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。依據(jù)“一府兩院”執(zhí)法的實(shí)際,采取相應(yīng)的方略,確定工作目標(biāo)、計(jì)劃、議題來(lái)開(kāi)展工作。五是堅(jiān)持具體案件、具體工作事后監(jiān)督的原則。六是堅(jiān)持重大事項(xiàng)事前、事中監(jiān)督的原則。七是堅(jiān)持監(jiān)督重點(diǎn)工作、重大事項(xiàng)、典型案件的原則。八是堅(jiān)持監(jiān)督工作、監(jiān)督案件與監(jiān)督責(zé)任人同步進(jìn)行的原則。

第三,突出四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。所謂監(jiān)督內(nèi)容從客觀上講,就是《憲法》、《監(jiān)督法》、《地方組織法》對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的范圍所規(guī)定的內(nèi)容。應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn):一是對(duì)憲法、法律、法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。三是對(duì)“人”的監(jiān)督,把好任命選舉干部關(guān)。四是對(duì)“重點(diǎn)”、“難點(diǎn)”和“熱點(diǎn)”問(wèn)題的監(jiān)督。重點(diǎn),就是行政、審判、檢察機(jī)關(guān)比較突出而重要的工作;難點(diǎn),就是存在矛盾較多、問(wèn)題復(fù)雜、解決難度較大的某些工作;熱點(diǎn),就是本轄區(qū)內(nèi)人民群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題。

第四,要處理好三種關(guān)系。一要處理好人大與黨委的關(guān)系。黨委與人大是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,為此,人大在開(kāi)展監(jiān)督工作中要爭(zhēng)取黨委的支持,要與黨委的工作保持統(tǒng)一性。二要處理好人大與“一府兩院”的關(guān)系。人大與“一府兩院”是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,人大要敢于監(jiān)督,又要善于監(jiān)督。三要處理好上下級(jí)人大的關(guān)系。上級(jí)人大平時(shí)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人大的指導(dǎo),上下級(jí)人大要互通信息,加強(qiáng)聯(lián)系、支持工作。

第五,要充分有效運(yùn)用好各種監(jiān)督手段,增強(qiáng)“剛”性,加大力度。要有效運(yùn)用質(zhì)詢(xún)、審議、特定問(wèn)題調(diào)查、聽(tīng)取匯報(bào)、撤銷(xiāo)罷免職務(wù)、視察、調(diào)查、干部述職、執(zhí)法檢查、評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督等監(jiān)督手段。

第六,要健全完善多種監(jiān)督機(jī)制。要理順關(guān)系,完善監(jiān)督手段,健全機(jī)構(gòu),健全制度,建立審議意見(jiàn)落實(shí)反饋制度,建立委員、代表議案、批評(píng)意見(jiàn)的轉(zhuǎn)辦、督辦制度,完善對(duì)“一府兩院”申訴、控告制度,制定具體的操作規(guī)程,使監(jiān)督法制化、規(guī)范化。在實(shí)施監(jiān)督機(jī)制方面,做到事前、事中、事后監(jiān)督的統(tǒng)一,形成全方位、全過(guò)程、多層次的監(jiān)督。另外,要推進(jìn)“一府兩院”執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案追究制的落實(shí),把錯(cuò)案責(zé)任落實(shí)到人,將糾正錯(cuò)案同案件承辦人的處理相結(jié)合。

第七,要進(jìn)一步提高審議質(zhì)量,加大審議意見(jiàn)的落實(shí)力度。在審議“一府兩院”工作報(bào)告時(shí),一是要抓大事、議大事、管大事。二是要依法審議,嚴(yán)格遵守常委會(huì)的議事規(guī)則。三是要堅(jiān)持實(shí)事求是、堅(jiān)持民主集中制的原則。在“一府兩院”報(bào)告時(shí),常委會(huì)應(yīng)設(shè)定設(shè)問(wèn)程序。同時(shí),要組織常委先深入調(diào)查,獲得真實(shí)情況再審議。四是要選準(zhǔn)議題。五是要建立審議意見(jiàn)的辦理制度。

第八,要深入開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督,促進(jìn)依法行政、司法公正。個(gè)案監(jiān)督是地方人大對(duì)本級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理并已生效、但屬違法又未依法糾正的案件進(jìn)行監(jiān)督,開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督,要選定重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)案件。在程序方法上,應(yīng)當(dāng)是一般性質(zhì)的案件,由信訪部門(mén)轉(zhuǎn)辦;突出的由信訪督辦;對(duì)嚴(yán)重違法的應(yīng)作為監(jiān)督的個(gè)案。在監(jiān)督中應(yīng)先聽(tīng)取有關(guān)司法機(jī)關(guān)匯報(bào),再調(diào)閱審查案件卷宗,召集有關(guān)人員研究、分析案件,然后向有關(guān)司法機(jī)關(guān)發(fā)出《監(jiān)督建議書(shū)》,必要時(shí)再發(fā)《執(zhí)法監(jiān)督書(shū)》,對(duì)特別重大、影響大的案件,將組成特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)開(kāi)展調(diào)查。一經(jīng)查實(shí),一要糾正案件,二要追究有關(guān)人員的責(zé)任。在時(shí)限上也應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定,不可拖而不辦。

第九,提高兩個(gè)素質(zhì),發(fā)揮監(jiān)督主體作用。要加強(qiáng)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè),首先要提高政治素質(zhì)。學(xué)習(xí)鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想,積極實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀,深刻認(rèn)識(shí)人大的性質(zhì)、地位、作用,發(fā)揚(yáng)自尊、自信、自強(qiáng)、自愛(ài)精神,樹(shù)立“民本位”思想。其次要努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是組織有關(guān)人員刻苦學(xué)習(xí)法律、法規(guī),樹(shù)立法制觀念,并能熟練準(zhǔn)確地應(yīng)用,成為法律內(nèi)行和專(zhuān)家,提高執(zhí)法水平。二是要不斷總結(jié)積累監(jiān)督經(jīng)驗(yàn),提高監(jiān)督水平。三是堅(jiān)持調(diào)查研究,對(duì)本轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)有深刻的了解和研究。

第十,嘗試一種用人上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。人大干部一向缺少交流,缺乏活力,缺少一線鍛煉的機(jī)會(huì),久而久之,人大干部基層帶隊(duì)伍能力降低,如果不愛(ài)鉆研,久而久之會(huì)眼高手低,一般性工作吃老本還可應(yīng)付,但工作要上水平卻力不從心。人大干部要應(yīng)聘上崗,建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,憑能力水平就職,不能好壞一個(gè)樣,不能論資排輩。否則,就會(huì)墨守成規(guī),瞻前顧后,工作無(wú)起色,這樣是搞不好監(jiān)督工作的。

〔責(zé)任編輯:劉金友〕

D624

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1002-2341(2011)02-0115-03

2010-08-18

董德柱(1957-),男,黑龍江雙城人,主任、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,從事民商法學(xué)研究。

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