林 琦

(肇慶學(xué)院力行書院,廣東肇慶526061)

恢復(fù)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)教育管理機(jī)構(gòu)的必要性分析

林 琦

(肇慶學(xué)院力行書院,廣東肇慶526061)

在“以縣為主”的體制下,珠三角地區(qū)鎮(zhèn)教辦“名亡實(shí)存”。它的存在有著現(xiàn)實(shí)的需要,是義務(wù)教育管理中不可缺少的一環(huán),起著不可替代的作用。在繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)積極性,管理教育事務(wù),維護(hù)教師的權(quán)益,促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展等方面,仍然需要鎮(zhèn)教育辦的參與。在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行中,鎮(zhèn)教辦也存在著難以解決困境。要在困境中找出路,應(yīng)轉(zhuǎn)變職能,以服務(wù)為主,提高業(yè)務(wù)質(zhì)量,解決工作人員的待遇問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn);教育辦公室;構(gòu)建

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)撤消的背景

1985年5月,中共中央出臺(tái)《關(guān)于教育體制改革的決定》,提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”,在農(nóng)村地區(qū)建立了“縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué),縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理”的體制。在“分級(jí)辦學(xué)”體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)本地中心小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入。1994年實(shí)行分稅制以后,稅收收入高度向上級(jí)財(cái)政集中,教育投入責(zé)任被層層下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。[1]從全國范圍來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府缺乏管理學(xué)校的經(jīng)驗(yàn),在數(shù)量眾多的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政非常困難,無法籌措相應(yīng)的辦學(xué)資金,這種情況在各地基層學(xué)校的鞏固與發(fā)展普遍帶來了不利的影響,而且其出現(xiàn)了職能錯(cuò)位或異化的現(xiàn)象。[2]在現(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)還存在著截留、挪用中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)、占用中小學(xué)教職工編制的現(xiàn)象。[3]為了精簡機(jī)構(gòu)和減輕教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān),2002年國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不設(shè)專門的教育管理機(jī)構(gòu),撤消原“分級(jí)辦學(xué)”體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委和教育辦公室。“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制正式確立。“以縣為主”下,鎮(zhèn)級(jí)教育辦正式退場(chǎng),原鎮(zhèn)教辦承擔(dān)的教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心學(xué)校負(fù)責(zé)。然而,在珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),鎮(zhèn)教辦經(jīng)“改頭換面”,仍存于世。

二、發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)改革后的情況

針對(duì)中央撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室這一舉措,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。改革的情況因地區(qū)而異,本文以順德的X鎮(zhèn)為例,簡要介紹改革后教育辦公室的情況。

X鎮(zhèn)位于順德西南部,距順德區(qū)政府所在地大良鎮(zhèn)13公里。全鎮(zhèn)總面積121平方公里,轄下24個(gè)村委會(huì),6個(gè)居委會(huì),2004年常住人口約12.4萬,流動(dòng)人口約3萬人,海外華僑和港澳臺(tái)同胞5萬多人,遍布世界50多個(gè)國家和地區(qū)。鎮(zhèn)內(nèi)絕大部分是江河沖積平原,河網(wǎng)交錯(cuò),土地肥沃,是珠江三角洲知名水鄉(xiāng)。X鎮(zhèn)曾被評(píng)為“廣東教育強(qiáng)鎮(zhèn)”。目前,全鎮(zhèn)擁有中小學(xué)校28所,其中完全小學(xué)20所,初級(jí)中學(xué)5所,普通高中1所,職業(yè)高中1所,成人文化技術(shù)學(xué)校1所,幼兒園28所。在各類學(xué)校中,有縣區(qū)一級(jí)學(xué)校5所,地市一級(jí)學(xué)校14所,省一級(jí)學(xué)校1所。全鎮(zhèn)中小學(xué)教職工1200多人,中小學(xué)學(xué)生24000多人。

廣東省教育廳、省計(jì)委、省財(cái)廳于2002年聯(lián)合成立工作小組,深入基層開展理順農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)管理的調(diào)查和試點(diǎn)工作后,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦以解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制存在的問題。在如火如荼的改革中,X鎮(zhèn)的教育管理機(jī)構(gòu)并沒有消亡,而是密鑼緊鼓地進(jìn)行著改組。調(diào)查顯示,改組后X鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)基本上繼承原有的職能,但也產(chǎn)生了一些變化:1.機(jī)構(gòu)的設(shè)置。改組前,X鎮(zhèn)設(shè)教育辦公室作為統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)教育事務(wù)的機(jī)構(gòu),與其他“九辦”一起享受大辦的待遇。改組后,教育組作為一個(gè)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu),隸屬科教文衛(wèi)辦,不再作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)存在。但X鎮(zhèn)教育組的獨(dú)特之處在于,原則上它是科教文衛(wèi)辦下的二級(jí)辦,但不直接受宣教文衛(wèi)辦的領(lǐng)導(dǎo),人事、經(jīng)費(fèi)均獨(dú)立,可以自主地與其他部門打交道;2.工作人員的削減。原教育辦公室共有工作人員19人,改組后教育組的人員遭削減以致工作量大而工作人員不足,影響了工作效率與工作質(zhì)量。

改組后的教育組在一定程度上迎合了當(dāng)時(shí)的政策要求,但其自身又陷入了無法解決的困境:1.機(jī)構(gòu)地位的尷尬。雖然教育組在運(yùn)行上被看做是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),享受大辦的待遇,但對(duì)外交往仍然是一個(gè)二級(jí)辦,其公章必須循科教文衛(wèi)辦。如果碰到重大的場(chǎng)合,教育組仍然是以科教文衛(wèi)辦的名義對(duì)外進(jìn)行交往。沒有大辦的政治地位卻可以享受大辦的待遇,使得教育組解決問題時(shí)簡化了程序,但運(yùn)作起來“名不正,言不順”。且在必要的時(shí)候,又須脫掉大辦的“外衣”,恢復(fù)其二級(jí)辦的身份,令其處于了一個(gè)比較尷尬的位置;2.工作人員性質(zhì)的尷尬。教育組是政府里面的一個(gè)機(jī)構(gòu),但其用工既不是公務(wù)員也不是合同用工,而是教師的編制。一個(gè)政府工作人員,占的是教師的編制并掛靠在學(xué)校里面,這又是教育組遇到的另一個(gè)尷尬問題。

三、發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機(jī)構(gòu)構(gòu)建的必要性

(一)繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)積極性的需要

“以縣(區(qū))為主”后,非發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育財(cái)權(quán)、事權(quán)都上交縣級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立中心學(xué)校,由中心學(xué)校校長負(fù)責(zé)教育教學(xué)業(yè)務(wù)管理工作。而中心學(xué)校屬縣教育局的派出機(jī)構(gòu),是溝通縣教育局和鎮(zhèn)政府的橋梁。在這種“中心學(xué)?！睂W(xué)校模式下,教育這一板塊對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說可謂“空白地帶”了。對(duì)于人口數(shù)量不多、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,對(duì)教育更多起的是協(xié)調(diào)作用。但對(duì)人口數(shù)量多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)而言,教育不能沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與和支持。在這些地區(qū),教育費(fèi)用支出差不多占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的三分之一,比重和基數(shù)都很大。而區(qū)不可能承擔(dān)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此龐大的教育費(fèi)用,因此仍然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投入。如果區(qū)把教育事務(wù)都收到來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,會(huì)降低其辦學(xué)積極性。為了保留這些發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)教育的參與和支持,有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)專門的教育管理機(jī)構(gòu),并賦予其獨(dú)立的法人身份,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督其財(cái)政狀況。教育組的作為代表政府的作為,事權(quán)與財(cái)權(quán)平衡了,才能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)的熱情。

(二)正確發(fā)揮教育組職能的需要

X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府把本無獨(dú)立地位的教育組當(dāng)成大辦看待,簡化了程序,有利于提高辦事效率,但并不是每個(gè)鎮(zhèn)都同一做法。有些改組后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室,其功能、人員及運(yùn)作的模式并沒有改變,但是不再享有獨(dú)立的法人地位。在轄區(qū)教育領(lǐng)域內(nèi),教育組做出的法律行為具有默認(rèn)的法律效力,但是在其他部門則得不到承認(rèn)。一些出自教育組的證明文件沒有行政效力和法律效力,需要加蓋教育局、街道辦的公章才有效。有的教育組做出一項(xiàng)決定,須經(jīng)多層上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示才能通過,匯報(bào)工作也是由上級(jí)去完成,這不但挫傷了教育組工作積極性而且還影響到辦事的效率。同時(shí),多數(shù)教育組經(jīng)改革后都存在著人員力量不足的情況。針對(duì)人員編制不夠,教育組在不能增加編制的情況下只能抽調(diào)一些學(xué)校教育骨干教師或其他學(xué)校管理人員來擔(dān)任辦公人員。這些工作人員都是教師編制,并掛靠在學(xué)校里。造成人員在教育組工作卻不屬于教育組,不在學(xué)校工作卻屬于學(xué)校這種尷尬的局面,而且還出現(xiàn)了“同工不同酬”的現(xiàn)象。工作人員得不到“歸宿感”,影響其工作的積極性,從而影響到教育組整體的工作積極性。一個(gè)機(jī)構(gòu)及其成員是否得到明確,關(guān)乎這個(gè)機(jī)構(gòu)能否良好地運(yùn)行。因此,恢復(fù)教育組的法人地位,分配其行政編制尤為必要[4]。

(三)教育事務(wù)管理的需要

發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,一般擁有十幾萬人口。學(xué)生人數(shù)過萬,學(xué)校的數(shù)量多、規(guī)模大,基本上涵蓋了所有的學(xué)段教育,這是農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所無法比擬的。這些大大小小的學(xué)校,不可能全由區(qū)來進(jìn)行管理。區(qū)教育局如果要直接指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各中小學(xué)教育教學(xué),由于涉及面廣,難以完全真正了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,容易造成教育教學(xué)管理效能低下以及針對(duì)性較差等問題。因此,區(qū)教育局有很多事情都不能“事必躬親”,有些甚至“鞭長莫及”。例如在很多地方都存在的“麻雀”幼兒園,租一個(gè)房間、雇幾個(gè)人、招幾十個(gè)學(xué)生就辦起來了。這些幼兒園的建立都缺乏合法的過程,在衛(wèi)生、安全等方面都存在著巨大的隱患,需要政府部門的監(jiān)督與審查。如果這些都交由區(qū)去管理的話,區(qū)大小事務(wù)纏身,不可能面面俱到,這些“麻雀”幼兒園便可能成為“管理的死角”。而且很多學(xué)校辦學(xué)員的素質(zhì)仍不盡人意,需要教育管理機(jī)構(gòu)予以指導(dǎo)。此外,落實(shí)教育的改革仍然需要基層教育管理機(jī)構(gòu)牽頭。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事務(wù)的管理不可能缺少基層教育管理機(jī)構(gòu)的參與,而且它對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育發(fā)展的推動(dòng)作用是不可替代的。

(四)維護(hù)教師的權(quán)益,促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展的需要

幫助學(xué)校解決實(shí)際問題,改善辦學(xué)條件;支持學(xué)校行政工作,審核學(xué)校學(xué)年工作計(jì)劃和總結(jié),定期檢查普及教育和學(xué)校工作情況;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)安排和調(diào)動(dòng)教師,為教師爭(zhēng)取權(quán)益等等這些工作,都必須有專門的機(jī)構(gòu)來完成。從效率上來講,最適宜擔(dān)任這些工作的是基層教育管理機(jī)構(gòu)。

四、幾點(diǎn)建議

(一)轉(zhuǎn)變職能,以服務(wù)為主

改組后,教育組的權(quán)力被削弱,在工作中應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,逐漸淡化管理職能,轉(zhuǎn)變成服務(wù)的職能。在縱向肩負(fù)上情下達(dá)、下情上達(dá),溝通社會(huì)各界的任務(wù),使“條塊”之間信息暢通;在橫向與有關(guān)部門建立聯(lián)系,爭(zhēng)取各部門的支持,共同推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展。為學(xué)校和教師爭(zhēng)取最大的權(quán)益,為學(xué)生的成才提供更寬廣的平臺(tái)。

(二)提高業(yè)務(wù)質(zhì)量

在“分級(jí)辦學(xué)”的體制下,基層教育管理機(jī)構(gòu)行政人員素質(zhì)不高,對(duì)教育教學(xué)缺乏認(rèn)識(shí),不具備管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的能力曾被詬病。[5]機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)決定著業(yè)務(wù)的質(zhì)量。教育組的工作人員是從各個(gè)中小學(xué)抽調(diào)上來,不承擔(dān)教學(xué)任務(wù)。長期脫離一線教學(xué),會(huì)影響指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)課堂教學(xué)改革和學(xué)校管理改革等項(xiàng)工作。工作人員可以下到各個(gè)學(xué)校去聽課,與一線教師多交流,及時(shí)掌握新課改教學(xué)動(dòng)態(tài);也可以在學(xué)校組織開展教研活動(dòng),學(xué)習(xí)正確的、先進(jìn)的具有導(dǎo)向性的教學(xué)方法以及參加高一級(jí)的教研活動(dòng)可以獲取一些更高層次更新的教學(xué)動(dòng)態(tài)。

(三)解決工作人員待遇問題

教育組的工作人員為教師編制,做的卻是行政人員的工作,出現(xiàn)“同工不同酬”的現(xiàn)象。這導(dǎo)致工作人員產(chǎn)生心理落差,影響了工作積極性。在無法給予人員行政身份的情況下,可以實(shí)現(xiàn)“同工同酬”以消除其心理落差。此舉有利于人員隊(duì)伍的穩(wěn)定,也為鎮(zhèn)教育組正確發(fā)揮其職能消除了一些不穩(wěn)定的因素。

如果一個(gè)地區(qū)的教育實(shí)際需要某些職能的產(chǎn)生,則就要有機(jī)構(gòu)的存在以及人員的配置[6]。因此,我們可以推出這樣的一個(gè)結(jié)論:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育自身的特點(diǎn)與發(fā)展的規(guī)律決定著其需要一個(gè)基層的行政機(jī)構(gòu)來管理與協(xié)調(diào)。在對(duì)教育進(jìn)行管理的過程中,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要一個(gè)獨(dú)立的教育管理部門來主持正常的教育工作?；謴?fù)其法人地位,并不是政治地位上單純地恢復(fù),而是完善職能,正確發(fā)揮其管理作用。

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G40-058

A

1673-1794(2011)03-0083-03

林 琦(1984-),女,肇慶學(xué)院輔導(dǎo)員,碩士,研究方向:教育法學(xué)。

廣東省普通高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“廣東省義務(wù)教育管理體制改革與創(chuàng)新”(06JDXM88001)

2011-03-12