申永豐

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

轉(zhuǎn)型期中國公共決策的利益沖突＊

申永豐

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

利益沖突加劇是轉(zhuǎn)型期中國公共決策面臨的突出問題，具有利益格局變化、利益主體分化、利益取向多元化、逐利行為多樣化等表現(xiàn)形式，具有典型性、非對抗性、可調(diào)控性等內(nèi)在屬性，是政府失靈、所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、利益觀念變化、利益格局重構(gòu)等因素從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域共同作用的結(jié)果。應(yīng)通過利益整合來有效地協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，以形成和諧的社會利益格局。

公共決策;利益;利益沖突;轉(zhuǎn)型期

改革開放以來，中國社會進(jìn)入急劇轉(zhuǎn)型的歷史時期。轉(zhuǎn)型期是社會破舊立新、分化整合的時期，是社會利益重新分配的時期［1］。由于舊的利益格局被打破，新的利益格局還沒有定型，轉(zhuǎn)型期中國社會利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了明顯的裂痕，利益沖突呈加劇趨勢。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府改革的深化，公共決策的主體日趨多元、利益關(guān)系更加復(fù)雜，政府的地位和權(quán)威日益受到挑戰(zhàn)，這些變化加劇了公共決策的利益沖突，也給政府對利益沖突的調(diào)控提出了更高的要求。

一 轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突的表現(xiàn)形式

(一)利益格局開始重構(gòu)。改革開放以來，中國社會利益關(guān)系發(fā)生了巨大變化，逐步形成了一種多元化的利益格局，多元的利益主體、競爭性的利益行為和豐富的社會資源成為這種格局的基本特征［2］。中國改革開放的實(shí)質(zhì)，就是通過社會利益關(guān)系的調(diào)整改變社會資源的占有狀態(tài)，形成與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的資源配置方式。在政府強(qiáng)力推動的改革進(jìn)程中，公共決策對社會資源的配置一開始就采取了非市場化的方式，這使利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)的基礎(chǔ)具有某種不公正特征:一部分利益主體是在市場競爭中通過優(yōu)勝劣態(tài)的途徑形成的，另一部分利益主體則是通過政治系統(tǒng)的強(qiáng)力獲取社會資源形成的。兩種利益主體代表了社會轉(zhuǎn)型中的新興力量和保守力量，兩種勢力的斗爭是公共決策面臨的客觀現(xiàn)實(shí)。同時，隨著生產(chǎn)要素的重新組合及其向不同市場主體的不斷集中，各社會階層、群體的收入差距不斷擴(kuò)大，社會利益結(jié)構(gòu)失衡，東西差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距呈擴(kuò)大的趨勢。特別是地方保護(hù)、行業(yè)壟斷等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些地方、行業(yè)、個人利用政策空子占有更多資源，使得社會利益結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。

(二)利益主體發(fā)生分化。在中國社會轉(zhuǎn)型的過程中，利益主體不斷分化，社會資源越來越多地通過市場機(jī)制在個人和社會群體、社會組織中進(jìn)行分配，各種社會群體和社會組織越來越成為具有相對獨(dú)立地位的主體，非政府組織、社會精英、公民團(tuán)體等在社會資源的配置中，發(fā)揮著越來越大的作用。

隨著利益主體的不斷分化，市場關(guān)系中具有相對獨(dú)立地位的參與者在新的社會利益格局日顯重要，公共決策協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系首先是協(xié)調(diào)這些利益主體之間的關(guān)系。在政府逐漸從直接占有、分配社會資源的位置退出，逐漸與社會分離后，其職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，只有當(dāng)不同利益主體無法解決相互之間的利益沖突、并且這種沖突將危及社會利益格局的穩(wěn)定時，政府才能夠作為總協(xié)調(diào)者介入利益沖突。

(三)公共需求不斷增長。在多元利益格局中，不同利益主體由于所處社會地位不同，在利益要求上的差別也就不可避免了，表現(xiàn)在社會資源配置中就是公共需求的差異。由于收入分配差距不斷擴(kuò)大，民眾對縮小收入差距、實(shí)行社會再分配的基本公共需求比以往任何時期都更為強(qiáng)烈、更為迫切。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)和社會保障、公共安全等越來越成為民眾普遍的公共需求，合理、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求日益成為民眾共識。公共需求的變化說明，公共決策正面臨著社會公共需求的深刻變化和快速增長與公共服務(wù)不到位、公共物品有效供給不足的突出矛盾，這構(gòu)成轉(zhuǎn)型期公共決策的現(xiàn)實(shí)壓力。

(四)逐利行為趨于多樣。在市場關(guān)系中，市場交換的權(quán)利平等原則和公平原則往往不是絕對的，由于不同市場主體所追求的利益不同，所占有的資源不同，所擁有的權(quán)力不同，也就決定了其利益實(shí)現(xiàn)程度也是不同的。為有效獲取和維護(hù)自身利益，各市場主體往往會采取多種方式強(qiáng)化自身實(shí)際的市場權(quán)力，使政府對社會資源的配置朝有利于(至少是不損于)自己的方向進(jìn)行。

在以政府再分配機(jī)制為主配置社會資源的利益格局中，政府建構(gòu)了單位組織，單位組織將幾乎所有的社會成員納入其中。政府再分配是自上而下進(jìn)行的，單位體制也是自上而下組織起來的，利益表達(dá)和利益獲取都在單位體制的框架內(nèi)進(jìn)行自上而下進(jìn)行。而在市場機(jī)制逐漸取代政府再分配機(jī)制、單位體制逐漸解體的形勢下，社會成員不再單純依靠政府和單位獲取自身利益，而是在單位組織內(nèi)外通過合理與不合理、合法與不合法等多種途徑，獲取自身利益，也就是逐利行為趨于多樣化了。

二 轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突的內(nèi)在屬性

(一)轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突具有典型性。從利益和利益沖突的角度審視轉(zhuǎn)型期中國公共決策過程，形成多數(shù)利益主體可以接受(至少是不反對)的政策方案，也即如何理解利益沖突的性質(zhì)，如何在利益矛盾的化解和利益沖突的平衡中推進(jìn)改革，是改革開放的核心命題。換言之，在公共決策中，政府更應(yīng)圍繞利益沖突來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，以便保持社會利益格局的整體穩(wěn)定，穩(wěn)步推進(jìn)改革進(jìn)程。

中國社會轉(zhuǎn)型是從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型開始的，政治和社會改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，這使公共決策面臨的利益沖突具有濃郁的中國特色。隨著社會利益關(guān)系的調(diào)整，原有利益格局下的既得利益者成為改革的阻力，任何損害其既得利益的決策方案都會遭到強(qiáng)烈反對。由于這部分人處于強(qiáng)勢地位，對改革的阻力很大，加上公民社會不成熟，無法從民間積聚足夠的改革力量，公共決策對社會利益關(guān)系的調(diào)整便過于依賴政治系統(tǒng)內(nèi)部的力量，政府則面臨既要放權(quán)(促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展)又要集權(quán)(維護(hù)社會穩(wěn)定)的尷尬境地。在趕超型現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共決策不得不面臨公平與效率、發(fā)展與穩(wěn)定、局部與全局、當(dāng)代與未來等方面的沖突，決策兩難。

(二)轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突具有非對抗性。當(dāng)前，中國社會的主要矛盾是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。雖然由于種種原因，公共決策還會面臨種種利益矛盾和利益沖突，但這些矛盾和沖突整體上屬于人民內(nèi)部矛盾，是人民群眾根本利益一致基礎(chǔ)上的分歧，是非對抗性的，可以通過經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和公共利益的公正配置逐步加以解決。因此，在社會轉(zhuǎn)型期，公共決策要服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，要通過合理的利益配置機(jī)制，最大限度調(diào)動社會各方面的積極性，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展，為社會利益關(guān)系的調(diào)整和利益結(jié)構(gòu)的重構(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突具有可調(diào)控性。社會利益主體在根本利益上的一致性，使利益關(guān)系的協(xié)調(diào)成為可能?！皩τ谌嗣駜?nèi)部的局部利益與整體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益、個人利益與集體利益、集體利益與國家利益，以及個人之間、集體之間、各種團(tuán)體之間的利益沖突，我們都必須通過對話和協(xié)商的辦法，通過利益結(jié)構(gòu)的自我調(diào)整加以解決。對于由于認(rèn)識原因所造成的利益沖突，要堅(jiān)持批評與自我批評相結(jié)合、說服教育、疏通對話渠道等民主方法，在堅(jiān)持團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)的原則下加以解決。”［3］公共決策是一個公共選擇的過程，政府對公共利益的配置實(shí)際上遵循著對強(qiáng)勢群體的“路徑依賴”(從而使利益配置具有邊際性質(zhì))，任何決策方案都會帶有一定的偏好，無論政府選擇選擇何種方案，都只能表明利益結(jié)構(gòu)的暫時穩(wěn)定，利益沖突并不會因這種暫時穩(wěn)定而消失，而是會在制度演進(jìn)中不斷持續(xù)下去(或者換種表現(xiàn)形式)，甚至?xí)S著制度的變遷而激化。可見，公共決策的利益協(xié)調(diào)具有邊際性、整合性、漸進(jìn)性、暫時性和動態(tài)均衡性等特征，其對社會利益關(guān)系的調(diào)整是一個漸進(jìn)的過程，這也是對中國選擇漸進(jìn)式改革道路的深層闡釋。

三 轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突的形成原因

(一)政府失靈從制度環(huán)境方面引發(fā)了公共決策的利益沖突。從根本上說，利益沖突的產(chǎn)生是由于人的需要的無限性與需要滿足程度的有限性之間的矛盾。社會財(cái)富匱乏、公共產(chǎn)品有效供給不足是引發(fā)利益沖突的首要原因。政府在公共產(chǎn)品的供給中，也有其內(nèi)在缺陷，政府部門及其官員可能會因?yàn)樽非笞陨砝婊蚪M織目標(biāo)而損害公共利益，這種現(xiàn)象被稱為“內(nèi)部性”。正是這種“內(nèi)部性”造成了公共產(chǎn)品有效供給不足，并使政府規(guī)模、政府職能、政府預(yù)算等呈擴(kuò)張趨勢。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府也是一種獨(dú)立的利益主體，也有追求自身利益最大化的內(nèi)在動機(jī)，政府規(guī)模擴(kuò)大、政府支出增長就是這種負(fù)面效應(yīng)的突出表現(xiàn)。因此，在防止市場失靈的同時，也要警惕政府失靈，要把握好政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、方式和力度，避免干預(yù)不當(dāng)所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。

(二)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整從經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面誘發(fā)了公共決策的利益沖突。所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整是中國經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容，由所有制結(jié)構(gòu)的變化引起的利益分化是最為實(shí)質(zhì)性的一種利益分化［4］。隨著體制的轉(zhuǎn)型，社會利益結(jié)構(gòu)不斷分化，不同層次、不同部門、不同單位乃至不同人群，在資源占有、資源獲取和社會地位方面的差異日益擴(kuò)大，其利益目標(biāo)越來越獨(dú)立，利益邊界越來越明晰，導(dǎo)致社會利益沖突［5］。

中國改革長期滯留于過渡經(jīng)濟(jì)階段所形成的三軌制社會資源配置方式，是利益沖突的重要原因。“三軌制配置方式”造成了兩種對多數(shù)人不利的結(jié)果:一方面，只要某個社會成員進(jìn)入有利的單位、行業(yè)、部門，就能獲得更多資源，但這并不必然與其能力聯(lián)系在一起;另一方面，如果某個社會成員確有能力，也能夠獲得相應(yīng)資源，因?yàn)橘Y源配置的社會性和流動性，有能力的社會成員可以制造機(jī)會或找到替代性資源滿足自身需要。這對大部分既沒有進(jìn)入相關(guān)單位、行業(yè)、部門又沒有突出能力的人來說(即對大多數(shù)社會成員來說)，是一種機(jī)會不均等、過程不公平、結(jié)果不公正的事實(shí)，由此帶來的兩級分化和貧富懸殊自然會加劇利益沖突。

(三)社會利益觀念變化從文化環(huán)境方面激發(fā)了公共決策的利益沖突。轉(zhuǎn)型期中國社會的利益觀發(fā)生了重大變化。市場經(jīng)濟(jì)條件下高度實(shí)用化的個人主義利益觀逐漸增強(qiáng)，人們從“談利色變”變?yōu)榉e極追求個人利益。在這種利益觀的支配下，人們的行為模式也由無私奉獻(xiàn)的“利他”取向向以利益最大化為重要特征的“利己”取向轉(zhuǎn)變，享樂主義、拜金主義、極端個人主義等觀念抬頭，在社會心理上為社會利益沖突做了鋪墊。利益觀念的變化導(dǎo)致部分社會成員自我利益膨脹，逐利行為失范，其行為模式不可避免地與社會主流行為方式發(fā)生沖突。同時，政府是由個人選出也是由個人組成的，作為個體的人，政府官員是活生生的、具有自身利益的社會個體，有追求自身利益最大化的內(nèi)在動機(jī)。政府官員掌握公共權(quán)力，能夠支配公共利益的配置過程，如果得不到有效的監(jiān)督制約，人性的弱點(diǎn)很容易凸顯。當(dāng)政府官員將公共權(quán)力作為獲取自身利益的籌碼時，公共權(quán)力就被濫用了，“政府利益部門化、部門利益?zhèn)€人化”等現(xiàn)象就發(fā)生了，公眾不滿、怨恨甚至敵對情緒就產(chǎn)生了，公共決策中個人利益與公共利益、合法利益與不合法利益、合理利益與不合理利益的沖突也就被激發(fā)了。

(四)社會利益格局重構(gòu)從社會關(guān)系方面加劇了公共決策的利益沖突。在社會轉(zhuǎn)型過程中，一種新的制度安排必然會導(dǎo)致社會利益分化，其結(jié)果往往是加劇利益沖突。改革開放以來，以產(chǎn)權(quán)變遷、資源配置體制變更、制度重新安排等為主要內(nèi)容的社會改革啟動，社會利益關(guān)系開始調(diào)整，導(dǎo)致了“自由流動資源”和“自由活動空間”的出現(xiàn)，并增加了導(dǎo)致一個新的公正的社會狀態(tài)的機(jī)會［6］。

但中國社會利益分化的基礎(chǔ)一開始就具有某些不公平的因素。改革開放的最早受益者(農(nóng)民、企業(yè)工人)在改革中發(fā)生分化，農(nóng)民企業(yè)家、技術(shù)工人、管理人員、自由職業(yè)者等成為改革驕子，成為社會利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)的積極因素，而同時一個由相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民、農(nóng)民工和下崗失業(yè)者等構(gòu)成的弱勢群體已經(jīng)形成，他們無法融入社會的主流行業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成為社會利益結(jié)構(gòu)中不穩(wěn)定的因素。新興利益群體中有相當(dāng)一部分成員不是通過正當(dāng)、合理途徑獲取利益的，而是利用制度漏洞或依賴政治權(quán)力獲取利益的。由于缺乏成熟市場倫理的熏陶，新興利益群體在一定程度上顯現(xiàn)出一種自利或扭曲的暴富心態(tài)，作為改革的受益者，他們大多不愿按照“卡爾多標(biāo)準(zhǔn)”對承擔(dān)了改革成本的利益受損者做出應(yīng)有補(bǔ)償(著名福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多認(rèn)為，“任何潛在的變動都要以下的測驗(yàn):要問所有因革新結(jié)構(gòu)受到有害影響的人，認(rèn)為革新給他們帶來的不便最低要多少貨幣的補(bǔ)償。同樣，也要問所有因革新獲得的人，估計(jì)最高意愿讓出多少錢而又不放棄已得的利益。只要后者的總和大于前者的總和，就可以斷定這是社會合意的革新”［7］。這就是改革中利益再分配的“卡爾多”標(biāo)準(zhǔn))。

四 轉(zhuǎn)型期中國公共決策利益沖突的治理之道

根據(jù)阿爾蒙德的觀點(diǎn)，各個集團(tuán)或個人提出一項(xiàng)政治要求時，政治過程便開始了。這種提出要求的過程，可以稱之為利益表達(dá)。利益表達(dá)可以由多個主體以不同的方式進(jìn)行，每個主體都面臨來自其他主體的競爭，其要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的整個過程。在利益表達(dá)的基礎(chǔ)上，公共決策主體還要以一定的方式在利益取向、利益標(biāo)準(zhǔn)、利益解釋等方面進(jìn)行整合(著名政治社會學(xué)家塔爾科特·帕森斯認(rèn)為，任何社會的生存和正常運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于其是否獲得四項(xiàng)基本結(jié)構(gòu)和功能:適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合、模式維持。整合是“借以調(diào)整和協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部的各套結(jié)構(gòu)，防止任何嚴(yán)重的緊張關(guān)系和不一致對系統(tǒng)的瓦解的過程”，它“既能夠使社會維持其作為社會系統(tǒng)的完整性，又能夠使社會進(jìn)入更高級的適應(yīng)能力”［8］)，以使各種政治要求轉(zhuǎn)換為一致或較為一致的政策選擇?！案鞣N利益要求得到大量政治資源的支持，就轉(zhuǎn)變成重大的政策選擇……要使各種利益要求成為真正的政策選擇，必須得到一種政治體系中能夠起決定作用的資源的充分支持?！保?］在公共決策領(lǐng)域，利益整合是政府為實(shí)現(xiàn)公共利益，對社會不同利益主體的利益訴求進(jìn)行確認(rèn)、選擇和綜合的功能，是公共決策有效化解利益沖突、增進(jìn)公共利益的基本途徑。

公共決策的利益表達(dá)是由多個主體以不同的方式進(jìn)行的，各主體都面臨其他主體的競爭，其要求成功與否，取決于政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的整個過程。在公共決策中，由于行政理性的作用，“行政主體與社會組織、社區(qū)、公民等公共管理主體之間在法律的框架范圍內(nèi)友好協(xié)商、積極協(xié)作從而結(jié)成良好的公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)”［10］，從而確保決策方案能夠得到更多利益主體的理解、支持和認(rèn)同，使利益觀念、利益標(biāo)準(zhǔn)、利益取向等方面存在分歧的不同利益主體之間能夠就某個公共問題達(dá)成一致。

在利益表達(dá)的基礎(chǔ)上，政府還要通過利益整合，以使各種政治要求轉(zhuǎn)換為一致或較為一致的政策選擇。公共決策利益整合就是把各種利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笳哌x擇的功能，是把各種利益訴求注入決策方案并取得相關(guān)政治資源支持的行為過程。為有效整合各主體的利益，維護(hù)公共權(quán)威，公共決策應(yīng)找準(zhǔn)個人利益與公共利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與全局利益、合法利益與合理利益的合理契合點(diǎn)，有效化解社會利益矛盾，實(shí)現(xiàn)社會利益格局整體平衡。

公共利益是公共決策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在公共決策中，不同利益主體的利益訴求往往是不一致的，甚至是矛盾的，由于主體追求自身利益最大化的內(nèi)在張力，都會通過積極的政治參與，對公共決策過程施加影響。政府所能支配的公共資源總是有限的，只能解決有限的社會公共問題，與此形成鮮明對比的是，公眾的利益訴求是不斷發(fā)展的，這之間的矛盾，對公共決策利益整合功能的發(fā)揮提出了現(xiàn)實(shí)要求。政府需要通過利益整合，找準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)條件與公眾期望的交叉點(diǎn)，使公共決策所能夠解決的利益沖突與公眾在一定時期內(nèi)的利益訴求達(dá)到平衡。面對公眾利益訴求不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，為了使社會不至于在利益沖突中陷入無序狀態(tài)，政府也要積極平衡不同利益主體的需要，充分發(fā)揮公共決策的利益整合功能，對社會資源配置的方式、途徑進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)個體理性與公共理性的融合，擴(kuò)大公共產(chǎn)品的有效供給，增進(jìn)公共利益，提高公共決策的效度和信度，保持社會利益格局的動態(tài)平衡。

［1］武中哲.轉(zhuǎn)型期的社會危機(jī)與政府能力建設(shè)［J］.河南社會科學(xué)，2003，(5).

［2］陸平輝.利益沖突的理念與實(shí)證分析［J］.南京社會科學(xué)，2003，(9).

［3］張玉堂.利益論——關(guān)于利益沖突與協(xié)調(diào)問題的研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2001.

［4］［6］ 桑玉成.利益分化的政治時代［M］.上海:學(xué)林出版社，2002.

［5］李路路.和諧社會:利益矛盾與沖突的協(xié)調(diào)［J］.探索與爭鳴，2005，(5).

［7］［美］鮑莫爾.福利經(jīng)濟(jì)與國家理論［M］.北京:商務(wù)印書館，1982.

［8］［美］安東妮·奧勒姆.政治社會學(xué)導(dǎo)論［M］.杭州:浙江人民出版社，1989.

［9］［美］加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué):體系、過程和政策［M］.曹沛霖，等譯.上海:上海譯文出版社，1987.

［10］顏佳華，蘇曦凌.行政理性論［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010，(5).

D035

A

1008－4681(2011)03－0049－03

2011－03－21

湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目，編號:2010ZK3054。

申永豐(1979－)，男，湖南益陽人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院講師。研究方向:公共管理理論。

(責(zé)任編校:簡子)