李 新，常福宣，陳 進(jìn)

（1.長(zhǎng)江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，武漢 430010；2.長(zhǎng)江科學(xué)院院長(zhǎng)辦公室，武漢 430010）

水權(quán)與初始水權(quán)分配研究綜述

李 新1，常福宣1，陳 進(jìn)2

（1.長(zhǎng)江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，武漢 430010；2.長(zhǎng)江科學(xué)院院長(zhǎng)辦公室，武漢 430010）

對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外的關(guān)于水權(quán)的各種解釋以及初始水權(quán)的概念進(jìn)行了研究，講述了以河岸權(quán)為原則和以先占用為原則的初始水權(quán)分配體系及其特點(diǎn)，分析了我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的以取水許可制度為核心的行政主導(dǎo)的初始水權(quán)分配體系的優(yōu)缺點(diǎn)及發(fā)展前景，構(gòu)建了我國(guó)初始水權(quán)分配體系建設(shè)的原則。通過對(duì)我國(guó)部分流域和區(qū)域內(nèi)初始水權(quán)分配和實(shí)踐狀況的總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出了研究展望。

水資源；水權(quán)；初始水權(quán)；分配體系

水資源短缺已成為世界倍受關(guān)注的資源環(huán)境問題之一。我國(guó)人均占有水資源量?jī)H為世界人均的1／4，被列為世界上最缺水的13個(gè)國(guó)家之一［1］。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人口增加、城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快，水資源短缺的問題日益突出。

長(zhǎng)期以來我國(guó)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的水資源配置，造成水資源的浪費(fèi)。為了合理、高效地利用水資源，必須對(duì)水資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合理的配置和長(zhǎng)期規(guī)劃，建立健全合理的水資源初始分配和再分配制度以及水權(quán)水市場(chǎng)。此外，還要明晰水權(quán)，如果沒有清晰的水權(quán)界定，在水資源特別短缺的地區(qū)，水事糾紛的數(shù)量和規(guī)模將無法控制，影響到社會(huì)的穩(wěn)定［2］。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理，初始水權(quán)分配是建立嚴(yán)格水資源管理的重要內(nèi)容，專家學(xué)者也對(duì)水權(quán)和初始水權(quán)的概念和分配進(jìn)行了大量的研究。

1 水 權(quán)

1.1 國(guó)外關(guān)于水權(quán)的概念

1848年美國(guó)淘金潮和采礦業(yè)的發(fā)展，對(duì)水法的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的采金技術(shù)，用水是關(guān)鍵，出現(xiàn)了用水權(quán)的概念，后來演變?yōu)樗畽?quán)［3］。

在美國(guó)西部各州，州法律法規(guī)都宣告，其邊界內(nèi)的水資源為公眾或州所有，在州政府水資源所有權(quán)下，水權(quán)是水資源的使用權(quán)，不是對(duì)水資源整體的所有權(quán)，是一種用益權(quán)［4］。澳大利亞的《水權(quán)的永久交易規(guī)定》中認(rèn)為水權(quán)指水的使用權(quán)或交易權(quán)［5］。日本水權(quán)的法律含義：為實(shí)現(xiàn)特定的目的，排他、壟斷性地利用河流流水的權(quán)利；該權(quán)利是具有物權(quán)性質(zhì)的公權(quán)，是河流管理者特許的權(quán)利，其支配的客體為河流流水［6］。俄羅斯聯(lián)邦將水權(quán)定義為“各種水集聚體的形式表現(xiàn)出來的所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利”［7］。國(guó)外的這些觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)的水權(quán)建設(shè)具有一定的借鑒作用。

1.2 國(guó)內(nèi)關(guān)于水權(quán)的概念

在我國(guó)民國(guó)時(shí)期，1942年民國(guó)政府頒布了中國(guó)近代第一部《水利法》，開創(chuàng)性地提出了水權(quán)概念，認(rèn)為水權(quán)為依法對(duì)于地面水或地下水取得的使用或收益之權(quán)［8］。該法在特定歷史條件下，有其缺陷性，但其關(guān)于水權(quán)部分的規(guī)定既繼承了中國(guó)水事傳統(tǒng)，也借鑒了西方水權(quán)概念。我國(guó)臺(tái)灣水利法規(guī)定，水權(quán)是依法對(duì)于地面水或地下水取得使用收益的權(quán)利［9］。

新中國(guó)建立后，特別是改革開放后，我國(guó)的專家學(xué)者對(duì)水權(quán)進(jìn)行了大量的研究，在借鑒了西方水權(quán)概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，形成了具有中國(guó)特色的水權(quán)概念。目前，我國(guó)關(guān)于水權(quán)主要有以下幾種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為水權(quán)是指水資源的使用權(quán)或收益權(quán)，也就是“一權(quán)說”。周霞［10］和趙運(yùn)書［11］認(rèn)為，水權(quán)一般指水資源的使用權(quán)。崔建遠(yuǎn)［12］認(rèn)為水權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)地表水和地下水使用、收益的權(quán)利。裴麗萍［13］認(rèn)為，水權(quán)實(shí)質(zhì)上就是水資源的非所有人依照法律的規(guī)定或合同的約定所享有的對(duì)水資源的使用或收益權(quán)。此種觀點(diǎn)把水權(quán)限定在水資源的使用權(quán)，甚至僅僅是優(yōu)先使用權(quán)［14］。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為水權(quán)是指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，也就是“二權(quán)說”。汪恕誠［15］和張軍福［16］認(rèn)為，水權(quán)最簡(jiǎn)單的說法是指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。李燕玲［17］指出，水權(quán)即水資源的產(chǎn)權(quán)，包括水的所有權(quán)及其使用權(quán)等。

第三種觀點(diǎn)為“多權(quán)說”，認(rèn)為水權(quán)是指水資源所有權(quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)等一系列權(quán)利組成的權(quán)利束。該種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)水權(quán)的綜合性，既包括民法上的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、交易權(quán)等，又包括行政法上的行政管理權(quán)［18－20］。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水權(quán)的概念應(yīng)有廣義、狹義之分［21］，認(rèn)為水權(quán)的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)包括3層：①水權(quán)的公共屬性，即全民所有；②水權(quán)的分配、使用屬性，即水的使用權(quán)首先來自社會(huì)的配置；③水權(quán)的商品屬性，即來自使用權(quán)分配所取得或經(jīng)過投入經(jīng)營(yíng)的，且有特定形態(tài)的水體。廣義的水權(quán)就包括這3層含義，而狹義的水權(quán)則僅指②和③。

1.3 產(chǎn)權(quán)理論對(duì)水權(quán)的影響

有學(xué)者認(rèn)為，水資源產(chǎn)權(quán)又稱水權(quán)，水權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)制度在水資源領(lǐng)域的應(yīng)用［22］，也就是說水權(quán)的界定屬于產(chǎn)權(quán)界定的范疇。產(chǎn)權(quán)［23］是關(guān)于財(cái)產(chǎn)的所有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓的一組權(quán)利組成的權(quán)利束，以及這些權(quán)利束在市場(chǎng)不同主體之間的分割與界定。而在資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)里，產(chǎn)權(quán)被定義為配置和使用資源的一系列權(quán)利，以所有權(quán)為基礎(chǔ)，包括所有、使用、處置和收益的權(quán)利［24］。明晰的產(chǎn)權(quán)由于具有排他性、可轉(zhuǎn)移性和受保護(hù)性的特點(diǎn)使其能夠在市場(chǎng)條件下實(shí)現(xiàn)資源有效配置。而水權(quán)的界定也是希望借助于產(chǎn)權(quán)的功能實(shí)現(xiàn)水資源有效配置。

2 初始水權(quán)和初始水權(quán)分配研究

水權(quán)制度包括初始水權(quán)分配和初始水權(quán)分配基礎(chǔ)上的再分配，即水權(quán)交易。其中，初始水權(quán)的界定和分配是進(jìn)行水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)。

2.1 初始水權(quán)的概念

關(guān)于初始水權(quán)，林有禎［25］認(rèn)為初始水權(quán)是由國(guó)家初次界定的流域、河段斷面或水域可開發(fā)利用水資源量的初次分配給各行政區(qū)開發(fā)利用的權(quán)限。侯成波［26］認(rèn)為初始水權(quán)是指用水者通過法定的初始分配程序所獲得的水資源基本用水量權(quán)。和瑩［27］認(rèn)為初始水權(quán)是國(guó)家及其授權(quán)部門第一次通過法定程序?yàn)槟骋坏貐^(qū)（或部門、用戶）分配的水資源使用權(quán)。

從上述觀點(diǎn)可以看出，初始水權(quán)即用水者通過一定的法律程序，獲得一定量的水資源使用權(quán)。

2.2 初始水權(quán)的分配體系

2.2.1 以河岸權(quán)為原則的初始水權(quán)分配體系

河岸權(quán)原則來自英國(guó)普通法，依河岸土地所有權(quán)或使用權(quán)確定水權(quán)歸屬。河岸權(quán)原則具有以下特點(diǎn)［28］：第一，與河道相鄰?fù)恋卣加袪顩r相關(guān)，占有土地自然獲得河水使用權(quán)；第二，權(quán)利具有延續(xù)性；第三，不會(huì)因被利用的時(shí)間先后而改變；第四，如果水權(quán)所有者給不擁有水權(quán)的人提供引水的便利，則被認(rèn)為是不合理用水，其權(quán)利就會(huì)受到限制甚至喪失。在我國(guó)，古代取得用水的原則中即有渠岸權(quán)原則，現(xiàn)在的用水習(xí)慣中，河岸權(quán)原則也是許多地方政府調(diào)節(jié)水事糾紛的依據(jù)［29］。目前該原則仍然是英國(guó)、法國(guó)、加拿大和美國(guó)東部水資源豐富的國(guó)家和地區(qū)制定水法和水資源管理政策的基礎(chǔ)［30］。在水資源充沛的地方，該原則有可行性，但隨著社會(huì)、工業(yè)的高速發(fā)展，一些地區(qū)的水資源短缺，已不能滿足人類的需要，因此這種管理模式在某些地方已經(jīng)不可行了。

2.2.2 以先占用為原則的初始水權(quán)分配體系

先占用原則是指以占用水資源時(shí)間的先后來確定水權(quán)的取得以及水權(quán)之間的優(yōu)先位序［31］。其核心是“先來者優(yōu)先”，有以下特點(diǎn)［32］：一是時(shí)先權(quán)先，先占有著具有排它性的，在數(shù)量和質(zhì)量上的優(yōu)先權(quán)；二是有益用途，即水的使用必須用于能產(chǎn)生效益的活動(dòng)；三是不用即廢。占有權(quán)強(qiáng)化了水的使用性，容許以水換取經(jīng)濟(jì)收益，先期獲得者可優(yōu)先獲得規(guī)定數(shù)量和質(zhì)量的水，因而水量和同一水源上全部用水戶的關(guān)系可以用“一損從后損，一榮從前榮”來比擬［33］。在美國(guó)的西部各州都分別建立了有關(guān)水資源占有權(quán)的管理制度和程序［34］。

2.2.3 我國(guó)現(xiàn)行的初始水權(quán)分配體系

在我國(guó)，傳統(tǒng)上以人民在生活中形成的各種用水習(xí)慣為約束，實(shí)現(xiàn)水資源的分配。以前水資源豐富，用水量小，能基本上滿足用水者的需要。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用水量的增加，這種原始的水權(quán)分配方式，造成了水資源的極大浪費(fèi)。因此政府在水權(quán)分配中加大行政力度，開始了以行政為主導(dǎo)的水權(quán)分配機(jī)制。但由于沒有有效的制度規(guī)制，水權(quán)分配不合理、水事糾紛現(xiàn)象層出不窮，并且形成了事實(shí)上的優(yōu)先權(quán)模式［35］。其表現(xiàn)為誰先引水、誰就有使用權(quán)；在空間配置上，中上游優(yōu)先用水；在行業(yè)配置上，經(jīng)濟(jì)用水?dāng)D占和挪用生態(tài)用水。嚴(yán)重影響了水資源的利用效率，加大了水資源管理的難度并對(duì)環(huán)境造成巨大損害。

為了應(yīng)對(duì)水環(huán)境日益惡化及水事糾紛日益增多的問題，我國(guó)開始注重水權(quán)初始分配制度的探索與建設(shè)。在流域?qū)用?，我?guó)開始在重要的流域設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，在區(qū)域間制定水量分配方案。

目前我國(guó)實(shí)行以取水許可制度為核心的行政主導(dǎo)的初始水權(quán)分配體系，國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。2006年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中允許了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但其轉(zhuǎn)讓的是多余的、節(jié)約的水資源量。該水資源在數(shù)量上不可能很大，有一定的局限性。另外在取水許可制度中“不用則廢”的原則，也具有一定的缺陷性，獲得取水權(quán)的用水者，如果不使用，其用水權(quán)則就作廢，盡管從時(shí)間上延長(zhǎng)到了5年。

2008年我國(guó)開始頒布了《水量分配暫行辦法》，探索在全國(guó)重要江河流域制定水量分配方案，是我國(guó)水權(quán)制度中一項(xiàng)起支架作用的重要制度，它的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)水權(quán)分配制度已經(jīng)基本建立。

當(dāng)前，隨著我國(guó)有關(guān)水權(quán)法律、法規(guī)和條例的不斷完善，為水市場(chǎng)的構(gòu)建提供了一定的依據(jù)和可行性，可以通過借鑒國(guó)外水市場(chǎng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立有利于政府對(duì)水權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控的以及中國(guó)特色的水權(quán)水市場(chǎng)。

2.3 初始水權(quán)分配體系的構(gòu)建原則

水作為商品具有其特殊性，即資源的稀缺性、可再生性、時(shí)空分布上的差異性。因此在水權(quán)分配上既需要法律、行政管理，也需要繼續(xù)投入資金，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施［36］。初始水權(quán)分配體系的建設(shè)應(yīng)遵循下列原則。

2.3.1 水權(quán)優(yōu)先權(quán)原則

關(guān)于水權(quán)的優(yōu)先序列，崔建遠(yuǎn)教授做了以下設(shè)計(jì)：①依用水目的作為標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)水權(quán)的位序?yàn)榧彝ビ盟?、市政用水、灌溉用水、工業(yè)用水、水力用水、娛樂用水（屬于環(huán)境用水時(shí)除外）；②依水權(quán)取得的時(shí)間先后確定位序；③特殊的優(yōu)先權(quán)規(guī)則，如上游用水優(yōu)先權(quán)；④確立征用規(guī)則。具體運(yùn)作方式如下：當(dāng)水資源不足時(shí)，首先適用用水目的位序規(guī)則確定的水權(quán)優(yōu)先序列，2個(gè)以上水權(quán)目的相同時(shí)，適用先占用原則，當(dāng)2個(gè)以上的水權(quán)不但目的相同而且取得的時(shí)間相同時(shí)，可適用特殊規(guī)則［37］。該設(shè)計(jì)得到了楊軍［38］的認(rèn)同。

劉妍［39］認(rèn)為，水權(quán)分配要遵循以下優(yōu)先原則：①人的基本生活用水要首先得到保障；②優(yōu)先權(quán)因素，用水優(yōu)先順序分別為水源地優(yōu)先、糧食優(yōu)先、用水效益優(yōu)先、投資能力優(yōu)先、用水現(xiàn)狀優(yōu)先；③優(yōu)先權(quán)是變化的。綜合上述觀點(diǎn)，在水權(quán)的優(yōu)先序列中，首先必須滿足生活用水，其它的根據(jù)實(shí)際情況，具體分析。

2.3.2 可持續(xù)利用原則

“可持續(xù)”是從時(shí)空維度上保證水資源可再生性和人類對(duì)水資源的可持續(xù)利用［40］?？沙掷m(xù)發(fā)展意味著經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)協(xié)調(diào)，使社會(huì)發(fā)展獲得可持續(xù)性；在時(shí)間上，它體現(xiàn)著當(dāng)前利益與未來利益的統(tǒng)一［41］。在我國(guó)的黃河流域，由于其多泥沙和生態(tài)環(huán)境脆弱的客觀情況，必須建立生態(tài)環(huán)境用水制度，保證其可持續(xù)發(fā)展，保障黃河健康生命的基本水量［42］。

2.3.3 公平、公正、公開、高效原則

公平、公正、公開的原則，是水權(quán)分配在社會(huì)政治層面的基本要求，是建立有效的水市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)水資源優(yōu)化利用的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)前提［43］。在初始水權(quán)的分配中國(guó)家處于壟斷地位，只有堅(jiān)持公正的原則，才能保證每個(gè)用水者在分配中的地位平等以及實(shí)現(xiàn)分配公平、權(quán)利公正、權(quán)益公正等權(quán)利。公開是公平、公正得以進(jìn)行和實(shí)現(xiàn)的保障。水資源作為經(jīng)濟(jì)資源，其初始分配中，應(yīng)該追求經(jīng)濟(jì)效益最大化和高效性。其分配的高效性原則［44］是指“包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益在內(nèi)總體效益高效”。

2.3.4 尊重歷史、維持現(xiàn)狀，微觀協(xié)調(diào)原則

首先，要尊重取水許可制度的成果。初始水權(quán)的界定要堅(jiān)持以現(xiàn)有水權(quán)許可為主要依據(jù)，避免給現(xiàn)有用水者造成不必要的混亂和糾紛［45］。

其次，要尊重歷史用水習(xí)慣，即習(xí)慣用水原則。習(xí)慣水權(quán)原則主要包括地域優(yōu)先原則和時(shí)間優(yōu)先原則，無論以哪種情況取得水權(quán)，在初始水權(quán)配置中都要尊重現(xiàn)狀［46］。

此外，在分配中，應(yīng)結(jié)合各流域、各地區(qū)的水資源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況，靈活掌握，兼顧各地人民的用水習(xí)慣。

2.3.5 政府宏觀調(diào)控和民主協(xié)商原則

我國(guó)水資源所有權(quán)屬于國(guó)家，在水資源配置上，國(guó)家應(yīng)行使水行政管理和執(zhí)法職能，制定水資源開發(fā)利用規(guī)范管理制度，保護(hù)各方合法利益，防止一些負(fù)面影響［47］。為了保證初始水權(quán)分配的合理規(guī)范，以及某些水權(quán)不被挪用，需要政府的監(jiān)督和宏觀調(diào)控。

初始水權(quán)分配以保障水權(quán)所有者的權(quán)益為核心，充分發(fā)展各種用水組織，建立用水利益者參與管理和協(xié)商的制度，為修正方案、解決沖突建立開放的制度框架，以“程序正義”保障水權(quán)分配的完善。另外，水權(quán)分配要走群眾路線，進(jìn)行民主協(xié)商，在此基礎(chǔ)上政府再做決策［48］。因?yàn)樗畽?quán)分配涉及面廣，是個(gè)龐大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須深入調(diào)查研究［49］。

2.3.6 政府預(yù)留水量原則

不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、需水發(fā)生時(shí)段不同以及人口變遷等都會(huì)產(chǎn)生新的水量需求［50］；因此，流域水資源配置在考慮生態(tài)需水的前提下，還要適當(dāng)留有余地，以便應(yīng)急和備用，且政府保留這部分預(yù)留資源的水權(quán)。在我國(guó)松遼流域初始水權(quán)分配中首次提出政府預(yù)留水量的確定原則、動(dòng)用原則、動(dòng)用方式和管理模式［51］。

3 我國(guó)初始水權(quán)分配實(shí)例分析

水權(quán)的初始分配分為2個(gè)層次［52］：第一層次為從流域到各級(jí)行政區(qū)；第二層次為從各級(jí)行政區(qū)到不同的用水部門。

3.1 流域初始水權(quán)分配

目前，對(duì)我國(guó)的大江大河的水量分配，很多專家學(xué)者進(jìn)行了許多研究，制定了多個(gè)水量分配方案。我國(guó)水資源的地區(qū)分布不均勻，南多北少，相差懸殊，與人口、經(jīng)濟(jì)等狀況分布不相配，故北方流域初始水權(quán)的分配研究較多，而南方較少。

3.1.1 黃河流域初始水權(quán)分配

1987年的黃河流域可供水量分配方案，實(shí)現(xiàn)了全流域的初始水權(quán)分配；1994年制定《黃河取水許可實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定了獲得取水權(quán)的途徑；1998年制定《黃河水量調(diào)度管理辦法》，確定了“按比例豐增枯減”的配水原則；2002年制定了《黃河取水許可總量控制管理辦法》，實(shí)施了取水許可總量控制和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度。

裴源生［53］依據(jù)有效性、公平性和可持續(xù)性原則，構(gòu)建了黃河水量分配的指標(biāo)體系，并建立層次分析和模糊決策相結(jié)合的水權(quán)分配模型，通過該模型對(duì)黃河置換水量進(jìn)行了分配決策，獲得了較合理的結(jié)果。

胡繼連［54］將黃河水資源劃分4種并采用不同分配模式。生態(tài)用水采用預(yù)留模式，基本需求用水采用人口分配模式，多樣化需求用水采用混合模式，機(jī)動(dòng)用水采用市場(chǎng)模式。

佟金萍［55］等依據(jù)現(xiàn)狀、公平、效率和可持續(xù)原則，構(gòu)建了黃河流域指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重和分配比例的確定方法，建立了黃河流域初始水權(quán)分配的系統(tǒng)模型，指出1987年黃河分水方案已不適合黃河流域發(fā)展。

曹永瀟［56］將黃河流域的水權(quán)分為批發(fā)水權(quán)、用水許可證和水權(quán)，并提出建立水權(quán)分配體系的步驟：①確定流域環(huán)境用水要求，②確定可分配水資源，③各省區(qū)可用水資源分配。

對(duì)黃河現(xiàn)行的水權(quán)制度，楊奇儒［57］指出其市場(chǎng)失靈與政府失靈、缺乏激勵(lì)機(jī)制、水價(jià)偏低、水權(quán)交易機(jī)制沒有建立的缺陷，提出了黃河水權(quán)制度創(chuàng)新路徑：建立健全黃河法律法規(guī)；加強(qiáng)地表水權(quán)與地下水權(quán)聯(lián)合管理；地權(quán)與水權(quán)分開，加強(qiáng)水權(quán)的資產(chǎn)性管理；建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，激發(fā)農(nóng)民參與水權(quán)管理的積極性；明晰初始水權(quán)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)多樣化。

3.1.2 松遼流域初始水權(quán)分配

2004年，松遼流域開展初始水權(quán)分配專項(xiàng)研究，分為6項(xiàng)子課題［58］：分配原則及程序、微觀用水定額指標(biāo)體系、分配類型和擁有期限、政府預(yù)留水量、國(guó)際河流中方側(cè)支流初始水權(quán)分配問題、分配協(xié)商機(jī)制。這些研究對(duì)一些流域的初始水權(quán)分配具有重要的參考價(jià)值。

齊玉亮［59］等結(jié)合松遼流域水資源綜合規(guī)劃工作，通過對(duì)流域水資源量及對(duì)應(yīng)水權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分，構(gòu)建了松遼流域水權(quán)體系框架。

王曉娟［60］等提出初始水權(quán)分配是傳統(tǒng)的管理體制向現(xiàn)代水權(quán)管理制度轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)，必須在分配程序中兼顧現(xiàn)有體制和水權(quán)制度，即兼顧權(quán)威性和開放性的要求，突出廣泛參與和民主協(xié)商的機(jī)制。

喬建華［61］等將松遼流域水權(quán)初始分配劃分為2個(gè)層次：流域向區(qū)域、區(qū)域向用水戶。

何俊仕［62］等以公平性、有效性和可持續(xù)性原則為指導(dǎo)，建立相應(yīng)指標(biāo)體系，并分別運(yùn)用模糊決策和層次分析法對(duì)大凌河流域水量進(jìn)行分配研究，最終形成合理方案。

松遼委于2006年依據(jù)公平、統(tǒng)一配置、宏觀調(diào)控、民主協(xié)商、統(tǒng)籌兼顧以及以供定需原則，供需平衡分析的方法，以月為單位，對(duì)大凌河水量初始水權(quán)進(jìn)行分配［63］。

3.1.3 海河流域初始水權(quán)分配

海委于2003年編制了《海河流域重點(diǎn)跨省河流初始水權(quán)分配基礎(chǔ)研究》任務(wù)書，開始了流域水權(quán)制度建設(shè)工作。目前，海河流域已經(jīng)在灤河、衛(wèi)河、漳河上游、拒馬河等河流開展了初始水權(quán)分配實(shí)踐［64］。

2001年，漳河上游局創(chuàng)造性地運(yùn)用水權(quán)水市場(chǎng)理論，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)手段和工程措施解決水事糾紛，多次組織實(shí)施跨省調(diào)水［65］。

王文生［66］指出海河流域基本水權(quán)制度建設(shè)，應(yīng)包括流域?qū)用娴馁x權(quán)體系、水權(quán)分配方案的管理制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

朱曉春［67］提出了初始水權(quán)分配的5種管理模式：自由放任、協(xié)議、協(xié)商、協(xié)調(diào)、科層，并按照“交易成本最小化”原理，推薦了衛(wèi)河流域不同區(qū)域適宜的水權(quán)管理模式。

海委根據(jù)充分考慮歷史和現(xiàn)狀用水；堅(jiān)持公平、公正；兼顧上下游地區(qū)的利益；堅(jiān)持節(jié)約用水；統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的5項(xiàng)原則，制定了永定河干流水量分配方案，并在不同來水條件下采取不同方法確定各省市分配的水量［68］。

3.1.4 塔里木河流域初始水權(quán)分配

1999年新疆自治區(qū)政府批準(zhǔn)了《新疆塔里木河流域各用水單位年度用水總量定額（試行）》的水量分配方案。2002年，流域管理局進(jìn)行水量分配方案的編制工作，制定了《塔里木河流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理辦法》，在流域水量調(diào)度原則、調(diào)度權(quán)限、用水申報(bào)、用水審批、用水監(jiān)督等方面作出了具體規(guī)定［69］。2003年12月，自治區(qū)政府批準(zhǔn)了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》，確定了規(guī)劃年多年平均情況和不同來水年份流域各地州、兵團(tuán)師可供水量分配方案，確立了塔里木河流域水權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)和依據(jù)［70］。為了改善下游的生態(tài)狀況，完成向塔里木河干流輸水的任務(wù)，胡軍華［71］在阿克蘇河流域建立了基于初始水權(quán)分配的適時(shí)水權(quán)管理系統(tǒng)。

3.1.5 黑河流域初始水權(quán)分配

在黑河流域，國(guó)家水利部先后組織制訂了《黑河干流水量分配方案》、《黑河水資源問題及其對(duì)策》、《黑河流域近期治理規(guī)劃》，要求在2003年以前，建立和完善水資源統(tǒng)一管理和生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)體系，并實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的黑河干流分水方案［72］。黑河流域水權(quán)制度建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)有3方面［73］：黑河干流分水方案，張掖市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，試點(diǎn)灌區(qū)水權(quán)制度建設(shè)及用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)。

3.1.6 撫河流域初始水權(quán)的分配

2005年江西省開展了撫河流域水權(quán)分配試點(diǎn)研究，在水量分配方案的編制中，明確了編制水量分配方案的技術(shù)路線［74］：用水權(quán)分配方案目標(biāo)的確定→核實(shí)用水現(xiàn)狀→預(yù)測(cè)用水需求→確立水量分配總量控制指標(biāo)→編制水量分配選擇方案→確立水量分配預(yù)選方案→運(yùn)用模擬模型確定水量分配推薦方案。

楊永生［75］等在研究撫河流域水量分配中，從尊重用水現(xiàn)狀、統(tǒng)一優(yōu)化配置、公平與效率兼顧的原則出發(fā)，采用用水定額預(yù)測(cè)法、綜合權(quán)重法、層次分配決策法進(jìn)行計(jì)算，得出不同的用水方案，對(duì)其進(jìn)行比較分析形成綜合性的分水方案。

桂發(fā)亮［76］等在對(duì)撫河流域初始水權(quán)的分配的研究中，根據(jù)撫河的實(shí)際情況，確定了公平、公正、公開，優(yōu)化配置和高效利用，可持續(xù)利用，政府宏觀調(diào)控的原則；通過構(gòu)建水量分配的指標(biāo)體系，并利用模糊決策和層次分析法建立模型，確定各指標(biāo)的權(quán)重，計(jì)算水量分配方案，并適當(dāng)調(diào)整準(zhǔn)則層權(quán)重，產(chǎn)生多個(gè)方案，經(jīng)優(yōu)選和合理性分析得最終方案。

3.2 區(qū)域內(nèi)初始水權(quán)分配

周念來［77］基于區(qū)域水權(quán)初始配置的原則：基本用水優(yōu)先保障原則，經(jīng)濟(jì)用水遵循尊重歷史和現(xiàn)狀、效率優(yōu)先兼顧公平的原則。提出3種數(shù)學(xué)配置模型：計(jì)劃配置、市場(chǎng)配置和定額配置模型。

范群芳［78］采用層次分析法集結(jié)多個(gè)專家的配水意見形成了一種水權(quán)配置模型，同時(shí)將專家能力的認(rèn)可度作為評(píng)價(jià)目標(biāo)，該方法在區(qū)域水權(quán)初始配置中效果很好。

4 結(jié) 論

我國(guó)是個(gè)水資源短缺比較嚴(yán)重的國(guó)家，為實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的發(fā)展，必須加大水權(quán)有關(guān)問題研究，明晰初始水權(quán)，推行流域和區(qū)域初始水權(quán)分配工作，建立完善合理的水權(quán)和水權(quán)交易市場(chǎng)制度，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的用水公平，緩解水資源供需矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人水和諧。

我國(guó)進(jìn)行初始水權(quán)分配，要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用以及市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，加快我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)，水權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)初始水權(quán)分配的有力保障。

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（編輯：曾小漢）

Summary of Researches on W ater Rights and InitialWater Rights Allocation

LIXin，CHANG Fu-xuan，CHEN Jin
（Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Water right is currently a hot topic in the field of water resource allocation，and the definition of water rights is gettingmore andmore attention.The authors studied the various interpretations ofwater rights athome and abroad as well as the concept of initial water rights.Initial water right allocation system and its characteristic，which complied with the principle of riparian rights and priority occupation，are introduced.Moreover，the advanta-ges，disadvantages and prospects of initialwater right allocation system adopted in China at present，an executive-led with a core principle ofwater intake licensing，is also described.Then the principles of the initialwater rights allocation system are constructed.At last，the authors summarize the allocation and practice of initialwater rights in some basins and regions，and accordingly，put forward the future research targets.

water resource；water rights；initial water rights；distribution system

TV213.4

A

1001－5485（2011）02－0001－09

2010-06-22

國(guó)家“十一五”科技支撐計(jì)劃重大項(xiàng)目（2006BAB04A15）；水利部江湖治理與防洪重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金資助項(xiàng)目（R2007－04）

李 新（1984-），男，河南陜縣人，碩士研究生，主要從事水資源配置的研究，（電話）027-82828101（電子信箱）lxwater＠yeah.net。