賈宇平

（太原師范學院 城市與旅游學院，山西 太原 030012）

空心村與農村居民點土地集約節(jié)約利用探討

賈宇平

（太原師范學院 城市與旅游學院，山西 太原 030012）

空心村是目前我國農村普遍存在的現(xiàn)象，我國的國情決定了這一現(xiàn)象將長期存在.在分析空心村形成原因的基礎上，探討了空心村與農村居民點用地集約節(jié)約利用的關系，提出了防治空心村的幾點建議，以期為推進農村居民點土地集約節(jié)約利用進程提供參考.

空心村；土地集約節(jié)約利用；農村居民點；關系

土地是人類賴以生存和發(fā)展的有限資源，土地的可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展的根本保證.我國人多地少、耕地資源稀缺的現(xiàn)實，要求我們要十分珍惜土地資源.我國政府已將耕地保護作為一項基本國策，一定要守住全國耕地不少于1.2億hm2這條紅線也已成為我國政府和人民的共識.當前我國城市化率正以每年1%的速度迅速推進，城市化理應節(jié)約土地［1］.然而，我國的城鎮(zhèn)建設用地和農村建設用地卻同時擴張.有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國農村住房建設用地正以每年13.3萬hm2的速度增加［2］.城市化進程中農村居民點建設用地量不降反升，究其根源在于我國的農村普遍出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象.空心村的土地利用狀況不符合國家集約節(jié)約用地的要求，阻礙了農村經濟的持續(xù)發(fā)展.因此，探討空心村的防治方略，推進農村居民點土地節(jié)約集約利用進程，對實現(xiàn)農村土地可持續(xù)利用、促進農村經濟可持續(xù)發(fā)展有重要意義.

1 空心村形成原因分析

空心村是自20世紀80年代開始在我國農村陸續(xù)出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，是一種村莊內部為破舊、廢棄的房屋和空閑地，村莊外圍或公路沿線為新建住宅的村落形態(tài)，它是在我國人口快速增長、農村經濟巨變、城市化迅速推進過程中產生的.

1.1 空心村是農村經濟巨變與人口快速增長的附屬產物

中國的改革開放極大地改變了農村落后的狀況，同時農村聚落空心化也相伴而生.20世紀80年代之前，我國的農村家庭由于資金缺乏，建房需求長期被壓抑.改革開放解放了農村生產力，農村剩余勞動力迅速增加，農村產業(yè)結構不斷提升，農村經濟發(fā)生了巨大變化.農民的非農化就業(yè)隊伍逐年壯大，使得農村家庭經濟狀況普遍得到改善.此時我國又進入到了人口增長的高峰期，農村家庭結構逐漸由主干家庭向核心家庭轉變，農村居民改善居住條件的需求迅速被釋放出來，由此掀起了農村建房熱.

從客觀條件來看，農村原有住宅多為大雜院、或靠山連排式的構造，采光、通風、排水條件差，房屋窄小、交通不暢.一戶居民想要在原有地基上翻新房屋或在村莊內空閑地上新建房屋，不但面積狹小，而且要涉及與多戶村民的協(xié)調，產生矛盾在所難免.從農民主觀愿望來看，選擇在村莊外圍建房，既節(jié)約了因拆舊或置換宅基地引起的建房成本，又省去了因拆舊翻新與周圍鄰居產生矛盾的麻煩.而農民普遍堅守的宅基地是私有財產，多一處住宅就能給子孫多留一份產業(yè)的傳統(tǒng)觀念以及農村宅基地無償使用政策的實施和大多數(shù)農村村鎮(zhèn)規(guī)劃的缺失客觀上也助長了村民首先選擇在村外建房、建新不拆舊的風氣.隨著新建住房的外遷，村內的住宅年久失修，閑置甚至廢棄，逐漸形成了空心村.

1.2 空心村是城市化不徹底的附屬產物

目前，我國已進入快速城市化階段，然而我國的城市化滯后于農村人口就業(yè)和經濟結構的非農化.在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制下，農村人口向城市的轉移具有明顯的不徹底性［3］.特別是在新的《中華人民共和國農村土地承包法》和國家全部免除農業(yè)稅政策實施后，這種不徹底性更為突出.根據(jù)我國現(xiàn)行《土地管理法》，農村土地歸集體所有，農戶只有承包經營權和使用權，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設土地；而建筑在農村集體土地上的住宅屬于農戶所有，農村村民一戶只能擁有一處宅基地.由于這些規(guī)定的限制，農戶轉移到城鎮(zhèn)居住后，農村原有住宅的自由流轉受到梗阻，而且國家也沒有關于農村人口向城鎮(zhèn)轉移后必須由村集體收回其原有宅基地的強制性規(guī)定.農村這些無人居住的住宅，既不能流轉，村集體也難以收回，只能任其閑置直至廢棄.從農民自身角度看，進城后的原農村居民，在城鎮(zhèn)生活存在著就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等許多不確定因素，在原籍保留自己的住宅和承包的土地，可以給自己多一條退路和保障，因此也不愿意主動把宅基地交還給村集體，這也是導致城市化背景下空心村不斷蔓延的重要原因.

伴隨著經濟發(fā)展和城市化的推進，農村居民的環(huán)境意識逐漸增強，要求治理環(huán)境污染、保護生態(tài)環(huán)境的呼聲越來越高.在這種背景下，農村的經濟結構和產業(yè)結構相應地不斷調整，農村居民的生活也發(fā)生著深刻的變化.一方面，在改革開放之初建立起來的、曾給農村經濟注入活力的、散布于農村村落內部的技術含量較低、污染嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸被淘汰；另一方面，由于城市化的推進，在農村學校接受教育的適齡兒童規(guī)?？s小，全國各地農村中小學大量歸并.被淘汰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留下來的場院和拆并后的學校遺留下來的校舍也成為目前農村空心村重要的組成部分.

2 空心村與農村居民點土地集約節(jié)約利用的關系

2.1 農村居民點建設用地集約節(jié)約利用的重要性

我國土地的基本國情是“一多三少”，即人口多，人均耕地少、優(yōu)質耕地少、耕地后備資源少［4］.國土資源部公布的數(shù)據(jù)表明，到2008年全國耕地面積只有1.217億hm2，耕地面積距紅線僅一步之遙［5］.而我國城市化的快速推進必然要增加城市建設用地，占用耕地不可避免，這無疑給耕地資源保護提出了新的挑戰(zhàn)，集約節(jié)約利用土地的緊迫性顯而易見.為此，《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)［2008］3號文件）中指出：大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發(fā)展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針.

根據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，我國農村居民點用地約占城鄉(xiāng)居民點建設用地的70%.可見，大力推進農村居民點建設用地的集約節(jié)約利用，對于控制城鄉(xiāng)建設用地總量、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設占地少、保住耕地不少于紅線至關重要.

2.2 空心村用地現(xiàn)狀與農村居民點土地集約節(jié)約利用的理念相悖

空心村中，原有村莊中央的居民數(shù)量減少，住宅閑置或廢棄現(xiàn)象增多，這些住宅在空間上與村內空閑地連接成片，村莊核心地帶土地閑置和低效利用明顯.有資料表明，目前我國農村居民點用地1 666.7萬hm2，空心村內老宅基地閑置面積約占10%～15%［6］.據(jù)筆者保守估計，全國至少有30%的農村居民點出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象.據(jù)此推算，空心村內僅老宅基地閑置面積規(guī)模就多達50萬～75萬hm2.如果按照建設部規(guī)定的農村居民點人均建設用地標準上限150 m2計算，空心村內僅閑置的老宅基地至少還可安置0.3億～0.5億農村人口.由于這些閑置的老宅基地和村內空閑地大多分布于村莊的中央，對這些建設用地實施退宅還田有一定困難［7］，這是治理空心村必須要解決的一個難題.

與此同時，由于村鎮(zhèn)規(guī)劃和管理不到位，空心村新建住宅常選擇在出行方便的交通沿線或離自家所承包的土地較近的位置，且多數(shù)占用耕地，這些耕地往往是當?shù)氐膬?yōu)質耕地，一般都是村集體的高產田.即便如此，由于新建住宅多為農村中青年所有，而這部分人又是進城務工或向城市轉移人口的主力軍，致使新建在耕地上的住宅也出現(xiàn)了閑置的狀況.占用了優(yōu)質耕地建房后又閑置，加上因進城打工或居住引起的耕地拋荒，造成的可耕土地資源浪費是相當驚人的.

空心村這種村莊內建設用地閑置和低效利用和村莊外優(yōu)質耕地被蠶食和拋荒的土地利用狀況，與國家大力倡導的土地集約節(jié)約利用理念相悖，值得人們關注.

2.3 推進農村居民點土地集約節(jié)約利用必然要求防治空心村

目前，農村建設用地不節(jié)約集約利用的表現(xiàn)形式有很多，如村委會辦公用地過大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地過多、居民宅基地超大、一戶多宅、宅基地閑置、空閑地和廢棄地面積廣等.其中，空心村是農村建設用地不節(jié)約集約利用的最主要的綜合表現(xiàn)形式.采取科學、有效的手段整治現(xiàn)有的空心村、預防快速城市化進程中出現(xiàn)新的空心村，充分利用農村居民點現(xiàn)有的建設用地，提高農村居民點建設用地的利用效率，這是實現(xiàn)農村建設用地節(jié)約集約利用的必然要求.

3 防治空心村，推進農村居民點土地集約節(jié)約利用應注意的問題

理論上，防治空心村，實施農村居民點用地集約節(jié)約利用是一項利國利民的民心工程.實踐中，空心村整治涉及國家、集體和村民三方的利益，實施過程會困難重重.從集約節(jié)約利用土地的角度看，空心村的存在有諸多的不合理性，但其存在的確也有一定的社會基礎.因此，在防治空心村、推進農村居民點土地集約節(jié)約利用的過程中，必須要注意以下幾個問題：

3.1 要以防為先，防治兼顧

所謂以防為先，就是要把防止新的空心村產生作為首要任務來抓，這就要求從源頭控制抓起.首先要盡快完善村鎮(zhèn)規(guī)劃，其編制應堅持“因地制宜、集約用地”的原則，充分挖掘村內閑置宅基地、空閑地和廢棄地的潛力，框定村界，以村鎮(zhèn)規(guī)劃引導和調控村莊建設.其次，要嚴格管理，堅決執(zhí)行“一戶一宅、不超標準”的政策，防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象.最后，要鼓勵村民拆舊翻新，獎勵或補償騰退現(xiàn)有的超標宅基地、閑置宅基地和空閑地的村民，依法收回原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄的場院和學校拆并后遺留的校舍.

3.2 要準確把握各級政府、村委會和村民在治理空心村中的角色定位

推行集約節(jié)約用地政策、實施空心村整治并不是政府做一個規(guī)劃、下一道命令就能完成的.在空心村形成的過程中，農村居民是最主要的參與者.對那些多吃多占的村民來說，他們既是受益者，也是受害者.他們?yōu)榱私ǚ?，投入到耕地上的資金明顯不足，家庭從土地上獲取的收益受到影響.就全體村民而言，由于耕地被無償占用，人均耕地面積減少，村民用于改善農業(yè)基礎設施和村莊環(huán)境條件的資金匱乏，其結果是空心村農業(yè)劣質化、農民貧困化、生活環(huán)境惡劣化現(xiàn)象日益突出，他們都是空心村的受害者.因此，空心村居民要求改善村莊現(xiàn)狀的愿望最迫切，村民理應成為治理空心村的主力軍.然而，要村民自發(fā)地完成空心村的治理并不現(xiàn)實，必須有一個組織來擔當組織實施這一工程的重任.村委會是與村民關系最密切、最能代表村民利益的組織，由村委會組織實施空心村治理工程最合適.這是因為，治理空心村必然涉及村民的切身利益，實施過程中會產生村民個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，由村委會組織實施這一工程，可以充分發(fā)揮它的協(xié)調作用.而空心村的治理必然要涉及拆遷、騰退宅基地和空閑地的經濟補償問題，對于那些村集體經濟并不寬裕的空心村，無形也是一種經濟負擔.正因為空心村的治理是關乎民族生存根基和國家長遠利益的大事，各級政府就應在這一過程中承擔相應的責任，在政策、資金、人才、科技等方面給予相應的支持，發(fā)揮其宏觀調控、科學引導的作用.

3.3 要因地制宜，因村制宜

不同地區(qū)，由于自然條件、經濟發(fā)展狀況不同，空心村發(fā)展的程度和階段也有差別.即使是同一地域的不同村落，其具體情況也千差萬別.因此，空心村的治理絕不能采取統(tǒng)一的整治模式.各地、各村落應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，充分調研，科學規(guī)劃，合理安排，創(chuàng)新模式.通過治理空心村，在實現(xiàn)農村居民點用地集約節(jié)約利用的同時，讓村民得到實惠，促進農村社會經濟的和諧發(fā)展.

3.4 要循序漸進，穩(wěn)步推進

正如前文所述，空心村是農村經濟巨變和城市化發(fā)展的附屬產物.而中國龐大的農村人口決定了城市化將是一個相當緩慢且艱難的過程［8］.由于城市化的不斷推進，新的空心村產生成為必然.因此，空心村的治理也將是一個長期的過程.這就要求各級政府要在嚴格依法治理現(xiàn)有空心村的同時，正確引導人口在城鄉(xiāng)之間合理流動.我國政府部門有必要盡快出臺有關農村人口轉化為城市人口后農村土地問題的管理辦法，加快修改土地管理法，同時通過不斷完善社會保障體系，使進城后的農民享受到與城市人一樣的待遇，解除他們的后顧之憂，這是從根本上解決空心村問題、實現(xiàn)農村居民點土地集約節(jié)約利用的有效途徑.

4 結語

空心村是我國在改革開放之后，在農村經濟快速發(fā)展和城市化不斷推進的過程中，由于規(guī)劃和管理不到位、制度和農村居民觀念滯后等原因，在農村逐漸產生的一種村落形態(tài).空心村的存在造成了巨大的土地資源浪費，與國家倡導的創(chuàng)建節(jié)約型社會的精神相悖.因此，防治空心村，控制農村居民點用地總量，是保證滿足城市化過程中城市建設用地需求和耕地不少于紅線的關鍵.然而，由于空心村產生的長期性，決定了空心村的治理也將是一個長期的過程.在治理空心村過程中，必須以防為先，防治兼顧；因地制宜，循序漸進；充分發(fā)揮政府的引導調控作用、村委會的組織協(xié)調作用，積極調動村民的主動性.通過采取有效的防治手段，最終實現(xiàn)農村居民點土地集約節(jié)約利用、保住耕地不少于紅線的目標.

［1］張正河.準城市化下“空心村”解決思路［J］.中國土地，2009（8）：29-31

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Study on the Problem of Hollow Village and Intensive and Saving Land Use in Rural Residential Area

Jia Yuping
（School of Urbanism and Tourism，Taiyuan Nomal University，Taiyuan 030012，China）

Hollow village is one of the special phenomenon in rural areas of our country now.It will exist in a long time because of the situation of our country.The cause of formation of hollow village is analyzed，the relationship between hollow village and intensive and saving land use in rural residential area is discussed，and some advice of prevention and cure hollow village is given.It is expectant to advance the course of intensive and saving land use in rural residential area.

hollow village；intensive and saving land use；rural residential area；relationship

張麗萍】

1672-2027（2011）03-0119-04

F301.24

A

2010-12-24

山西省軟科學基金項目（2010041033-04）、山西省哲學社會科學“十一·五”規(guī)劃2009年度課題（新農村建設中空心村整理對策研究）的階段性成果

賈宇平（1968-），女，山西長子人，碩士，太原師范學院副教授，主要從事土壤地理、土地利用等方面的研究.