文/韓志奎

堅(jiān)持“兩體系一機(jī)制”發(fā)展方略
——河南省工傷保險(xiǎn)制度改革實(shí)踐

文/韓志奎

任何一項(xiàng)社會(huì)制度的建立和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，都離不開健全的政策體系，由機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍構(gòu)成的組織支撐體系，以及起潤(rùn)滑作用的良好運(yùn)行機(jī)制等“兩體系一機(jī)制”的完善。2004年《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來，河南省堅(jiān)持在構(gòu)建“兩體系一機(jī)制”上下功夫，大力推進(jìn)工傷保險(xiǎn)政策體系、組織體系建設(shè)，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，初步建立起具有河南特色的工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償、工傷康復(fù)三位一體的工傷保險(xiǎn)制度，為工傷保險(xiǎn)全面可持續(xù)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、適合省情的工傷保險(xiǎn)政策體系全面建立

2004年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，標(biāo)志著我國(guó)依法行政工作進(jìn)入一個(gè)全面推進(jìn)階段。同年，國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》正式施行。在此背景下，工傷保險(xiǎn)工作的推進(jìn)始終與依法行政有著密不可分的聯(lián)系，工傷保險(xiǎn)制度改革的過程伴隨著依法行政工作的推進(jìn)，成就了工傷保險(xiǎn)在諸社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種中依法行政的標(biāo)桿地位。推進(jìn)依法行政，首要的就是要解決有法可依的問題。就工傷保險(xiǎn)工作而言，最主要的是要建立健全工傷保險(xiǎn)政策體系。一套健全的政策體系，是推進(jìn)工傷保險(xiǎn)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的根本?！豆ｋU(xiǎn)條例》的頒布及配套的《工傷認(rèn)定辦法》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》、《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》等部頒規(guī)章的出臺(tái)，為工傷保險(xiǎn)工作順利推進(jìn)提供了基礎(chǔ)性的政策框架。但由于工傷保險(xiǎn)歷史政策變化較大，各地的政策環(huán)境和歷史遺留等問題不盡相同，內(nèi)容涉及工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、待遇享受、費(fèi)率核定等方方面面，又與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、職業(yè)病防治等政策交叉，亟須結(jié)合本地實(shí)際對(duì)條例和部頒規(guī)章進(jìn)行細(xì)化。

河南省在推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度改革的初期，把政策體系建設(shè)作為首要工作來推進(jìn)，抓住國(guó)家大力推進(jìn)依法行政和加大社會(huì)保障法制建設(shè)的機(jī)遇，積極推進(jìn)工傷保險(xiǎn)政策體系建設(shè)。2005年，省人大常委會(huì)將《河南省工傷保險(xiǎn)條例》列入立法調(diào)研項(xiàng)目。第二年將其列入立法計(jì)劃并進(jìn)行了第一次審議，提出了一些修改意見和建議。2007年5月，省人大對(duì)《河南省工傷保險(xiǎn)條例》（草案）進(jìn)行了第二次審議，并順利表決通過?！逗幽鲜」ｋU(xiǎn)條例》是國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施后全國(guó)第一部新出臺(tái)的地方性法規(guī)，結(jié)合河南實(shí)際，對(duì)國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》作了進(jìn)一步細(xì)化、完善和補(bǔ)充，對(duì)構(gòu)建具有河南特色的工傷保險(xiǎn)政策體系，推進(jìn)工傷保險(xiǎn)法制化、規(guī)范化都起到了非常重要的作用。同時(shí)，在積極推進(jìn)地方立法的同時(shí)，省人力資源和社會(huì)保障廳或會(huì)同有關(guān)部門先后出臺(tái)了《河南省工傷職工輔助器具配置管理辦法》、《河南省工傷預(yù)防費(fèi)使用管理暫行辦法》、《河南省職業(yè)康復(fù)費(fèi)使用管理暫行辦法》、《河南省工傷保險(xiǎn)儲(chǔ)備金管理暫行辦法》等46個(gè)規(guī)范性文件，初步形成了涵蓋工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇補(bǔ)償、工傷預(yù)防、工傷康復(fù)等方面的政策體系。適合河南實(shí)際的工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償、工傷康復(fù)三位一體的工傷保險(xiǎn)制度體系初步建立。

二、工傷保險(xiǎn)組織體系建設(shè)取得初步成效

工傷保險(xiǎn)的服務(wù)對(duì)象工傷職工，不但有肢體傷殘，更有因此而帶來的精神傷害。服務(wù)對(duì)象的特殊性，決定了服務(wù)方提供的服務(wù)必須要實(shí)現(xiàn)人性化。工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域提供人性化服務(wù)就是要堅(jiān)持以工傷職工為中心，以為工傷職工提供醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生活保障、工傷康復(fù)為手段，采取規(guī)范化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的工作模式，在最大限度恢復(fù)工傷職工身體機(jī)能的同時(shí)，堅(jiān)定其生活信心，實(shí)現(xiàn)其重歸社會(huì)的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在建立健全法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵在于要有專業(yè)的工作機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍來推進(jìn)實(shí)施?！豆ｋU(xiǎn)條例》施行之初，河南就把機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)擺上了重要日程。2004年，省廳成立了工傷保險(xiǎn)處，掛河南省勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)辦公室牌子；2005年，在全國(guó)首家設(shè)立獨(dú)立的工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)——河南省工傷保險(xiǎn)中心，具體負(fù)責(zé)中央駐豫、省直豫鄭單位工傷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦工作。2010年機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了河南省勞動(dòng)能力鑒定中心，受省勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)的委托，具體負(fù)責(zé)中央駐豫、省直豫鄭單位勞動(dòng)能力鑒定工作。至此，河南省級(jí)行政、鑒定、經(jīng)辦三套機(jī)構(gòu)全部建立。在省級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，各省轄市機(jī)構(gòu)建設(shè)也取得了積極成效，截至2010年底，全省18個(gè)省轄市中，11個(gè)市設(shè)立了專職工傷保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)，8個(gè)市設(shè)立了專職工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，7個(gè)市設(shè)立了勞動(dòng)能力鑒定專職機(jī)構(gòu)。全省工傷保險(xiǎn)專門工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍迅速壯大，逐步形成了行政、鑒定、經(jīng)辦三位一體、互相依存、互相支持的工作機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了河南工傷保險(xiǎn)事業(yè)的快速發(fā)展，也將對(duì)工傷保險(xiǎn)的可持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起到?jīng)Q定作用。

三、工傷保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制效能充分發(fā)揮

一個(gè)良好的運(yùn)行機(jī)制，在任何系統(tǒng)中都起基礎(chǔ)性、根本性作用。尤如發(fā)動(dòng)機(jī)的潤(rùn)滑油，機(jī)制不好，再好的政策、再多的機(jī)構(gòu)和人員，都無法充分發(fā)揮其活力和作用，最終成為一堆擺設(shè)。河南在推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度改革的過程中，逐步探索出了適合本省實(shí)際情況的工傷保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制。

一是實(shí)行了省直接統(tǒng)籌和市級(jí)統(tǒng)籌相結(jié)合的基金運(yùn)行機(jī)制。對(duì)跨地區(qū)、生產(chǎn)流動(dòng)性較大的用人單位（多數(shù)屬于中央企業(yè)），工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦工作實(shí)行了省直接統(tǒng)籌，較好地解決了中央企業(yè)參保問題。在制度建立初期，針對(duì)鐵路行業(yè)和省管煤炭系統(tǒng)的特殊情況實(shí)行委托管理，并根據(jù)基金運(yùn)行情況逐步進(jìn)行統(tǒng)一管理。截至2010年底，除鐵路系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行以外，其他行業(yè)工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理。省直統(tǒng)籌模式的建立，是適應(yīng)工傷保險(xiǎn)大數(shù)法則的一項(xiàng)有益探索，也為下一步實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是建立了資金籌集使用機(jī)制，促進(jìn)工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償、工傷康復(fù)三位一體工傷保險(xiǎn)制度順利推進(jìn)。

各項(xiàng)工作的推進(jìn)，始終離不開資金的支持。沒有資金，再科學(xué)、理想的計(jì)劃也會(huì)因?yàn)闆]有水源而成為泡影。河南首先將工傷認(rèn)定調(diào)查勘驗(yàn)費(fèi)用列入同級(jí)財(cái)政部門預(yù)算，保障了工傷認(rèn)定工作的順利開展。對(duì)于省直統(tǒng)籌單位的工傷認(rèn)定工作，建立了“省級(jí)受理、移交市級(jí)辦理”的工作程序，并根據(jù)認(rèn)定工作量撥付認(rèn)定勘驗(yàn)費(fèi)，為各市辦理省直認(rèn)定案件提供了經(jīng)費(fèi)保障。為推進(jìn)工傷預(yù)防、工傷康復(fù)工作的發(fā)展，《河南省工傷保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定了從工傷保險(xiǎn)基金中提取工傷預(yù)防費(fèi)、職業(yè)康復(fù)費(fèi)的比例和使用辦法，建立了省、市兩級(jí)儲(chǔ)備金制度，提高了工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)對(duì)突發(fā)事故的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

三是建立了職工權(quán)益保障機(jī)制。

工作中始終堅(jiān)持為工傷職工服務(wù)的工作理念，制定工作計(jì)劃，加快解決歷史遺留問題。2006年，省直率先將除煤炭行業(yè)以外的其他統(tǒng)籌單位建國(guó)以來老工傷人員待遇納入了工傷保險(xiǎn)基金支付。2007年，在全省范圍內(nèi)開始推行解決老工傷問題的三年計(jì)劃。2010年，經(jīng)省政府同意，出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)解決我省老工傷問題和工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌工作的意見》，以推進(jìn)老工傷問題全面解決。至2010年底，全省參保單位的老工傷已全部納入工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌管理。同時(shí)，逐步探索建立了根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平調(diào)整待遇機(jī)制，《條例》實(shí)施以來，連續(xù)8年調(diào)整提高傷殘津貼等待遇，工傷人員待遇得到快速提升。

河南“兩體系一機(jī)制”的建立，促進(jìn)了工傷保險(xiǎn)工作的快速健康發(fā)展，也使得工傷保險(xiǎn)保障能力得到迅速提升。截至2010年底，全省工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到551.7萬人，較2005年的404萬人增加147.7萬人，增長(zhǎng)36.6%。2010年，全省工傷保險(xiǎn)基金收入已達(dá)到9.74億元，比《條例》實(shí)施之初的4.06億元增長(zhǎng)1.4倍；基金支出6.75億元，比2005年的2.12億元增長(zhǎng)2.2倍；基金結(jié)余達(dá)到18.4億元，比2005年的4.9億元增長(zhǎng)2.7倍。儲(chǔ)備金達(dá)到23683.2萬元，比2005年的1859萬元增長(zhǎng)了11.7倍，先后動(dòng)用省、市兩級(jí)儲(chǔ)備金調(diào)劑支出3042.9萬元。全省享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)達(dá)到33988人，比2005年的15982人增長(zhǎng)了1.2倍。全省待遇年總支出達(dá)到53733.2萬元，比2005年的16594萬元，增加223.8%。

（作者單位：河南省人力資源社會(huì)保障廳）