李勇

(河南商業(yè)高等?？茖W校思政部，河南鄭州450044)

一、問題的提出

進入2011年4月份，我國多個地方出現(xiàn)蔬菜“賣難”現(xiàn)象，收購價格慘跌，大量蔬菜爛在田里或被忍痛銷毀，部分農(nóng)民勞作一季卻收獲微薄甚至血本無歸。“菜賤傷農(nóng)”、“谷賤傷農(nóng)”的情況在我國幾乎年年發(fā)生，農(nóng)產(chǎn)品供求的“蛛網(wǎng)現(xiàn)象”反復出現(xiàn)，從一個側面反映了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的嚴重狀況。公共服務機制不健全，農(nóng)民不能及時獲得準確的市場信息和通暢的流通服務;缺乏政府支持引導，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度低，農(nóng)民市場交易和談判能力弱;沒有建立有效的農(nóng)產(chǎn)品補貼和價格保護政策，農(nóng)民無力承受巨大的市場損失。公共產(chǎn)品供給不足成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的最嚴重障礙，中央近年來連續(xù)頒布1號文件，出臺一系列相關政策，著力化解“三農(nóng)”矛盾，但由于未根本觸及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，政策效應被弱化。

針對目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)實，有學者認為，依靠政府投入來改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀，與中國的國情和國力不符，應當實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化和供給主體多元化。筆者認為，此觀點恰恰脫離了國情，無助于解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾。如果未能對政府的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀進行深入考察，草率主張供給主體多元化或市場化，不僅不能有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，還可能適得其反。農(nóng)村公共產(chǎn)品是否能夠實行市場化或供給主體多元化，需要弄清幾個問題:一是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性是什么;二是政府是否充分履行了供給職責，并取得了供給效率;三是政府財政收支壓力是否是農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化或市場化供給的充分理由;四是市場化或供給主體多元化是否一定帶來積極效果。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

1．公共產(chǎn)品供給主體。根據(jù)非排他性與非競爭性結合程度的差異，可將公共產(chǎn)品區(qū)分為純公共品和準公共品。公共產(chǎn)品供給應當根據(jù)其類別的不同，分別遵循著完全排斥市場機制(就純公共品和部分準公共品而言)和適度運用市場機制(就大部分準公共品而言)的原則。一般來說，純公共品全部由政府生產(chǎn);準公共品則根據(jù)類別的不同，分別采用政府生產(chǎn)、政府委托私人部門生產(chǎn)、政府特許私人部門生產(chǎn)等方式向社會提供。相應地，政府投資和補貼的力度也因公共產(chǎn)品組織生產(chǎn)的方式不同而有所差異。然而，不論公共產(chǎn)品生產(chǎn)的組織方式如何，政府始終處于組織者、供給者和主要生產(chǎn)者的地位。政府所面臨的問題是怎樣更有效地提供盡可能充分的公共產(chǎn)品和公共服務，以及如何根據(jù)公共產(chǎn)品的特殊性質規(guī)范其供給。

2．農(nóng)村公共產(chǎn)品更多傾向于純公共品。通常，技術突破會使公共產(chǎn)品的產(chǎn)權實施成本降低，通過產(chǎn)權界定和價格機制削弱其非競爭性，實現(xiàn)其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現(xiàn)象，原來的一些純公共品越來越多地成為準公共品。例如通訊技術的進步，使電視收視付費成為一件很容易的事情。這些產(chǎn)品可以在一定程度上實現(xiàn)責任者與生產(chǎn)者的分離，即政府有責任組織相關設施或產(chǎn)品的生產(chǎn)，但不一定親自建設和運營，可以交由市場完成，這就創(chuàng)造出了引入政府之外多元化投資者的條件。但是，技術突破和產(chǎn)權界定并非決定公共產(chǎn)品性質變化的唯一因素。農(nóng)村純公共品與準公共品的界定及轉化不可避免地受到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展差異、農(nóng)民收入水平及支付能力等因素制約。我國廣大農(nóng)村特別是偏遠落后地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟發(fā)展水平低，對公共產(chǎn)品的需求十分強烈，因為公共產(chǎn)品既是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要條件，又是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎條件。如果認為農(nóng)村公共產(chǎn)品可以更多成為準公共品，實行市場化供給，就意味著農(nóng)民要為這些所謂準公共產(chǎn)品支付費用。事實上，由于大多數(shù)農(nóng)民純收入水平低，支付能力弱，在滿足了基本生活消費、婚喪嫁娶、購買農(nóng)用生產(chǎn)資料等支出之外，已經(jīng)難以形成對準公共品需求的能力和意愿，必然迫使他們減少甚至拒絕這種消費。如果某種產(chǎn)品因無力支付使得消費方集體逃離，而它又是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、維護公平正義所必需，公共性就會得到加強，使其作為純公共產(chǎn)品或接近于純公共品存在，政府應當擔負起組織生產(chǎn)或采購及最終付費責任。所以，明確農(nóng)村公共產(chǎn)品及其供給，必須充分考慮不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，特別是農(nóng)民收入狀況，不能用單一標準機械地與城市或少數(shù)發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的公共品分類及供給進行簡單類比。

3．農(nóng)村公共產(chǎn)品需要政府擔當起更大責任。改革開放以后，農(nóng)村社會經(jīng)濟體制發(fā)生了根本變革，但是公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變，甚至還形成了城市公共產(chǎn)品供給對政府的過度依賴而農(nóng)村公共品供給過度市場化的格局。政府公共財政表現(xiàn)出顯著的城市化傾向，大量資金用于城市公共產(chǎn)品供給，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增長緩慢，加之原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟的公共產(chǎn)品供給優(yōu)勢喪失，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距沒有縮小反而進一步擴大，距離中央提出的城鄉(xiāng)公共服務均等化目標漸行漸遠。公共產(chǎn)品供給數(shù)量與質量是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)民生產(chǎn)生活狀態(tài)、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。時至今日，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中最突出的矛盾依舊是公共產(chǎn)品供給不足，“賣菜難”、“賣糧難”、“菜賤傷農(nóng)”、“谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象折射出問題的嚴重性。伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，政府財力不斷增強，我國已經(jīng)進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。政府應當強化對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，特別是要讓更多財政資金進入農(nóng)村公共品供給領域，優(yōu)先保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，把農(nóng)村公共產(chǎn)品作為實施宏觀調控和投資的重點，通過優(yōu)化財政支農(nóng)結構，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質和不同級次，把財政支農(nóng)資金重點投向農(nóng)村急需的公共產(chǎn)品和公共服務上，如對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和新農(nóng)村建設起重大作用的支農(nóng)政策、公共服務、基礎設施、農(nóng)業(yè)科技、人畜飲水、義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等。政府真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，即便是委托或特許私人部門生產(chǎn)，政府也要承擔起重要投資者和最終付費者的責任。

三、政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

1．各級政府供給權責不清。目前的財政體制難以稱作真正意義上的分稅制，中央政府財力集中度加強，基層政府財力卻被弱化。與此同時，公共產(chǎn)品供給責任和事權卻層層下移，導致事權和財權脫節(jié)，更加重了縣鄉(xiāng)的財政負擔，制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村稅費改革后，不僅中央政府繼續(xù)保持較低的供給水平，由于稅費改革降低了自籌收入比重造成財政財力更加單薄，基層政府在“吃飯財政”的壓力下也不得不逐漸減少或放棄農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。所以，公共產(chǎn)品供給不足很大程度上并非因為政府財力不足，而是各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的范圍、結構、數(shù)量等方面責權不清，沒有實現(xiàn)財權和事權的相匹配。首先，中央政府是公共產(chǎn)品供給政策的制定者，又是重要的供給者，主要通過財政轉移支付、專項資金支持等方式加強對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前，中央財政在普及性農(nóng)村公共產(chǎn)品如義務教育、基本醫(yī)療、計劃生育以及重要基礎設施建設等方面的供給顯得薄弱，供給數(shù)量和結構均沒有體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和自然資源稟賦差異狀況，特別對經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)支持不夠。其次，地方各級政府和中央政府之間的委托—代理關系沒有理順且缺乏監(jiān)督核查機制，以致中央政府提供的公共產(chǎn)品供給資金被截留或挪用。各級地方政府對承擔的公共產(chǎn)品供給責任不明確，法律層面缺乏有力保障，使得政府公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生軟約束。

2．政府供給缺乏系統(tǒng)政策設計與監(jiān)督評價體系。目前，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求狀況、供求間函數(shù)關系的深入調研和實證分析，對政府公共產(chǎn)品供給完成什么目標、達到什么成效不明確，往往憑著經(jīng)驗和借鑒開展工作。因為沒有建立系統(tǒng)的監(jiān)控評價體系，公共產(chǎn)品供給產(chǎn)品質量和效率等難以考量，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的籌措、管理、使用缺乏有效監(jiān)督，公共資源管理混亂。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被一層一層過濾，公共產(chǎn)品被層層加價。地區(qū)之間、部門之間競相攀比，導致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率的低下和增長無序，提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本。一些地方注重數(shù)字統(tǒng)計與粉飾，有意無意掩蓋了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的真實效果，部分農(nóng)村道路、通訊、水利等基礎設施或建設質量差，或多年不追加投入，年久失修、效能漸無;義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文體娛樂等基本公共服務供給低水平、低效能。某些地方不顧實際，盲目建設“政績工程”、“形象工程”，導致公共產(chǎn)品供給低效率、甚至負效率。

3．政府供給不足并非實現(xiàn)多元化供給的前提。

正是基于政府供給不足，有學者主張農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化和供給主體多元化，“誰引進，誰收費;誰投資，誰受益”。這個主張值得商榷。一是實行供給市場化的前提是公共產(chǎn)品的產(chǎn)權界定成為可能，非競爭性和非排他性減弱，逐步喪失公共品性質而轉化為以盈利為目的私人品，需求者向供給者支付包括成本和利潤在內的全部費用。二是若這些產(chǎn)品由私人生產(chǎn)但依然作為公共產(chǎn)品存在，就不應由農(nóng)民支付費用，應采取政府采購進而向農(nóng)村、農(nóng)民分配的方式，最終供給主體依然是政府。區(qū)分公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)是相當重要的，不然就很容易導致以供給效率為理由推脫政府的供給責任。三是農(nóng)村公共品投資往往量大面寬，回收期長，且利潤空間小，無法保證以盈利為目的的私人組織持久提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，也難以保證其擁有較高的生產(chǎn)效率與產(chǎn)品質量。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給矛盾不能寄希望于私人或社會資本等多元化投資，更不能實行所謂市場化。對于確有必要引入私人或社會資本投資的公共產(chǎn)品項目，政府一定要有長遠的眼光和全局意識，充分考慮到經(jīng)濟環(huán)境可能發(fā)生的變化，在政府成本和市場成本之間進行審慎衡量，謹慎選擇民間資本介入的方式和約定合同條款。否則一時的融資之快，可能犧牲的是以后農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的整體利益和運行效率。

針對政府供給中存在的問題，應采取相應對策。一是制定《農(nóng)業(yè)投入法》，強化政府供給主體地位和各級政府給現(xiàn)任。二是推進公共產(chǎn)品供給的政策設計，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍、數(shù)量與質量要求等確定各類公共產(chǎn)品在各級政府之間的分擔機制，保證政府公共產(chǎn)品供給的有序和高效。三是完善《預算法》，提高和規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品支出在財政預算支出中的地位和比重。四是建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給特別是基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督評價體系，明確督查主體，加強專項檢查。五是政府要加強和農(nóng)民的溝通聯(lián)系，尋求來自群眾的意見、建議和監(jiān)督，增強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的科學性。

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