鄧彩霞

（中共青海省委黨校 青海 西寧 810001）

政府工具的變革能夠推動(dòng)政府管理各個(gè)層次的變革，從而促進(jìn)公共生產(chǎn)力的提高。政府績(jī)效評(píng)估作為一種政府管理方式的創(chuàng)新結(jié)果，被作為現(xiàn)代管理工具被引入政府中，管理可以提升公共生產(chǎn)力，也就是所謂的提升政府績(jī)效。然而，要使政府績(jī)效評(píng)估不流于形式，由誰(shuí)來(lái)評(píng)估才是最關(guān)鍵的問(wèn)題。評(píng)估主體多元化是保證公共部門績(jī)效評(píng)估有效性的一個(gè)基本原則。這是因?yàn)槿魏我粋€(gè)已經(jīng)確定的評(píng)估主體都有自身特定的評(píng)估角度，有著不可替代的特殊優(yōu)勢(shì)。第三方評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的必要組成部分，是政府績(jī)效評(píng)估中重要的評(píng)估方法。在多元評(píng)估主體中，第三方評(píng)估組織由于具備相對(duì)的獨(dú)立性、專業(yè)性、政治理性等特點(diǎn)而具有比較明顯的優(yōu)勢(shì)。

一、國(guó)外第三方績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐的概述

“第三方”的概念最早是由美國(guó)學(xué)者萊維特提出的。他認(rèn)為以往對(duì)社會(huì)組織的分類過(guò)于簡(jiǎn)單，即把社會(huì)組織分為兩類：公共組織和私人組織。而實(shí)際上政府與私人企業(yè)之間有大量的組織，這些組織就是第三部門，也叫做第三方。聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系（簡(jiǎn)稱ISIC）包括了教育、醫(yī)療和社會(huì)保障、其他地區(qū)社會(huì)和個(gè)人服務(wù)等3類15項(xiàng)；歐共體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)分類體系（NACE）的分類包括了教育、研究與開(kāi)發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)、休閑與文化等5類18項(xiàng)。約翰·霍普金斯大學(xué)第三部門比較研究中心的定義認(rèn)為，凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治性和志愿性等五個(gè)特性的組織都可被視為第三部門。由此可見(jiàn)，“第三方”的外延在西方國(guó)家是相當(dāng)寬泛的。

美國(guó)著名學(xué)者尼古拉斯·亨利對(duì)第三方評(píng)估給予了高度的評(píng)價(jià)，他認(rèn)為：“大多數(shù)評(píng)估專家贊同評(píng)估由組織中負(fù)責(zé)項(xiàng)目的最高層委托和支持，為了制衡起見(jiàn)，由外部機(jī)構(gòu)或是第三方來(lái)進(jìn)行評(píng)估也是可取的?！睆拿绹?guó)的公共政策評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，第三方不僅在利益關(guān)系上與作為政策制定者的政府以及相關(guān)政策制定者保持了距離，更主要的是他們?cè)谠u(píng)估中的專業(yè)性受到人們的推崇。美國(guó)學(xué)者尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務(wù)》一書(shū)中指出：政府會(huì)計(jì)委員會(huì)是一個(gè)非政府組織，同時(shí)，也是擁有指定州與地方政府的一般可接受會(huì)計(jì)準(zhǔn)則權(quán)力的唯一實(shí)體。20世紀(jì)80年代后期，該委員會(huì)開(kāi)始發(fā)布州與地方政府績(jī)效報(bào)告的分析結(jié)果。1994年，該委員會(huì)又公布了由審計(jì)師與會(huì)計(jì)師共同撰寫(xiě)的關(guān)于政府“服務(wù)努力與完成”情況報(bào)告的“概念陳述”。在他看來(lái)，政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)就是一個(gè)對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，用以提高政府績(jī)效的相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估主體。

實(shí)際上，第三方評(píng)估政府績(jī)效在國(guó)外已經(jīng)很普遍。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估往往是由民間自發(fā)進(jìn)行的，尤其是在一些大的基金會(huì)的資助下，由一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)或媒體來(lái)組織進(jìn)行，而政府往往只是對(duì)由其提供經(jīng)費(fèi)支持的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，第三方憑借其過(guò)硬的專業(yè)技術(shù)、較高的評(píng)估質(zhì)量獲得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，有大量的政府績(jī)效評(píng)估民間機(jī)構(gòu)，如政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)。盡管它是一個(gè)非政府機(jī)構(gòu)，但卻是美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)承認(rèn)擁有制定州與地方政府的一般可接受會(huì)計(jì)準(zhǔn)則權(quán)利的唯一實(shí)體。20世紀(jì)80年代后期，該委員會(huì)開(kāi)始發(fā)布針對(duì)州與地方政府績(jī)效報(bào)告的分析結(jié)果。此外，美國(guó)很多高校也一直在關(guān)注公共部門的績(jī)效評(píng)估，他們提出了各自有關(guān)公共部門績(jī)效評(píng)估的理論、方法、指標(biāo)體系或步驟等，并以這些理論為指導(dǎo)在地方政府中開(kāi)展了測(cè)評(píng)活動(dòng)，有力地推動(dòng)了公共部門績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展，如：美國(guó)著名的第三方政府績(jī)效評(píng)估與研究機(jī)構(gòu)——西拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所。它通過(guò)民間渠道進(jìn)行考核和評(píng)估，運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法，定期征求社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度。另外，由美國(guó)哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院承辦的“美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，通過(guò)對(duì)政府行為績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)監(jiān)督和激勵(lì)政府，被認(rèn)為是美國(guó)對(duì)政府行為的獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)方面最具權(quán)威性和聲譽(yù)最高的獎(jiǎng)項(xiàng)。

總的來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家第三方政府績(jī)效評(píng)估具有組織機(jī)構(gòu)類型多樣、比較關(guān)注“公眾滿意度”、評(píng)估活動(dòng)的自律性強(qiáng)、評(píng)估活動(dòng)民眾參與性高、評(píng)估結(jié)果受到政府和公眾重視以及評(píng)估行為有法可依等顯著的特點(diǎn)，他們所積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)估具有重要的借鑒價(jià)值。

二、我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀與綜述

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估研究要晚幾十年，對(duì)第三方績(jī)效評(píng)估的研究亦是如此，所以在理論和實(shí)踐方面均落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。近幾年來(lái)，由于受國(guó)外第三方績(jī)效評(píng)估實(shí)踐成功的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)界也逐漸意識(shí)到第三方政府績(jī)效評(píng)估的優(yōu)越性和重要性，理論上的論證和實(shí)踐中的嘗試層出不窮。

（一）關(guān)于“第三方評(píng)估主體”范圍的研究

政府績(jī)效評(píng)估主體設(shè)置科學(xué)與否在很大程度上直接影響著績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與有效性。廈門大學(xué)的卓越教授認(rèn)為，評(píng)估主體多元結(jié)構(gòu)是保證公共部門績(jī)效評(píng)估有效性的一個(gè)基本原則，公共部門績(jī)效評(píng)估多元主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評(píng)估組織、公民或外部行政相對(duì)人、內(nèi)部行政相對(duì)人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、評(píng)估對(duì)象自身以及其他一些相關(guān)評(píng)估組織等。彭國(guó)甫根據(jù)評(píng)估主體與評(píng)估客體（對(duì)象）的相對(duì)位置將政府績(jī)效評(píng)估主體分為內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體，其中內(nèi)部評(píng)估主體是指政府績(jī)效評(píng)估主體處于政府系統(tǒng)內(nèi)部的主體類型，如：上級(jí)政府、政府自身、同級(jí)政府、下級(jí)政府等；外部評(píng)估主體就是指處于政府體系外部，如：社會(huì)組織、社會(huì)公眾、媒體、專家等性質(zhì)的評(píng)估主體，由此類型評(píng)估主體開(kāi)展的評(píng)估屬于“異體評(píng)估”。陳國(guó)權(quán)根據(jù)利益相關(guān)者的理論，將政府績(jī)效評(píng)估主體劃分為潛在型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者、權(quán)威型利益相關(guān)者。徐家良認(rèn)為，評(píng)估主體行使評(píng)估權(quán)力，對(duì)政府進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估主體大致可分為三類：政府、社會(huì)組織（包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織等有權(quán)組織，也包括社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位、大眾傳播媒體等非有權(quán)組織）、公民個(gè)體。這些主體對(duì)被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行了各具特色的評(píng)估活動(dòng)，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)式的評(píng)估主體結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成政府評(píng)估的有機(jī)體系。曾友中教授把我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的主體分為公共權(quán)力組織、公眾及公共性社會(huì)中介組織三部分。學(xué)者吳建南、閻波等人根據(jù)評(píng)估主體與評(píng)估客體（對(duì)象）的相對(duì)關(guān)系把績(jī)效評(píng)估主體類型劃分為本位評(píng)估、利益相關(guān)者評(píng)估和第三方評(píng)估。其中，本位評(píng)估就是政府自身作為評(píng)估主體所進(jìn)行的評(píng)估，利益相關(guān)者評(píng)估是以政府績(jī)效的利益相關(guān)者為主體的，第三方評(píng)估則是基于利益無(wú)關(guān)和價(jià)值中立進(jìn)行的評(píng)估。邱法宗教授認(rèn)為，根據(jù)基本性質(zhì)的差異，政府績(jī)效評(píng)估主體可以分為三類：政府內(nèi)部子系統(tǒng)，社會(huì)評(píng)估子系統(tǒng)，獨(dú)立、中介的評(píng)估組織。其中，獨(dú)立、中介的評(píng)估組織包括獨(dú)立設(shè)置的社會(huì)中介組織、高校政府績(jī)效評(píng)估組織以及其他受委托的評(píng)估組織等。

（二）關(guān)于“第三方評(píng)估”概念界定的研究

在公共政策的評(píng)估領(lǐng)域，程樣國(guó)、李志等人認(rèn)為第三方評(píng)估“是指由政策制定者與執(zhí)行者以外的人員進(jìn)行的正式評(píng)估，包括了受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織（包括大專院校和研究機(jī)構(gòu)）、中介組織、輿論界、社會(huì)組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種評(píng)估主體?！辈⑶艺J(rèn)為隨著人們對(duì)第三方認(rèn)識(shí)的加深，也有人將輿論界、一般社會(huì)組織和公眾都涵蓋在內(nèi)，在更廣泛的意義上拓展了第三方的內(nèi)涵。魏淑艷贊成程樣國(guó)所提出的“獨(dú)立第三方評(píng)估主體是政策制定者與執(zhí)行者以外的人員”的觀點(diǎn)，但把獨(dú)立第三方評(píng)估的主體范圍界定為“受委托的研究機(jī)構(gòu)及專家進(jìn)行評(píng)估，由投資或立法機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行的評(píng)估”，這里實(shí)際上是對(duì)第三方范圍理解的差異。

在政府績(jī)效的評(píng)估領(lǐng)域，比較典型的有：湘潭大學(xué)彭國(guó)甫教授認(rèn)為第三方評(píng)估又稱社會(huì)評(píng)估，主要包括公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等通過(guò)一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接，正式或非正式地評(píng)估政府績(jī)效。蘭州大學(xué)地方政府績(jī)效評(píng)估中心包國(guó)憲教授對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方評(píng)估進(jìn)行了界定，他認(rèn)為：“所謂第三方評(píng)價(jià)是指由與政府無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民間機(jī)構(gòu)所組織實(shí)施的評(píng)價(jià)政府及其部門績(jī)效的活動(dòng)?！辈⑶疫M(jìn)一步說(shuō)明，由于第三方具有獨(dú)立性、專業(yè)性的特征，其評(píng)估結(jié)果易于得到各方面的認(rèn)可。一些獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)、高校的研究機(jī)構(gòu)、公共性的社會(huì)評(píng)估中介組織等都屬于這類主體，進(jìn)一步明確了第三方的范圍。在《第三方政府評(píng)價(jià)的新探索》一文中，包國(guó)憲等人又認(rèn)為：“按照組織權(quán)的不同，政府績(jī)效評(píng)價(jià)可分為體制內(nèi)評(píng)價(jià)和體制外評(píng)價(jià)，體制外評(píng)價(jià)再可劃分為委托第三方評(píng)價(jià)和獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)?！比A南理工大學(xué)鄭方輝教授等在包國(guó)憲教授等界定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步認(rèn)為：“體制外評(píng)價(jià)組織模式又可以稱為第三方評(píng)價(jià)，按其在評(píng)價(jià)活動(dòng)中與政府關(guān)系的獨(dú)立性可以分為委托第三方評(píng)價(jià)和獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)。委托第三方評(píng)價(jià)是指政府委托或邀請(qǐng)第三方組織開(kāi)展政府績(jī)效的評(píng)價(jià)活動(dòng)。獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)是指第三方組織自發(fā)自主開(kāi)展的對(duì)地方政府績(jī)效的評(píng)價(jià)活動(dòng)，從評(píng)價(jià)活動(dòng)的發(fā)起到指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)再到活動(dòng)的實(shí)施，整個(gè)過(guò)程都是由第三方組織自主實(shí)施的，與政府之間不存在委托、隸屬或利益關(guān)系?！?/p>

（三）關(guān)于第三方政府績(jī)效評(píng)估的綜合研究

卓越、王春英教授等對(duì)政府績(jī)效評(píng)估引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制的重要性和必要性進(jìn)行了深入的分析。蘭州大學(xué)地方政府績(jī)效評(píng)估研究中心包國(guó)憲教授等以“2004年甘肅省非公有制企業(yè)評(píng)估政府績(jī)效活動(dòng)”為研究對(duì)象，對(duì)甘肅省的第三方評(píng)估實(shí)踐的總體思路、指標(biāo)體系、評(píng)估方法、評(píng)估過(guò)程以及模式創(chuàng)新進(jìn)行了介紹。其后，包國(guó)憲、張志棟教授等又從組織自律的相關(guān)概念出發(fā)，提出了在構(gòu)建責(zé)任政府和效能政府的過(guò)程中，如何發(fā)揮我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)估組織自律機(jī)制作用的設(shè)想，對(duì)第三方評(píng)估組織自律的實(shí)現(xiàn)途徑、自律的價(jià)值取向等問(wèn)題進(jìn)行了研究。天津大學(xué)陸明遠(yuǎn)對(duì)第三方參與的重要意義、存在的主要問(wèn)題有深入的論述，且從建立健全有關(guān)第三方評(píng)估的制度規(guī)范、實(shí)現(xiàn)信息資源共享、正確對(duì)待第三方評(píng)估的介入、提高第三方評(píng)估的專業(yè)化水平等四個(gè)方面提出了加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估中第三方評(píng)估的政策建議。周建國(guó)把第三方的困境總結(jié)為政府的自閉性、評(píng)估中的內(nèi)外有別以及評(píng)估機(jī)制三方面的困境，提出了第三方獨(dú)立性的出路。鄭方輝等人基于獨(dú)立第三方的立場(chǎng)，從實(shí)證的角度對(duì)廣東省地方政府整體績(jī)效進(jìn)行了綜合研究。

（四）我國(guó)第三方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索

我國(guó)“第三方評(píng)估”的實(shí)踐探索開(kāi)始于20世紀(jì)90年代末期。近10年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些省市邀請(qǐng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估工作的現(xiàn)象已越來(lái)越普遍。2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起了“中國(guó)地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”的研究及獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，并設(shè)立了“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。2003年8月23日，中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心成立儀式暨首屆中國(guó)政府創(chuàng)新論壇在北京大學(xué)舉行。該中心是中國(guó)首家對(duì)政府改革與創(chuàng)新進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估與咨詢的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，該中心參與的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”是中國(guó)第一個(gè)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)項(xiàng)。由獨(dú)立的第三方來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效的思想在我國(guó)已經(jīng)產(chǎn)生并逐漸發(fā)展起來(lái)了。近幾年來(lái)，政府績(jī)效評(píng)估已開(kāi)始由政府自己組織實(shí)施向由政府以外的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、調(diào)查咨詢公司等組織實(shí)施的方向拓展。2004年中國(guó)第一家由民間發(fā)起的地方政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)在蘭州大學(xué)成立,從而開(kāi)創(chuàng)了由第三方——學(xué)術(shù)性中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)政府部門的新局面。這項(xiàng)被外界稱作“蘭州試驗(yàn)”的第三方政府績(jī)效評(píng)價(jià)在全國(guó)屬于首例，標(biāo)志著中國(guó)在第三方評(píng)估上的初步探索。此后，第三方機(jī)構(gòu)在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的實(shí)踐越來(lái)越普遍。其中比較典型的有零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)，其作為獨(dú)立民意研究機(jī)構(gòu)介入中國(guó)公共政策及政府表現(xiàn)評(píng)估的作用逐漸在加強(qiáng)。2006武漢市政府宣布邀請(qǐng)全球最大的管理咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司作為第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估；廈門市思明區(qū)政府引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)福州博智市場(chǎng)研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度的評(píng)估；2007年杭州市政府邀請(qǐng)高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)作為政府和群眾之外的“第三方”，對(duì)政府舉辦的首屆世界休閑博覽會(huì)工作進(jìn)行了整體的評(píng)估；2007年和2008年，以鄭方輝教授為首的華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院課題組對(duì)外發(fā)布了《廣東省市、縣兩級(jí)政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)研究紅皮書(shū)》，這被譽(yù)為是全國(guó)首個(gè)由獨(dú)立第三方進(jìn)行的一次“民評(píng)官”行為，開(kāi)啟了獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)地方政府整體績(jī)效的先河，引起了各界的廣泛關(guān)注。從上述實(shí)踐不難看出，近年來(lái)政府部門要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)介入的需求不斷上升，第三方介入政府績(jī)效評(píng)估成為國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估的必然趨勢(shì)。

總之，國(guó)內(nèi)對(duì)第三方政府績(jī)效評(píng)估的研究還處于初級(jí)階段，關(guān)于第三方政府績(jī)效評(píng)估的專著還鳳毛麟角，其中最為典型的是鄭方輝教授等人所著的《中國(guó)地方政府整體績(jī)效評(píng)估——理論方法與“廣東實(shí)驗(yàn)”》（中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008年版）。除此以外，對(duì)第三方政府績(jī)效評(píng)估研究的論述多見(jiàn)于一些著作和論文中，且大多從某個(gè)方面入手，從不同的研究角度和側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了深入的分析。縱觀這些文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)第三方評(píng)估在政府績(jī)效評(píng)估中的優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)已達(dá)成了共識(shí)，而在實(shí)踐中對(duì)多元評(píng)估主體如何進(jìn)行合理配置才能真正發(fā)揮第三方的比較優(yōu)勢(shì)，從而使政府績(jī)效評(píng)估更加有效的問(wèn)題，還有待進(jìn)一步地研究。另外，從目前我國(guó)第三方評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，由于制度缺失、信息不對(duì)稱等原因，第三方評(píng)估行為往往受到各種限制。因此，有必要進(jìn)一步剖析在現(xiàn)行體制下如何從制度的層面確定第三方介入的形式、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估頻度、評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等問(wèn)題。最后，評(píng)估行為的可持續(xù)性關(guān)乎整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的有效性以及行為存在的意義，因此從第三方組織自身出發(fā)，第三方評(píng)估組織的生存現(xiàn)狀以及今后的發(fā)展方向也是值得考慮的問(wèn)題。

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