任學(xué)輝

黨的十七大報(bào)告中提出的“社會(huì)建設(shè)”的“社會(huì)”概念，是指與政治、經(jīng)濟(jì)、文化相并列的狹義層面的“社會(huì)”，是一個(gè)在整體社會(huì)領(lǐng)域中的具體領(lǐng)域“社會(huì)”也可以理解成是對(duì)市民社會(huì)、民間社會(huì)、公民社會(huì)、社會(huì)組織等概念的簡(jiǎn)稱。過(guò)去20年里，世界上發(fā)生了一場(chǎng)全球性的“結(jié)社革命”，涌現(xiàn)出一大批非政府組織，這些組織不僅深刻地改變了發(fā)達(dá)的資本主義世界，也在一定程度上沖擊和影響了社會(huì)主義國(guó)家。正如美國(guó)學(xué)者萊斯特?薩拉蒙所言:“各國(guó)正置身于一場(chǎng)全球性的‘社團(tuán)革命’之中，歷史將證明這場(chǎng)革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期的世界的重要性?！保?］南美、南亞和非洲的一些國(guó)家的實(shí)踐似乎證明了，如果沒(méi)有發(fā)達(dá)的公民社團(tuán)，即使建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的制度框架，也不能收到預(yù)期的理想效果，健全的公民社會(huì)是有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，面對(duì)“社會(huì)”的興起，我們黨的一些組織仍然照搬傳統(tǒng)的黨建套路，不能主動(dòng)應(yīng)對(duì)形勢(shì)的變化，及時(shí)改進(jìn)工作方法和手段;黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式基本上仍是行政命令式的。因此，黨必須適應(yīng)因“社會(huì)”發(fā)展而帶來(lái)的權(quán)力的轉(zhuǎn)移和進(jìn)一步的民主化趨勢(shì)，在權(quán)力主體多元化和進(jìn)一步民主化中找到自己的位置，正確處理執(zhí)政黨與國(guó)家、“社會(huì)”的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式。

一、黨應(yīng)實(shí)行宏觀式執(zhí)政

與西方政黨相比，我們黨最大的不同是，黨手中長(zhǎng)期握有國(guó)家權(quán)力，黨組織帶有國(guó)家化、行政化傾向，黨在執(zhí)政模式上具有具體執(zhí)政、一線執(zhí)政的特點(diǎn)。多年來(lái)形成一種觀念，只要認(rèn)為某件事很重要，就要由黨來(lái)管，自覺(jué)不自覺(jué)地把執(zhí)政等同于行政，把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于具體管理，把由民作主等同于代民作主，把黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的作用方式等同于黨對(duì)“社會(huì)”的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨管得越來(lái)越多，如黨管大學(xué)、黨管穩(wěn)定、黨管機(jī)要、黨管信訪、黨管計(jì)劃生育、黨管機(jī)構(gòu)改革等等，而“管”的含義又不是十分清楚，“管”的制度機(jī)制又不是很科學(xué)合理，導(dǎo)致黨干預(yù)過(guò)多，而實(shí)際上效果卻很差，不僅浪費(fèi)公共資源，而且也不能及時(shí)有效地解決本應(yīng)解決好的問(wèn)題。黨看似十分強(qiáng)大，但強(qiáng)大背后卻是政黨在基層提供公共產(chǎn)品方面的無(wú)能。它以追求“強(qiáng)政黨”為起點(diǎn)，但卻以基層“弱政黨”為結(jié)局。中國(guó)改革中出現(xiàn)的困難，很大程度上就是源于全能政黨導(dǎo)致的政治上的無(wú)奈。只有實(shí)行宏觀式執(zhí)政，把黨的權(quán)力從過(guò)于寬泛具體的社會(huì)責(zé)任中擺脫出來(lái)，破除全能主義政治的束縛，中國(guó)“社會(huì)“發(fā)展的根本性難題才能得以克服。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有全面性。作為一個(gè)執(zhí)政黨，它有責(zé)任把社會(huì)上不同的階級(jí)、階層、集團(tuán)凝聚在一起，共同建設(shè)社會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)先鋒隊(duì)，這個(gè)階級(jí)的先進(jìn)性本身就要求黨同時(shí)成為最廣大人民群眾根本利益的忠實(shí)代表，通過(guò)代表最廣大人民群眾的根本利益，來(lái)擴(kuò)大自己的群眾基礎(chǔ)。黨只有具有更廣泛、更堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和更先進(jìn)、更真實(shí)的利益整合，才能實(shí)現(xiàn)宏觀式執(zhí)政。執(zhí)政黨的性質(zhì)并不是“全民性”的，但它的作用卻是追求“全民性”的。以前對(duì)“全民黨”這個(gè)概念一直持否定態(tài)度，認(rèn)為它扼殺了黨的階級(jí)性。其實(shí)，對(duì)于任何一個(gè)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，都有把本集團(tuán)利益與全民利益更好協(xié)調(diào)起來(lái)的問(wèn)題。如何使自己的政黨更具有人民性，如何把“本階級(jí)”與“全民”這兩者協(xié)調(diào)起來(lái)，是作為一個(gè)執(zhí)政黨必然要面對(duì)和處理好的基本問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，一個(gè)執(zhí)政黨強(qiáng)調(diào)自己的人民性，是該黨力圖從宏觀上強(qiáng)化自己整合功能的體現(xiàn)。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有超脫性。黨對(duì)中國(guó)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是全面性的，但全面性不等于事無(wú)巨細(xì)、事必躬親。國(guó)家管理、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有具體性或微觀性，而黨對(duì)社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體管理，具有超脫性。正如十六大報(bào)告所指出的，“黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨(dú)立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致開(kāi)展工作?！秉h應(yīng)把職能重點(diǎn)放在制定和維系一個(gè)公正的游戲規(guī)則上來(lái)。在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中，建立一種公正、開(kāi)放、透明的體制機(jī)制，擴(kuò)大公民的政治參與機(jī)會(huì)，清除腐敗，比單純地直接下場(chǎng)“踢球”，或迫于形勢(shì)壓力強(qiáng)行干預(yù)的做法更為合理、更為重要。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有居中性。黨作為國(guó)家和“社會(huì)”的最高領(lǐng)導(dǎo)者，要站好位，要站在居中的位置上，從而實(shí)現(xiàn)自身歷史方位的轉(zhuǎn)變。既不完全站在國(guó)家一邊，也不完全站在“社會(huì)”或市場(chǎng)一邊，而是站在三者的中間進(jìn)行調(diào)節(jié)。既不為袒護(hù)政府而排斥“社會(huì)”，也不為取悅“社會(huì)”而完全站在反對(duì)政府的立場(chǎng)上。因?yàn)辄h現(xiàn)在是執(zhí)政黨，要求同存異，使各方協(xié)調(diào)穩(wěn)定，這樣，各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)之間的關(guān)系才能通過(guò)不斷的調(diào)整而正常發(fā)展，社會(huì)也得以健康成長(zhǎng)。因此，在黨從政府退縮的同時(shí)，政府也應(yīng)逐步把過(guò)去屬于政府的權(quán)力還給“社會(huì)”，向“社會(huì)”分權(quán)。黨應(yīng)以謙卑之心對(duì)待民間力量，找到政黨力量與民間力量的黃金分割點(diǎn)，把應(yīng)由社會(huì)組織承擔(dān)的職能有序轉(zhuǎn)移出去，構(gòu)建政黨和社會(huì)組織共同管理公共事務(wù)的新格局。

黨的宏觀式執(zhí)政要具有科學(xué)性。“中不偏，庸不易”。黨要實(shí)行宏觀式執(zhí)政，一定要注意判定清楚是非曲直，保證執(zhí)政的科學(xué)性。既要堅(jiān)持既有的合理的東西，又要聽(tīng)取來(lái)自“社會(huì)”、市場(chǎng)等方面的要求和呼聲。誰(shuí)有理一些，究竟向政府偏一點(diǎn)，向市場(chǎng)偏一點(diǎn)，還是向“社會(huì)”偏一點(diǎn)，在哪些方面堅(jiān)持一些，在哪些方面改革一些，要實(shí)是求是地判斷、分析，求得改革、穩(wěn)定和發(fā)展的平衡。同時(shí)，要以“三個(gè)代表”為總的原則，做到與時(shí)俱進(jìn)，保證黨在長(zhǎng)期的執(zhí)政過(guò)程中具有科學(xué)性。

實(shí)行宏觀式執(zhí)政，反映了當(dāng)今政黨政治發(fā)展的大趨勢(shì)。在當(dāng)代西方，和平運(yùn)動(dòng)、生態(tài)運(yùn)動(dòng)、人權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)等新的社會(huì)運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，數(shù)量龐大、形式多樣、分界模糊的各種新中間階層加速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)由所謂“啞鈴型”向“橄欖球型”轉(zhuǎn)變，政黨的階級(jí)代表性也隨之呈現(xiàn)出多樣化、間接化、隱蔽化特征，黨魁黨、階級(jí)政黨、團(tuán)體性政黨等傳統(tǒng)政黨逐漸向宏觀式執(zhí)政模式發(fā)展。執(zhí)政黨要努力保持自己的基本群眾，又要盡可能廣泛地顧及其他社會(huì)階層的利益、愿望和要求，尋求不同社會(huì)利益群體之間的共同點(diǎn)，政黨政治的興奮點(diǎn)已經(jīng)從過(guò)去單一的政治斗爭(zhēng)目標(biāo)拓寬到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這些人們普遍關(guān)心的問(wèn)題上。這是西方傳統(tǒng)政黨試圖迎合利益多元化發(fā)展的的時(shí)代反映，是西方政黨政治中帶有普遍性的現(xiàn)象。

二、黨應(yīng)實(shí)行間接式執(zhí)政

與宏觀式執(zhí)政相聯(lián)系，黨應(yīng)實(shí)行間接式執(zhí)政。在傳統(tǒng)的執(zhí)政方式中，黨直接要求國(guó)家政權(quán)的作為或不作為，把國(guó)家政權(quán)獨(dú)有的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨的組織屬性，整個(gè)社會(huì)生活也被納入黨的強(qiáng)制性的支配和控制之下。這不僅不利于執(zhí)政黨自身建設(shè)，而且壓縮了國(guó)家的自主性空間，“社會(huì)”也處于最弱勢(shì)，大量應(yīng)該由國(guó)家或社會(huì)子系統(tǒng)承擔(dān)的責(zé)任卻由執(zhí)政黨去完成，導(dǎo)致執(zhí)政黨越位、錯(cuò)位或者缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，面對(duì)“社會(huì)”的崛起，黨必須改變過(guò)去長(zhǎng)期存在的直接式執(zhí)政方式，實(shí)行間接式執(zhí)政。

黨應(yīng)按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。要支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過(guò)法定程序，使黨的主張成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督;要支持政府履行法定職能，依法行政;要支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能;要支持社會(huì)團(tuán)體依照法律和各自章程開(kāi)展工作，加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的橋梁紐帶作用。公民、法人、機(jī)關(guān)、組織都要依法行使權(quán)利，履行義務(wù)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)間接地在更高層次上得以實(shí)現(xiàn)。

特別是要注重發(fā)揮“社會(huì)”在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、緩解利益矛盾方面的重要作用。比如，作為社會(huì)子系統(tǒng)一部分的工會(huì)，執(zhí)政黨可以調(diào)控工會(huì)和企業(yè)主之間的談判，但是不宜越俎代庖直接取代工會(huì)去維護(hù)工人利益。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化，社會(huì)矛盾更加復(fù)雜，不同社會(huì)利益主體之間的利益沖突不可避免。如果處理不好，將會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，一些地方由于經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系處理不當(dāng)引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突，往往與當(dāng)?shù)攸h委政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、充當(dāng)一方利益主體的代表有直接關(guān)系。這種直接型的領(lǐng)導(dǎo)模式可能帶來(lái)效率，但也同時(shí)拉近了陷入矛盾漩渦的距離，導(dǎo)致了社會(huì)矛盾向黨委高度集中，黨委往往成了社會(huì)矛盾和沖突的焦點(diǎn)，這是黨委不能承受之重。因此，必須最大限度地突破這種制度慣性，實(shí)現(xiàn)向間接式執(zhí)政的模式轉(zhuǎn)變。

在黨的五種領(lǐng)導(dǎo)途徑中，主要應(yīng)通過(guò)前三種來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)“社會(huì)”的領(lǐng)導(dǎo)。首先，應(yīng)通過(guò)提出政治路線和方針政策來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。包含從政治路線、方針政策上領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)及其建設(shè)，指引和掌握國(guó)家政治生活的發(fā)展方向，確保全體人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利及有效地實(shí)際參加管理等。其次，應(yīng)通過(guò)提出立法建議并指導(dǎo)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。要使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，即通過(guò)法律和法令來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)的基本形式。再次，應(yīng)通過(guò)選拔和推薦重要干部到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中任職來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。通過(guò)黨員的政治影響，用民主的方法，把黨的路線、方針、政策通過(guò)國(guó)家的形式傳達(dá)給全社會(huì)，使整個(gè)決策過(guò)程更加民主化，黨的執(zhí)政更具合法性。對(duì)社會(huì)進(jìn)行文化滲透，主要以黨的干部為載體。需注意的是，黨“推薦重要干部”，不是推薦所有的干部;是“推薦”而不是由黨組織直接委任或決定。

應(yīng)建立政黨與“社會(huì)”的關(guān)系機(jī)制。這種關(guān)系機(jī)制可以分為三個(gè)層次。第一個(gè)機(jī)制通過(guò)立法明確界定黨與“社會(huì)”的邊界，確立民間組織的設(shè)立與撤銷程序、活動(dòng)范圍和原則、基本體制、基本管理原則和活動(dòng)方式，規(guī)定民間組織與其他社會(huì)組織的關(guān)系等。黨在這個(gè)層面上的領(lǐng)導(dǎo)帶有強(qiáng)制性。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，民間組織只能通過(guò)人大修正立法的方式加以改變。第二個(gè)機(jī)制是政府層面，黨依法領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)，通過(guò)它們和黨的職能部門實(shí)施法律賦予的社會(huì)管理權(quán)，黨在這個(gè)層面上的領(lǐng)導(dǎo)帶有行政的強(qiáng)制性。第三個(gè)機(jī)制是基層組織的，即通過(guò)民間組織內(nèi)的黨員的模范示范作用和黨組織的宣傳與監(jiān)督工作，引導(dǎo)民間組織按照黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)開(kāi)展活動(dòng)。黨在這個(gè)層面上的領(lǐng)導(dǎo)是沒(méi)有法律或行政約束力的。

西方政黨在數(shù)百年的演進(jìn)和發(fā)展中，形成了間接執(zhí)政、幕后執(zhí)政和輪流執(zhí)政的運(yùn)行模式。西方執(zhí)政黨間接發(fā)揮政治作用，主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的影響、滲透和控制上，其中集中體現(xiàn)在對(duì)政府行政權(quán)的控制上。執(zhí)政黨與政府的職能有著較為明確的劃分，執(zhí)政黨一般不直接參與政府決策和政策執(zhí)行，政黨始終處在相對(duì)超脫的位置，即便是執(zhí)政黨組閣的政府出了問(wèn)題，民眾質(zhì)疑的對(duì)象更多的是政府本身，而不完全遷怒于執(zhí)政黨，使執(zhí)政黨隨時(shí)出現(xiàn)合法性危機(jī)。但執(zhí)政黨對(duì)政府行政權(quán)的控制卻是無(wú)孔不入、無(wú)所不在的。這種間接執(zhí)政模式，對(duì)我們有著很好的啟示意義。

三、黨應(yīng)實(shí)行協(xié)商式執(zhí)政

所謂協(xié)商式執(zhí)政，是指在一個(gè)多元化的社會(huì)中，各個(gè)社會(huì)主體平等地參與公共政策的決策，通過(guò)廣泛的討論對(duì)話、妥協(xié)退讓，形成共識(shí)或找到最大的共同點(diǎn)即共同利益，做出具有集體約束力的決策。協(xié)商式執(zhí)政的基本主體是公民、政黨、政府、民間組織、利益集團(tuán)，協(xié)商過(guò)程就是各政治主體之間的互動(dòng)過(guò)程，即在公共利益的框架下，在法律、制度或政治慣例的保障下，互相提供信息、交流意見(jiàn)、溝通理解，通過(guò)有效的協(xié)商達(dá)成利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)，以維持“大同”和穩(wěn)定。它強(qiáng)調(diào)政治主體之間地位的相互尊重，信息的相互對(duì)稱和利益的共存共贏，因而容易在溝通中達(dá)成諒解、平衡與合作的政治關(guān)系。執(zhí)政黨應(yīng)以怎樣的執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)包括“社會(huì)”在內(nèi)的政治認(rèn)同呢?那就是要通過(guò)實(shí)行協(xié)商式執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨既要履行社會(huì)功能，又要履行政治功能，也要通過(guò)制度性協(xié)商把二者得以聯(lián)接起來(lái)。

在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，建立制度化的協(xié)商體系非常必要。中國(guó)共產(chǎn)黨作為權(quán)力運(yùn)作的唯一主體，政治權(quán)力流向是自上而下的，黨作為凌駕于國(guó)家和“社會(huì)”權(quán)力之上的唯一政治主體，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，缺少社會(huì)權(quán)力自下而上的調(diào)和與監(jiān)督，客觀上往往使一些民主黨派、政協(xié)組織、社會(huì)團(tuán)體等力量處于邊緣化狀態(tài)。面對(duì)各種新的社會(huì)力量的崛起，黨應(yīng)實(shí)行協(xié)商式執(zhí)政，積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)管理體制改革，在執(zhí)政黨和非政府組織之間建立對(duì)話、協(xié)調(diào)多元協(xié)商機(jī)制，形成“和而不同”“多元共處”局面，積極進(jìn)行社會(huì)總協(xié)調(diào)。協(xié)商式執(zhí)政有利于拓展黨聯(lián)系政府和“社會(huì)”的橋梁作用，有利于包容更多政治主體的利益訴求，在整合政治體系、提高執(zhí)政績(jī)效、維持和鞏固執(zhí)政合法性等方面都具有積極意義。沒(méi)有這樣的協(xié)商機(jī)制，仍然以高度集權(quán)的嚴(yán)格等級(jí)制的行政組織方式來(lái)解決網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的社會(huì)問(wèn)題，不僅無(wú)助于建立一個(gè)生氣勃勃的社會(huì)，而且無(wú)助于解決問(wèn)題，反而會(huì)積累矛盾，執(zhí)政黨的“最大危險(xiǎn)”——脫離群眾也會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。

實(shí)行協(xié)商式執(zhí)政，黨不僅要對(duì)各種社會(huì)主體進(jìn)行主導(dǎo)性協(xié)調(diào)協(xié)商，還應(yīng)提倡、保護(hù)民間組織在相互之間或組織內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商?！吧鐣?huì)”的發(fā)展并不必然帶來(lái)社會(huì)的公正公平。”“社會(huì)”可以成為維護(hù)自身權(quán)利的平臺(tái)，也可能成為擴(kuò)大社會(huì)不平等的工具;“社會(huì)”的發(fā)展，可能使人們的處境得到改善，也可能使不同群體之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。有的民間組織人數(shù)很少，但卻很有能量，這樣的組織可能獲得更多的資料配置。因此，通過(guò)協(xié)商的方式，可以能使弱者和強(qiáng)者都有爭(zhēng)取自己利益的大致相等的機(jī)會(huì)。另一方面，“社會(huì)”是網(wǎng)絡(luò)式的，而不是層級(jí)式的，每一個(gè)社會(huì)主體會(huì)面對(duì)其他眾多社會(huì)主體。在這種開(kāi)放的社會(huì)平臺(tái)上，任何一個(gè)民間組織要想生存與發(fā)展，都需要與其他民間組織和平共處，這就使利益各方進(jìn)行有組織地協(xié)調(diào)顯得非常重要。不能單純強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)或斗爭(zhēng)，也要提倡協(xié)商與妥協(xié)，才有利于矛盾問(wèn)題的解決，使民間組織的運(yùn)行始終處于法治的軌道。

隨著“社會(huì)”的發(fā)展，社會(huì)管理的過(guò)程不再是“統(tǒng)治”(govenment)，而是“治理”(gocernance)。20世紀(jì)70年代，金耀基在研究香港政治的時(shí)候，提出了“行政吸納政治”概念，它有兩大法寶，一是“精英吸納”，二是“決策咨詢”?！啊稍冃哉辉~足以恰當(dāng)?shù)孛枥L香港政治的最主要的特征?！保?］在權(quán)威主義體制下，在沒(méi)有其他“有用的”政治設(shè)置的社會(huì)中，行政吸納政治或政治行政化也許是唯一可行的政治整合機(jī)制。學(xué)習(xí)理解“行政吸納政治”這一概念，有助于我們實(shí)行協(xié)商式執(zhí)政。

社會(huì)組織的發(fā)展，使得良好的溝通協(xié)商在黨的基層活動(dòng)中具有極為重要的意義。黨的領(lǐng)導(dǎo)模式由過(guò)去的權(quán)力控制變成溝通協(xié)商、變成“雙向互動(dòng)”，使群眾由原來(lái)的客體下位上升為的主體上位，黨組織和黨員干部由發(fā)布指示者變成了傾聽(tīng)者，由原來(lái)指揮群眾的習(xí)慣轉(zhuǎn)變?yōu)榕θダ斫馊罕?、?zhēng)取群眾的思維。實(shí)踐證明，黨高度重視與“社會(huì)“的有效溝通協(xié)商，對(duì)民眾要求積極回應(yīng)，不僅可以減少民主進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)，而且可以有效轉(zhuǎn)變執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，克服一些黨組織和黨員干部高居于“社會(huì)”之上、脫離群眾的問(wèn)題，使政黨回歸其本原位置，糾正其功能扭曲，更好地把黨的根基扎到基層。

四、黨應(yīng)實(shí)行程序式執(zhí)政

程序是指按時(shí)間先后進(jìn)行的過(guò)程、順序和步驟，是制度化了的方式和過(guò)程。它反映了事物之間客觀的、內(nèi)在的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件。程序的價(jià)值就在于其以公開(kāi)的形式給人以公正感，它既能約束權(quán)力行使者的恣意妄為，也為所有利益相關(guān)者提供參與機(jī)會(huì)。與之相反，玩政治的執(zhí)政方式是多變和靈活，為了達(dá)到某種目的，可以不擇手段，玩弄權(quán)術(shù)，背信棄義。政令的頻繁變動(dòng)和溯及既往，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政者的信譽(yù)下降和人們對(duì)行為結(jié)果的未卜心理。尤其是影響私人權(quán)利的政策突然改變，往往成為有權(quán)勢(shì)而膽大妄為者的特權(quán)，而成為勤奮但信息不靈者的圈套。因此，“社會(huì)”崛起之后，黨應(yīng)實(shí)行程序式執(zhí)政，任何執(zhí)政行為都必須采取一定的方式、具有一定的形式、履行一定的手續(xù)、遵循一定的步驟，反對(duì)那種脫離程序的所謂靈活性，反對(duì)朝令夕改和沒(méi)有連續(xù)性，杜絕領(lǐng)導(dǎo)行為的恣意、魯莽和專斷，增強(qiáng)民眾對(duì)制度和法律的信仰，提高黨的執(zhí)政威信。

政治文明的主要內(nèi)容之一就是政治領(lǐng)導(dǎo)行為的法律化和程序化。法律本身就是一種程序和規(guī)范，就是對(duì)法人、自然人該做什么和不該做什么作出的強(qiáng)制性規(guī)定，程序是法的應(yīng)有之義和自然體現(xiàn)，也是法得以貫徹實(shí)施的保證。依法執(zhí)政的必然要求是執(zhí)政者在領(lǐng)導(dǎo)行為上依程序執(zhí)政。馬克思早就說(shuō)過(guò):程序是“法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命表現(xiàn)”。［3］執(zhí)政程序也是全國(guó)人民意志的體現(xiàn)，是黨的意志和主張的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的重要形式。按程序辦事，雖然要耗費(fèi)時(shí)間，但由于它的有序并能夠通這種有序?qū)Y源進(jìn)行合理地配置，恰恰能夠獲得較高的效率;相反，不講程序很容易使黨的執(zhí)政行為陷入雜亂無(wú)章之中，無(wú)法高效地配置各種資源，反而降低效率。實(shí)行程序式執(zhí)政，是對(duì)黨和政府行為的基本要求。但是，在我國(guó)歷史上，歷來(lái)有重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)，程序觀念和程序規(guī)范的缺失，始終是黨提高執(zhí)政能力和水平的一個(gè)主要障礙。美國(guó)研究中國(guó)政治的著名學(xué)者李侃如(KennethLieberthal)論及20世紀(jì)中國(guó)政治的兩大致命弊端時(shí)曾指出:“中國(guó)政體有一些先天的缺陷，最突出的有兩點(diǎn)，一是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者向來(lái)善于組織出復(fù)雜的官僚結(jié)構(gòu)，但卻無(wú)法周密地制定出政治程序與制度，以避免因?yàn)樽约旱臋?quán)力斗爭(zhēng)而打亂整個(gè)體制;二是中國(guó)人民一直得不到機(jī)會(huì)去發(fā)展正常地參與政治的辦法?！保?］而“社會(huì)”的崛起，將有力推動(dòng)執(zhí)政黨實(shí)行程序式執(zhí)政，極大有助于解決這一歷史性難題。

首先要做到程序公開(kāi)，這是黨實(shí)行程序式執(zhí)政的必要前提。有的機(jī)關(guān)及其工作人員動(dòng)輒以保密為由拒絕向相對(duì)人提供依法應(yīng)當(dāng)提供的相關(guān)信息，沒(méi)有信息公開(kāi)的理念;有的部門運(yùn)作規(guī)則和辦事程序不向群眾公開(kāi)，或隨意簡(jiǎn)化辦事程序，讓遵守者不知道如何去做;有的部門遇事不按程序辦理，相互扯皮推諉，不講效率，搞公文“旅行”，人為地設(shè)置不必要的關(guān)卡和障礙，使相對(duì)人無(wú)所適從，承受了不必要的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān);還有的機(jī)關(guān)信息不公開(kāi)，使相對(duì)人無(wú)法了解、掌握必要的信息，進(jìn)而無(wú)法有效地參與程序，維護(hù)自身的合法權(quán)益等。因此，實(shí)行程序式執(zhí)政，要公開(kāi)黨政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)而沒(méi)有公開(kāi)的職權(quán)依據(jù)，不能成為機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù);要公開(kāi)有關(guān)信息，除了涉及國(guó)家秘密、依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息外，應(yīng)當(dāng)盡可能公開(kāi)相關(guān)的信息;要公開(kāi)決定，應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人公開(kāi)的決定沒(méi)有公開(kāi)的不具有執(zhí)行力，對(duì)于一些重大的、涉及社會(huì)公共利益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取多種形式向社會(huì)公布。

其次，必須確立程序正當(dāng)?shù)姆傻匚?，這是實(shí)行程序式執(zhí)政的關(guān)鍵。有些機(jī)關(guān)的工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部的程序觀念還比較淡薄，總認(rèn)為按法定程序辦事太麻煩;有些人受“官本位”的影響，置法律于不顧，憑主觀意志辦事，完全不講程序和章法，有的甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”;有的機(jī)關(guān)及其工作人員關(guān)起門來(lái)拍腦袋作出決定，沒(méi)有聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)和申辯的觀念;有的機(jī)關(guān)及其工作人員千方百計(jì)爭(zhēng)著處理與自己有利害關(guān)系的事務(wù)，沒(méi)有回避的意識(shí);更有一些公務(wù)人員在許可的審查與批準(zhǔn)過(guò)程中受賄索賄等等。這些都是不利于“社會(huì)”的成長(zhǎng)、公民社會(huì)的形成的。實(shí)行程序式執(zhí)政，必須確立程序正當(dāng)?shù)姆傻匚?。程序正?dāng)準(zhǔn)則在世界許多國(guó)家得到確認(rèn)和廣泛適用。其中要確立兩條基本準(zhǔn)則:一是黨和政府實(shí)施任何行為，參與該行為的官員如果與該行為有利害關(guān)系，或者被認(rèn)為有成見(jiàn)或者偏見(jiàn)，都應(yīng)當(dāng)回避，否則，該行為無(wú)效;二是任何人在受到懲罰或者其他不利處分前，應(yīng)當(dāng)為之提供公正的聽(tīng)證或者其他聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

再次，必須用制度規(guī)范決策行為，這是實(shí)行程序式執(zhí)政的重點(diǎn)。只有遵循科學(xué)的決策程序，才能保證決策的質(zhì)量和水平。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的制度建設(shè)的隨意性較大，不能全面、真實(shí)、有效地反映客觀規(guī)律及人民群眾的需要，在全面、有效地解決實(shí)際問(wèn)題時(shí)顯得有些力不從心。如目前我國(guó)的決策尚未建立起完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝鸵?guī)范，由于程序理念的缺失，不少部門都以一種內(nèi)部行為的方式?jīng)Q策，只進(jìn)行內(nèi)部的調(diào)查、論證，既沒(méi)有建立民主參與的渠道，也沒(méi)有設(shè)置理性論證的環(huán)節(jié)。決策權(quán)力集中和程序不受制約使得主觀決策、重復(fù)決策和錯(cuò)誤決策的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員惟有嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，根據(jù)法律授予的權(quán)限管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和其他執(zhí)政事務(wù)，才能既不失職不作為，又不越權(quán)亂作為。

總之，面對(duì)“社會(huì)”的崛起，黨必須切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，實(shí)行更加柔性的執(zhí)政策略。黨的組織力量應(yīng)更強(qiáng)大，活動(dòng)方式應(yīng)更靈活，硬的更硬，軟的更軟，避免陷入“一放就亂、一亂就統(tǒng)、一統(tǒng)就死”的怪圈。這種轉(zhuǎn)變除了依靠黨的權(quán)威外，更重要的要靠憲法和法律的力量。這種轉(zhuǎn)變，不僅是為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力執(zhí)政黨，更是為了使黨能夠承擔(dān)起主導(dǎo)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史重任。如何使黨擺脫傳統(tǒng)型政黨模式，重新調(diào)整自己的角色定位、執(zhí)政方式以及歷史作用，是后全能主義時(shí)期最具決定意義的事。

［1］［美〗萊斯特·薩拉蒙:《非營(yíng)利部門的興起》［A〗，何增科譯，《公民社會(huì)與第三部門》［C〗，何增科主編，北京社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版.

［2］金耀基:《行政吸納政治——香港的政治模式》，《中國(guó)政治與文化》，牛津大學(xué)出版社1997年，第27頁(yè).

［3］《馬恩選集》第1卷，第178頁(yè).

［4］［美］李侃如:《治理中國(guó)》。臺(tái)北1998年版，第3頁(yè).