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“禮貌倫理”的生成及消解——一個(gè)行政倫理的視角

2011-08-15 00:47:10周家明楊艷玲
關(guān)鍵詞:禮貌公共服務(wù)倫理

周家明,楊艷玲

(云南民族大學(xué)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院,昆明 650500)

(云南民族大學(xué)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院,昆明 650500)

公共管理的基本活動(dòng)或任務(wù)就是有效為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但不可忽視的是鑒于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多樣化以及公眾對(duì)公共產(chǎn)品需求的差異化,使得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在提供時(shí)面臨扭曲,其中一個(gè)突出的表現(xiàn)就是公共服務(wù)的異化,即不對(duì)稱服務(wù)與強(qiáng)制性服務(wù)——從規(guī)范層面講,政府提供的公共服務(wù)只有滿足了社會(huì)、企業(yè)和公眾的需要,并對(duì)他們的利益實(shí)現(xiàn)有所助益時(shí),才有實(shí)質(zhì)性績效……政府要從事什么工作……而是以公民的需求為依據(jù),……而現(xiàn)實(shí)情況有時(shí)卻恰恰相反,政府在不了解社會(huì)、企業(yè)和公眾的想法、需求的情況下,按照自己的想法給公眾提供服務(wù),確定提供服務(wù)的方式,甚至出現(xiàn)強(qiáng)制性服務(wù)。[1]學(xué)者路易斯·高思羅普稱之為“禮貌的倫理”。并進(jìn)一步指出:“官員們只能夠遵紀(jì)守法,依照法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)行事,而不是依照人民的意愿行事;而且官員們本身也竭力想棄惡從善,可是他們無法確認(rèn)究竟何者為善,但發(fā)現(xiàn)界定何者為惡卻易如反掌;官員們自以為只要能詳細(xì)地說明何者為惡,自然就能行善政。這使公共行政呆板機(jī)械,枯燥乏味,單調(diào)無聊,平庸無奇,缺乏回應(yīng)力?!盵2]探討“禮貌的倫理”其生成過程、消解策略對(duì)促進(jìn)公共管理倫理、有效提供公共服務(wù)、合理滿足公眾需求、積極回應(yīng)公眾期望、增強(qiáng)政府的公信力具有十分重要的意義。本文基于行政倫理的視角具體闡述“禮貌的倫理”的生成及消解策略。

一、“禮貌的倫理”的生成及表征

“禮貌的倫理”這一特異的政治現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中屢見不鮮,通過 CNKI的查閱發(fā)現(xiàn),學(xué)術(shù)界對(duì)其研究鮮見,成果較少,以至于對(duì)消解這一特異現(xiàn)象缺乏科學(xué)有效的方法作為指導(dǎo)?!岸Y貌的倫理”其生成過程比較復(fù)雜,還易受政治生態(tài)的影響。通過對(duì)公共產(chǎn)品生成的邏輯過程可以分析“禮貌的倫理”這一特定現(xiàn)象產(chǎn)生的脈絡(luò)及邏輯過程。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論,政府提供公共產(chǎn)品或者對(duì)公共產(chǎn)品的管理首先基于公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需要 (公共需要),這種需要反饋到政府部門,形成政府或決策部門對(duì)提供這一產(chǎn)品的當(dāng)前考慮:有的是以實(shí)物形態(tài)向社會(huì)、公眾提供,有的是以服務(wù)形式向社會(huì)公眾提供,而無論何種提供及提供的方式即以書面、政策的形式出現(xiàn) (公共產(chǎn)品和公共服務(wù)),再由執(zhí)行部門具體執(zhí)行 (公共產(chǎn)品的提供),對(duì)于產(chǎn)品提供后的質(zhì)量、水平以及對(duì)公眾和社會(huì)的滿意度會(huì)通過各種方式反饋到政府部門,政府部門或官員也會(huì)對(duì)這些反饋尤其是負(fù)面的信息作出相應(yīng)的回應(yīng) (官員的回應(yīng)和反饋),以便為繼續(xù)改進(jìn)提供依據(jù)。按說這一過程邏輯嚴(yán)謹(jǐn),環(huán)環(huán)相扣,能有效地防止和杜絕只按政策和上級(jí)部門的意志提供公共產(chǎn)品的可能,真正提供公眾和社會(huì)需要的公共產(chǎn)品及服務(wù),不會(huì)導(dǎo)致“禮貌的倫理”的產(chǎn)生。

可問題卻顯而易見,社會(huì)和公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的實(shí)際提供影響很小,出現(xiàn)問題后能被真切而有效回應(yīng)的可能性也缺乏。首先,需要層面,公共產(chǎn)品和公共服務(wù)對(duì)于全社會(huì)而言本身就是抽象,對(duì)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)進(jìn)行科學(xué)有效的界定和分類卻非易事,而對(duì)于社會(huì)公眾個(gè)體而言,每項(xiàng)需要具體而明顯,這容易造成這樣一種局面:政府或官員認(rèn)為該項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)向社會(huì)公眾普遍提供,而

“禮貌的倫理”這一政治現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的表現(xiàn)形式繁多,概括來說,有以下幾個(gè)方面,第一,盲目性服務(wù),服務(wù)行政本質(zhì)上是社會(huì)本位、公民本位,政府提供什么服務(wù)以及怎么提供,全看社會(huì)和公民是否需要。但是實(shí)際情況下有時(shí)卻恰恰相反。政府在不了解社會(huì)、企業(yè)和公眾的想法、需求的情況下,按照自己的想法給公眾提供服務(wù),確定提供服務(wù)的方式。此種曲解民意、漠視公共需求的服務(wù)并不能收到比較好的效果,而且它所具有的低效性,不但不能讓公眾感到滿意,甚至?xí)斐缮鐣?huì)資源的浪費(fèi)。第二,強(qiáng)制性服務(wù),即政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并不是公眾和社會(huì)所需要的,或許是政府本身利益的需要所在而在社會(huì)公共領(lǐng)域的強(qiáng)行攤派及強(qiáng)制提供,前提卻是基于“公共利益”。第三,官員語言的“冷暴力”,對(duì)于有疑議的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方式,公眾往往會(huì)采取諸如抗議、申述等方式維護(hù)自身公共需求的合理性,但相關(guān)官員對(duì)于這種回應(yīng)往往采取按法律規(guī)范行事的語言及態(tài)度、甚至以“自己回去看文件”等惡劣的態(tài)度和語言回應(yīng),而不是真正從公眾及社會(huì)情感角度來回應(yīng)。最后,執(zhí)法行為的粗暴,近幾年我國城市化進(jìn)程加速發(fā)展,各地都在進(jìn)行大量的拆遷工作,其中四川成都金牛區(qū)的拆遷自焚,江西宜黃的拆遷致死事件使得公眾對(duì)政府的粗暴執(zhí)法方式深惡痛絕,致使當(dāng)?shù)卣凸娭g的關(guān)系日趨緊張,官民關(guān)系日益惡化,政府的公信力受到極大的威脅,而類似于拆遷粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象在城管執(zhí)法、工商執(zhí)法、衛(wèi)生執(zhí)法等領(lǐng)域也屢見不鮮。這類粗暴的執(zhí)法方式表面上說是遵循法律和相應(yīng)規(guī)程操作,可在具體的執(zhí)法中執(zhí)法部門和單位被賦予了較大的行政自由裁量權(quán),該自由裁量權(quán)原本是允許執(zhí)法部門根據(jù)執(zhí)法實(shí)際情況靈活運(yùn)用和掌握的,可“在行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍中,不當(dāng)侵害行政管理相對(duì)人的利益,以及無法維持法律平等的事件屢屢發(fā)生,尤其是在高度集權(quán)的行政管理體制下,行政自由裁量權(quán)常有被濫用的危險(xiǎn)?!盵3]

二、“禮貌的倫理”生成的原因——行政倫理的視角

美國著名的行政倫理學(xué)學(xué)家特里·L·庫珀在其名著《行政倫理學(xué):實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書中提到,在當(dāng)代社會(huì),行政倫理困境的實(shí)質(zhì)是責(zé)任和義務(wù)的沖突性或?qū)剐?這種責(zé)任和義務(wù)的對(duì)抗性是現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會(huì)中的角色扮演的多樣化和個(gè)人身份認(rèn)同的多元化現(xiàn)象造成的,而且隨著現(xiàn)代社會(huì)向后現(xiàn)代社會(huì)的過渡,這種沖突趨勢(shì)還會(huì)加強(qiáng)。行政人員在效忠組織義務(wù)與維護(hù)公共利益的職責(zé)之間,經(jīng)常出現(xiàn)某種張力,使得行政人員陷入倫理的困境和沖突當(dāng)中,他具體闡述了行政人員的三大類責(zé)任沖突和倫理困境,即權(quán)力的困境、角色的困境和利益的沖突。[4]在具體的行政活動(dòng)中,“禮貌的倫理”這一現(xiàn)象生成的原因及其復(fù)雜,下面僅從庫珀教授闡釋的三個(gè)方面來具體分析。

權(quán)力的困境。產(chǎn)生“禮貌的倫理”的權(quán)力困境原因主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是公共行政人員無法準(zhǔn)確地把握職位賦予的行政活動(dòng)的權(quán)力程度與邊界。對(duì)某一職位的責(zé)權(quán)利進(jìn)行準(zhǔn)確地界定以及明晰的邊界劃分原本就非易事,而讓行政人員準(zhǔn)確地理解并按照規(guī)定的程度和界限從事行政活動(dòng)就更難了。因此容易造成從事行政活動(dòng)的實(shí)際行政權(quán)力與規(guī)定的行政權(quán)力在大小程度界限等維度上的不一致。二是公共行政人員從事行政活動(dòng)的權(quán)限與上級(jí)授予的權(quán)限之間的矛盾與沖突;很多行政活動(dòng)是上級(jí)部門臨時(shí)安排的,這些活動(dòng)的履行需要來自上級(jí)機(jī)關(guān)或部門的授權(quán),在現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)中,行政人員有時(shí)因?yàn)槭跈?quán)太小而無法當(dāng)即作出決定處置事件,有時(shí)因?yàn)槭跈?quán)太大沒有經(jīng)過充分地考慮而草率地拍板。這些都容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是按照法律規(guī)范和規(guī)程而非人民的意愿提供。

角色的困境。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中,行政人員既是公民的雇員又是公民中的一員;不僅是“大眾公仆”,從屬于某一特定的組織,又是普羅大眾;這種不尋常的身份使得行政人員要進(jìn)行雙重角色扮演,承擔(dān)雙重義務(wù):既有責(zé)任為公民提供服務(wù),同時(shí)作為公民的一員又有權(quán)接受服務(wù)。在任何的行政活動(dòng)中,行政人員都集這兩種角色為一身。當(dāng)公眾現(xiàn)實(shí)需求與行政發(fā)生沖突和矛盾時(shí),行政人員究竟是從維護(hù)政府部門的形象與利益出現(xiàn),還是扮演維護(hù)公眾利益的角色,都極大地考驗(yàn)著行政人員。而現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)中,行政人員是組織人是實(shí)實(shí)在在的,而作為普通公民的角色和公民代理人的角色卻是虛位的,因而行政人員都會(huì)從維護(hù)政府部門形象和利益的角度出發(fā),“禮貌的倫理”隨之產(chǎn)生。

利益的沖突。利益的沖突是導(dǎo)致“禮貌的倫理”產(chǎn)生的最根本、最深層次的原因。廣義的利益沖突是指不同利益主體基于需求矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛與掠奪,或同一主體不同利益之間的矛盾狀態(tài),在當(dāng)代中國,由于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型,利益主體多元化、利益格局多樣化、利益矛盾復(fù)雜化特點(diǎn)鮮明,存在大量利益沖突的情形;狹義的利益沖突是指發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部中公私利益沖突行為。[5]這里所指的利益沖突是指廣義,也即不同的利益主體 (政府和普通公眾)之間的利益沖突。在我國,雖然政府和公眾之間不存在根本性的利益沖突,但公眾的現(xiàn)實(shí)利益需求與國家長遠(yuǎn)利益之間存在差別,公眾的長遠(yuǎn)利益需求與政府短期目標(biāo)之間存在矛盾,公眾需求與政府利益本身之間存在矛盾等等,都給行政人員帶來倫理上的困惑。

三、“禮貌的倫理”的消解

對(duì)于行政倫理的實(shí)現(xiàn),庫珀教授認(rèn)為應(yīng)該從個(gè)人道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會(huì)期待四個(gè)方面結(jié)合的內(nèi)外控制機(jī)制,形成一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政環(huán)境。當(dāng)前情況下,為有效消解“禮貌的倫理”這一獨(dú)特現(xiàn)象,結(jié)合庫珀教授的控制機(jī)制,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手:

1.公民權(quán)利的良性回歸

解決“禮貌的倫理”這一政治弊病,首先應(yīng)該從轉(zhuǎn)變權(quán)力觀開始。雖然憲法和基本法、現(xiàn)代民主政治觀念都告訴行政人員,政府的一切權(quán)力屬于人民,政府行政權(quán)力是為民所用。但在具體的行政行為中,行政人員往往忽略了權(quán)力的真正目的和意圖,在政府權(quán)力和公民權(quán)利以及相互轉(zhuǎn)化的過程中實(shí)現(xiàn)了錯(cuò)位,沒有從根本上實(shí)現(xiàn)權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。因此,應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)行政人員權(quán)力觀和權(quán)利觀的教育及制度建設(shè),形成權(quán)為民所用的良好行政觀,從而實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位的良性回歸。第一,重構(gòu)并尊重法律制度,實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的法制保障;第二,規(guī)范及約束權(quán)力的運(yùn)行,深化政治體制改革及干部人事制度改革;最后,充分保障公民對(duì)政府及行政人員行為的監(jiān)督、批評(píng)的權(quán)利。

2.社會(huì)期待的有效回應(yīng)

公共行政的主要職能是向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的決策。決策是政府的主要職能,具有倫理價(jià)值取向的決策必然影響并引導(dǎo)行政行為的價(jià)值取向,而行政決策的民主科學(xué)化程度則是政府在行政活動(dòng)中能否遵循倫理價(jià)值取向的關(guān)鍵。庫珀指出,公民參與不僅有助于政府澄清和明確法律和政策的意圖,而且公民還可以通過與行政人員的互動(dòng)而對(duì)行政人員施加影響,使行政主體在行政過程中注重公眾意識(shí)。[6]

因此,實(shí)現(xiàn)“禮貌的倫理”的基礎(chǔ)是要有效回應(yīng)公眾和社會(huì)的期待。為此,應(yīng)科學(xué)分類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。根據(jù)公共產(chǎn)品的類型、特點(diǎn)及公眾群體科學(xué)規(guī)劃制定產(chǎn)品提供的數(shù)量、范圍、方式尤其是質(zhì)量;其次是在公共產(chǎn)品提供過程中積極收集社會(huì)公眾的意見和建議,建立良性的反饋渠道以便有效改進(jìn)。近期很多地方實(shí)行的“公眾接待日”、“網(wǎng)絡(luò)問政”、“辦公電話的公布”等便是在以前調(diào)研、報(bào)表、信訪基礎(chǔ)上收集民意的創(chuàng)新;最后,要推進(jìn)政府的“透明度”和保障公眾的知情權(quán)。政府行政行為的有效性,取決于社會(huì)公眾對(duì)政府及行政人員的信任程度和接受程度,而社會(huì)公眾的信任感和支持度往往來自于自身對(duì)政府信息公開以及政府行為合理合法與否的感知。因此,通過電子政務(wù)、政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、政務(wù)超市以及信息披露等方式增加政府工作的透明度,進(jìn)一步保障公民的知情權(quán),切實(shí)解決因信息不公開、行為不透明而導(dǎo)致的“禮貌倫理”的出現(xiàn)。

3.政績考核的科學(xué)合理

績效考核是對(duì)公務(wù)人員在某段時(shí)期內(nèi)工作的評(píng)估與總結(jié)。政績是一面鏡子,是衡量一名干部能否正確對(duì)待群眾和本職工作的試金石。[7]為此,加強(qiáng)及完善對(duì)公務(wù)人員的政績考核,不僅是消除“禮貌的倫理”的重要方式,而且是政府公共管理高效運(yùn)行的重要保障。當(dāng)前我國在公務(wù)員考核上存在一些問題,如考核指標(biāo)體系設(shè)置的不夠準(zhǔn)確、考核評(píng)價(jià)方式的單一、考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分、考核評(píng)價(jià)制度不完善等直接影響著公共行政的效率,同時(shí)影響著行政人員的價(jià)值取向。

考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是黨政干部考核評(píng)價(jià)體系的核心,考核內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)整個(gè)考核工作至關(guān)重要。[8]科學(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn),完善的政績考核體系,良性的考核價(jià)值取向是行政人員政績考核科學(xué)合理的根本所在。首先,政績考核應(yīng)該體現(xiàn)為人民服務(wù)、人民利益至高的行政宗旨;其次,科學(xué)制定并完善考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,明確考核指標(biāo)權(quán)重;再次,提高政績考核的質(zhì)量和效果,增強(qiáng)考核的公開性與透明度,強(qiáng)化群眾對(duì)行政人員考核的監(jiān)督、參與與評(píng)價(jià);最后,健全政績考核的配套制度,形成政績考核的長效機(jī)制。

4.行政倫理的重塑內(nèi)化

行政倫理失范以及行政人員倫理的缺失是導(dǎo)致“禮貌的倫理”的內(nèi)在因素,也是行政權(quán)力異化和行政行為扭曲的重要原因。重塑行政倫理,加強(qiáng)行政人員倫理道德教育并內(nèi)化以至于指導(dǎo)行政行為實(shí)踐是消解“禮貌的倫理”的又一重要舉措。為此,應(yīng)該從行政組織和行政個(gè)人兩個(gè)層面加強(qiáng)倫理建設(shè)。具體措施表現(xiàn)在:

第一,加強(qiáng)行政倫理立法,用制度性的硬約束來規(guī)范和引導(dǎo)行政組織和行政人員的行為。例如制定公務(wù)員道德法、政府道德法等;第二,加強(qiáng)行政倫理教育,充分發(fā)揮行政人員倫理道德主體的自律性,通過倫理道德主體性價(jià)值內(nèi)化為行政人員自覺的價(jià)值選擇,在行政實(shí)踐中真正以公民的利益、價(jià)值需求為依托,尊重并實(shí)現(xiàn)公眾的需求;最后,加強(qiáng)行政組織文化及制度建設(shè),防止組織集體道德失范,提高行政組織道德水平,從而實(shí)現(xiàn)制度倫理與個(gè)人倫理的統(tǒng)一。

[1]王洛忠.我國建設(shè)公共服務(wù)型政府的異化現(xiàn)象分析[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào),2007(1).

[2]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003.

[3]胥三燕.行政自由裁量權(quán)的濫用及其限制[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(4).

[4]特里·L·庫珀.行政倫理學(xué):實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑 [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.

[5]建立防止利益沖突制度體系[J].瞭望新聞周刊,2010-10-25.

[6]陳鑫峰,郗永勤.庫珀行政倫理理論對(duì)我國行政管理體制改革的借鑒[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2009(1).

[7]周天勇.科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)政績考核導(dǎo)向 [J].環(huán)境保護(hù),2009(16).

[8]畢力夫.完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系的幾點(diǎn)思考[J].中國黨政干部論壇,2007(1).

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