趙 棟

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029)

全球化背景下我國(guó)能源安全的法律保障
——兼評(píng)《能源法》

趙 棟

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100029)

能源是一國(guó)的重要戰(zhàn)略資源，能源安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容。全球化背景下我國(guó)能源安全形勢(shì)越來越緊張，其中既有“內(nèi)憂”又有“外患”。能源安全政策的實(shí)施需要全方位的努力，需要能源法律制度的支持。《能源法》(意見稿)的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)能源立法的進(jìn)步。未來能源安全法律體系的建立要以“綜合性的能源安全觀”為指導(dǎo)，注重法律多部門之間的相互配合并加強(qiáng)能源安全法律領(lǐng)域的國(guó)際合作。

能源安全;能源法;法律保障

在當(dāng)今能源經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，能源是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略物資。能源安全不僅影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，還會(huì)進(jìn)一步影響國(guó)家的政治和軍事安全。20世紀(jì)下半葉的幾次能源危機(jī)都導(dǎo)致了西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。進(jìn)入21世紀(jì)后，能源安全問題已成為擺在各國(guó)面前的重要議題。作為發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中扮演著越來越重要的角色。基于中國(guó)加入WTO和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及自身能源的嚴(yán)重缺乏，我國(guó)的能源進(jìn)出口和國(guó)際投資逐年增加。能源的緊缺性，決定了我國(guó)不可避免的要參與能源全球化。然而，我國(guó)至今還沒有制定能源法，對(duì)國(guó)外的能源政策和能源制度研究甚少。因而，如何構(gòu)建能源安全法律框架，抵御能源風(fēng)險(xiǎn)以確保我國(guó)在全球化背景下的能源安全是一個(gè)重要問題。本文擬從法律的角度，結(jié)合經(jīng)濟(jì)全球化特別是能源全球化的背景，論述如何從各個(gè)法的層面，通過全方位制度設(shè)計(jì)來保證我國(guó)的能源安全。

一、我國(guó)的能源安全概述

能源安全，根據(jù)《能源詞典》的解釋是指“保障對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)防至關(guān)重要的能源(主要是石油)的可靠而合理的供應(yīng)。能源供應(yīng)暫時(shí)中斷、嚴(yán)重不足或者價(jià)格暴漲對(duì)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的損害還取決于:經(jīng)濟(jì)對(duì)于能源的依賴程度、能源價(jià)格、國(guó)際能源市場(chǎng)以及應(yīng)變能力(包括戰(zhàn)略儲(chǔ)備、備用產(chǎn)能、替代能源、能源效率、技術(shù)能力等)”［1］。這種定義還是一種傳統(tǒng)的定義。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，尤其是伴隨著發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的能源開采、工業(yè)轉(zhuǎn)移和生態(tài)破壞以及國(guó)家能源利用技術(shù)落后帶來的能源浪費(fèi)等，這種純供應(yīng)鏈條式的能源安全定義方式略顯局限性，應(yīng)當(dāng)有所突破。新的能源安全應(yīng)當(dāng)既包含對(duì)本國(guó)能源安全的評(píng)價(jià)又要注意他國(guó)的能源和經(jīng)濟(jì)政策對(duì)本國(guó)能源安全的影響。因此，筆者認(rèn)為，能源安全是指，為維持一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，保障一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)防的至關(guān)重要的能源的可靠供應(yīng)和防止能源局勢(shì)惡化的其他保證措施。

我國(guó)的能源安全問題越來越突出。新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，我國(guó)在能源領(lǐng)域取得了巨大的成績(jī)，基本上滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，這是我們的偉大成就。然而在過去幾年里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)以驚人的速度增長(zhǎng)，超過了其他大國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這極大地推動(dòng)了我國(guó)的能源需求，能源進(jìn)口在能源需求中的比重也隨之增長(zhǎng)。綜觀中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭，能源需求有望繼續(xù)保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)。隨著中國(guó)國(guó)民富裕程度的提高，在辦公樓和工廠中消費(fèi)的能源會(huì)越來越多，同時(shí)購置的家電和轎車數(shù)量也會(huì)增加。這些發(fā)展在大幅度提高人民生活質(zhì)量的同時(shí)也造成了國(guó)家巨大的能源壓力。我國(guó)的能源需求將繼續(xù)增長(zhǎng)以助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，能源需求的增長(zhǎng)率以及這些增長(zhǎng)如何得到滿足還遠(yuǎn)無法確定，因?yàn)檫@取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和全球經(jīng)濟(jì)與能源政策的整體狀況。根據(jù)參考情景的預(yù)測(cè)，中國(guó)的一次能源需求將翻一番多，2005年為17．42億噸標(biāo)準(zhǔn)油，而2030年為38．19億噸標(biāo)準(zhǔn)油，年均增長(zhǎng)率為3.2%。中國(guó)人口是美國(guó)的4倍，2010年之后不久，中國(guó)將取代美國(guó)成為世界第一大能源消費(fèi)國(guó)。2005年，美國(guó)的能源需求比中國(guó)高出1/3以上。在到2015年這段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的能源需求年均增長(zhǎng)率為5．1%，這主要是由持續(xù)蓬勃發(fā)展的重工業(yè)所推動(dòng)的。從更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)期來看，隨著經(jīng)濟(jì)走向成熟，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)向能耗較低的領(lǐng)域，以及引進(jìn)更高能效的技術(shù)，能源需求可能會(huì)放慢。2005年到2030年，交通運(yùn)輸業(yè)的石油需求會(huì)將近翻兩番，占到中國(guó)石油需求增長(zhǎng)總量的2/3以上。機(jī)動(dòng)車數(shù)量將增加6倍，達(dá)到近2．7億輛。到2015年前后，中國(guó)的新車銷量將超過美國(guó)。收入的增加使住房、家電以及對(duì)供熱和供冷的需求有了強(qiáng)勁增長(zhǎng)?；剂舷M(fèi)的增加將加重二氧化碳排放和當(dāng)?shù)乜諝馕廴緺顩r［2］。

我國(guó)的能源豐富，但遠(yuǎn)不能滿足能源需求的增長(zhǎng)。巨大的能源需求壓力迫使我國(guó)的能源進(jìn)口量加大。從1993年起，我國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó)，2006年成為了煤炭進(jìn)口國(guó)，預(yù)計(jì)未來對(duì)能源進(jìn)口的依賴性會(huì)越來越強(qiáng)，這直接影響了國(guó)家的能源安全。大量化石燃料的使用造成了二氧化碳和甲烷等溫室氣體排放量的快速上升，這不僅造成了中國(guó)氣候的明顯變化，也是全球溫度上升和氣候變化的原因之一。2007年，中國(guó)的二氧化碳排放量趕超美國(guó)，成為全球最大的排放國(guó)。

二、我國(guó)的能源安全問題原因分析

我國(guó)的能源安全問題并非由來已久，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸凸顯出來的。我國(guó)不僅是一個(gè)能源消費(fèi)大國(guó)，同時(shí)也是一個(gè)能源生產(chǎn)大國(guó)。我國(guó)是僅次于美國(guó)的第二大能源生產(chǎn)大國(guó)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的煤炭?jī)?chǔ)量居世界第一位，2006年，我國(guó)的一次能源生產(chǎn)總量達(dá)22．1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，電力工業(yè)領(lǐng)域2006年突破6億千瓦。我國(guó)的能源安全問題并非僅僅是能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)的差距導(dǎo)致的傳統(tǒng)安全，而是包含多種因素，既有內(nèi)憂，又有外患。

1．內(nèi)憂。主要表現(xiàn)在以下方面:第一，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還不甚合理。我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是以工業(yè)為主的結(jié)構(gòu)，三大產(chǎn)業(yè)的比重雖然隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展在不斷變化，但是沒有得到根本性的改觀，工業(yè)特別是重工業(yè)仍占較高的比重。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)2006年的第二產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中仍占據(jù)48．9%的比重，第三產(chǎn)業(yè)僅占39．4%［3］。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)表明工業(yè)發(fā)展勢(shì)必導(dǎo)致強(qiáng)烈的能源需求。同時(shí)，就能源的消費(fèi)比重而言，一次性的能源所占比重過高。第二，我國(guó)的能源利用效率偏低，能源利用技術(shù)不發(fā)達(dá)，在使用能源的過程中存在大量的能源浪費(fèi)。2006年，我國(guó)的能源加工轉(zhuǎn)換效率僅為71．24%，有人曾形象的比喻“大慶油田的煙筒冒出來的不是濃密的黑煙和火苗而是一張張的人民幣”。第三，能源的不合理開采和開發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。到目前為止，我國(guó)焦炭業(yè)的出口仍是以犧牲我國(guó)的環(huán)境為代價(jià)的。不合理的開發(fā)導(dǎo)致了能源開采的低效率和浪費(fèi)，違法違規(guī)開采給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成的損失更是觸目驚心。第四，巨大的人口壓力使得看似豐富的能源顯得相對(duì)不足，而巨大的人口基數(shù)也使得每年的溫室氣體排放量和資源的破壞水平顯得非常高。

2．外患。主要表現(xiàn)在國(guó)際能源的壓力和發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)的直接和間接的能源掠奪。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，資本和資源在全球范圍內(nèi)進(jìn)行配置。在能源全球化的背景下，隨著外國(guó)能源原料、產(chǎn)品和與能源有關(guān)的設(shè)備進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，以及外國(guó)能源資本的進(jìn)入，我國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)有可能受到發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)企業(yè)對(duì)我國(guó)能源市場(chǎng)的操縱，危機(jī)國(guó)家能源主權(quán)。發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其資本、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過其跨國(guó)公司對(duì)中國(guó)進(jìn)行直接或者間接投資，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的控制。能源產(chǎn)業(yè)的不安全直接意味著能源供應(yīng)的不安全。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些重要的戰(zhàn)略資源進(jìn)口依賴度逐年增高，使得我國(guó)能源安全供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也逐年增加。與此同時(shí)，某些發(fā)達(dá)國(guó)家在我國(guó)的投資實(shí)質(zhì)上是一種“污染轉(zhuǎn)移”而不是清潔生產(chǎn)，給我國(guó)的能源生態(tài)和環(huán)境造成了極大的破壞。能源供給能力的不足在引起我們能源危機(jī)感的同時(shí)，也引起了其他國(guó)家的恐慌，出現(xiàn)了所謂的“中國(guó)威脅論”，這對(duì)我國(guó)參與能源國(guó)際合作，利用國(guó)外能源十分不利并將影響我國(guó)能源安全的保障水平。

三、我國(guó)保障能源安全的法律體系建構(gòu)

為了應(yīng)對(duì)越來越突出的能源安全問題，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)政策、政治政策和國(guó)際合作的多方面角度加以努力，而這一切都需要有制度的保障。

1．憲法對(duì)能源安全問題的規(guī)定。憲法作為國(guó)家的根本大法應(yīng)當(dāng)對(duì)能源安全問題的解決起提綱挈領(lǐng)的作用。然而，綜觀現(xiàn)行憲法，對(duì)能源問題的規(guī)定僅有第九條這一條，而且還不是針對(duì)能源安全問題的專項(xiàng)規(guī)定，該條主要是確認(rèn)了國(guó)家自然資源的所有權(quán)，規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。當(dāng)然憲法對(duì)其他問題的規(guī)定也會(huì)有助于能源安全解決。例如憲法關(guān)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)定、環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、計(jì)劃生育政策的規(guī)定以及國(guó)際合作的規(guī)定等同樣是能源安全問題的重要內(nèi)容。但是，筆者認(rèn)為對(duì)于能源這一重要問題，憲法沒有能夠明確提出一個(gè)整體的能源理念，而憲法條文的缺失則會(huì)造成我國(guó)能源部門法的制定缺乏憲法指導(dǎo)。未來的憲法應(yīng)當(dāng)提出一個(gè)能源安全理念，應(yīng)當(dāng)位于能源安全法律體系的領(lǐng)導(dǎo)地位，為我國(guó)的能源安全戰(zhàn)略和能源政策的制定提出遵循的原則。

2．加快制定能源基本法。能源基本法應(yīng)當(dāng)成為能源法律體系的基礎(chǔ)大法。綜觀現(xiàn)行的能源法律法規(guī)狀況，我們已經(jīng)制定了《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》4部能源單行法，另有《環(huán)境保護(hù)法法》、《礦產(chǎn)資源法》等30多部相關(guān)法律，但是還沒有一部《能源法》，這是我國(guó)能源法律體系的一大缺口。能源基本法律應(yīng)當(dāng)作為能源法律領(lǐng)域的“小憲法”，起著基礎(chǔ)性作用。國(guó)家也已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)重要問題，并加快了我國(guó)能源法的制定過程。2005年底，國(guó)家啟動(dòng)了《中華人民共和國(guó)能源法》的立法工作。2007年12月，第一部《中華人民共和國(guó)能源法草案》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱:《意見稿》)正式發(fā)布，這是我國(guó)能源法立法的重大進(jìn)步，標(biāo)志著能源問題要走向法制化。本次能源法立法的核心內(nèi)容是確立國(guó)家的能源戰(zhàn)略。一個(gè)國(guó)家的能源對(duì)策體系主要由三個(gè)部分構(gòu)成:一是能源戰(zhàn)略，是個(gè)大方向的指導(dǎo);二是行動(dòng)戰(zhàn)略，包括能源法律、能源政策、能源規(guī)劃等;三是具體的政策，比如價(jià)格政策、稅收政策等。無論是能源戰(zhàn)略還是能源政策，都應(yīng)當(dāng)由法律來確定，這樣才能構(gòu)建穩(wěn)健的能源法律體系。草案對(duì)能源安全問題作出了回應(yīng)，不僅設(shè)專章(第四章)規(guī)定能源安全保障問題，而且在開篇即明確提出了把保障能源安全作為能源法的立法目的?！兑庖姼濉返谝粭l規(guī)定:“為保障能源安全，提高能源效率，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源供應(yīng)體系，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！痹凇澳茉窗踩Ｕ稀币徽轮校C合性的能源安全觀得到全面的認(rèn)同。草案認(rèn)為能源安全問題既包括完善傳統(tǒng)能源供應(yīng)體系，也包括發(fā)展清潔能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)比例和能源科技創(chuàng)新，特別是自主創(chuàng)新能力培養(yǎng)等法制問題。從措施層面上，草案設(shè)計(jì)了以建立能源儲(chǔ)備制度為基礎(chǔ)，以執(zhí)行預(yù)警與應(yīng)急措施及能源基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)為支撐的制度群，以期實(shí)現(xiàn)保障能源安全的目的。當(dāng)然《意見稿》在能源市場(chǎng)、能源合理利用與環(huán)境保護(hù)和國(guó)際合作三章的相關(guān)規(guī)定也是保障能源安全的重要內(nèi)容。第三章“能源市場(chǎng)”的相關(guān)規(guī)定主要是從經(jīng)濟(jì)的角度規(guī)范能源市場(chǎng)的運(yùn)作，對(duì)能源的勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、輸送和分配等活動(dòng)實(shí)行許可核準(zhǔn)和備案制度，并防止能源企業(yè)的自然壟斷。在能源貿(mào)易方面，國(guó)家出于能源安全和社會(huì)公共利益的考慮也設(shè)置了能源進(jìn)出口貿(mào)易的管制措施，對(duì)影響能源安全以及出口經(jīng)營(yíng)秩序的進(jìn)出口進(jìn)行限制或者禁止。第五章“能源合理利用和環(huán)境保護(hù)”以“節(jié)能減排”為核心，倡導(dǎo)綠色GDP，并將“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”“清潔生產(chǎn)”“清潔發(fā)展機(jī)制”等環(huán)境法規(guī)則融入了制度體系。保障能源安全需要積極建立“互利合作、多元發(fā)展、協(xié)同保障”的國(guó)際能源合作體制，以降低國(guó)際能源活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。第七章旨在為中國(guó)“建立和完善對(duì)外能源合作機(jī)制”提供充分的法律保障。中國(guó)將合理利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，在平等互惠、互利雙贏的原則下，堅(jiān)持“走出去”和“引進(jìn)來”相結(jié)合，與世界各國(guó)一道共同維護(hù)全球能源安全。以上措施雖然在能源基本法中作出了規(guī)定，但是畢竟比較籠統(tǒng)和原則，需要結(jié)合相關(guān)的部門法進(jìn)行操作，也就是我們下面要介紹的多部門綜合運(yùn)作的能源安全法律體系。通過對(duì)能源基本法草案的解讀，筆者認(rèn)為這個(gè)草案具有較高的科學(xué)性，特別是它建立了綜合的能源觀。有學(xué)者評(píng)價(jià)該能源法草案與其他立法在能源問題上存在交叉重疊，務(wù)虛過于務(wù)實(shí)［4］，筆者對(duì)此持不同意見。草案充分認(rèn)識(shí)到了能源法不僅是一部與能源生產(chǎn)、供應(yīng)相關(guān)的法律，而且是一個(gè)包含能源生產(chǎn)、能源環(huán)境保護(hù)以及能源安全保障的綜合體。作為能源領(lǐng)域的“小憲法”，能源法的相關(guān)規(guī)定不可能做到像《美國(guó)能源法》那樣事無巨細(xì)。同時(shí)我國(guó)存在眾多的能源單行法，立法體制的不同決定了我國(guó)能源法所起的應(yīng)該是總領(lǐng)性的作用，具體的操作需要綜合其他的部門法發(fā)揮作用。當(dāng)然《意見稿》也并非無可挑剔，盡管基本上涵蓋了能源領(lǐng)域的方方面面，但是由于我國(guó)配套的能源單行法和相關(guān)行政法規(guī)的缺失，新法未來出臺(tái)之后，實(shí)施上不免會(huì)遇到諸多不確定性，操作性會(huì)比較差，亟待相關(guān)立法的完善與跟進(jìn)。

3．能源單行法需要跟進(jìn)和完善。我國(guó)現(xiàn)行的能源部門法包括《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》4部能源單行法，另有《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等30多部相關(guān)法和諸多能源行政法規(guī)及部門規(guī)章、地方性法規(guī)。我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的能源法律遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，主要表現(xiàn)在以下方面:一是相關(guān)能源部門法的缺失，突出表現(xiàn)在能源領(lǐng)域占據(jù)最重要地位的石油領(lǐng)域缺少專門的法律調(diào)整。比照其他國(guó)家的立法，主要能源國(guó)家都制定了自己的石油法，或者采取單門立法的形式，如印度的1934年《印度石油法》，日本的《石油儲(chǔ)備法》，德國(guó)的《石油及石油制品儲(chǔ)備法》和法國(guó)的《關(guān)于工業(yè)石油儲(chǔ)備庫存結(jié)構(gòu)的第58—1106號(hào)法》等;或者包含在其能源法案中，如《美國(guó)能源法》、《巴西能源法》和《英國(guó)能源法》等。而我國(guó)的能源法意見稿沒有關(guān)于石油的專門規(guī)定，部門法也沒有專門的《石油法》，在石油領(lǐng)域存在立法的缺失。與之相類似，天然氣、原子能等領(lǐng)域同樣存在立法上的空白，亟需補(bǔ)充和完善。二是已經(jīng)制定的能源部門法相對(duì)原則和宏觀，缺少可操作性。很多法律法規(guī)制定的時(shí)間較早，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，特別是經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要外資的注入，制定了許多有利于外資合作開發(fā)的法律條款，為我國(guó)能源的合作開發(fā)作出了重要貢獻(xiàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和外資對(duì)我國(guó)滲透的不斷加深，我們應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整相關(guān)的規(guī)定，減少對(duì)外資的依賴性，保證我國(guó)能源的自主和安全。部門法的制定和完善對(duì)于能源政策的實(shí)施意義重大，未來能源部門法的制定和修改應(yīng)當(dāng)以能源基本法為依據(jù)，做到專業(yè)、詳細(xì)，為能源安全政策的實(shí)施提供更具操作性的規(guī)定。建議抓住機(jī)遇，爭(zhēng)取5—10年的時(shí)間，“抓重點(diǎn)、抓現(xiàn)行、快配套”，把能源法律體系健全和完善起來［5］。

4．其他法域?qū)δ茉窗踩闹С?。能源安全法律體系并非只關(guān)注能源領(lǐng)域的立法，其他部門法同樣發(fā)揮著重要作用，特別是在特定的領(lǐng)域，與具體的能源產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，往往有特殊的規(guī)定，這也是能源產(chǎn)業(yè)的特殊性和重要性所決定的。例如《中國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《中國(guó)合作開采陸上石油資源條例》等。具體說來與能源安全較密切的相關(guān)法律主要有這樣幾個(gè)方面:一是投資法領(lǐng)域。中國(guó)的外商投資企業(yè)法應(yīng)當(dāng)就外商對(duì)能源領(lǐng)域的介入進(jìn)行必要的限制，通過外資企業(yè)的審批和核準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，防止外國(guó)投資者對(duì)國(guó)內(nèi)能源的控制。美國(guó)在這方面做得比較專業(yè)，美國(guó)有專門的外國(guó)投資委員會(huì)并制定了專門的《外國(guó)投資和國(guó)家安全法》負(fù)責(zé)對(duì)外商的投資進(jìn)行國(guó)家安全的審查，有些項(xiàng)目即使符合其他法律的相關(guān)規(guī)定仍有可能被認(rèn)為關(guān)涉國(guó)家安全而被投資委員會(huì)拒絕。例如，2007年中海油收購美國(guó)優(yōu)尼科公司案，收購項(xiàng)目雖已通過了反壟斷的審查，但在安全審查中夭折。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)高度重視外資對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全的影響，包括外資對(duì)能源市場(chǎng)的控制、對(duì)先進(jìn)技術(shù)的控制、對(duì)股權(quán)的控制，適時(shí)制定《外國(guó)投資法》，加強(qiáng)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》與其他法規(guī)的配套工作，加速產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警體系的建設(shè)。在對(duì)外投資方面，針對(duì)國(guó)際投資的高風(fēng)險(xiǎn)，要完善我國(guó)的海外投資保險(xiǎn)制度，積極利用雙邊的和多邊的投資協(xié)定鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)“走出去”，進(jìn)行海外資源的開發(fā)。海外投資保險(xiǎn)制度是資本輸出國(guó)政府對(duì)本國(guó)海外投資者在國(guó)外可能遇到的政治風(fēng)險(xiǎn)提供保證或者保險(xiǎn)，投資者向本國(guó)投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)保險(xiǎn)后，若承保的政治風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生致投資者遭受損失，則由國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)補(bǔ)償其損失的制度［6］。二是經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域。首先要鼓勵(lì)能源科技創(chuàng)新，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)等制度設(shè)計(jì)，獎(jiǎng)勵(lì)能源科技創(chuàng)新，鼓勵(lì)開發(fā)新能源，明確國(guó)家對(duì)能源科技自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化示范和推廣應(yīng)用，特別是自主創(chuàng)新產(chǎn)品和工藝技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)制定［7］。其次要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，指引能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)行為，防止自然壟斷能源企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位，建立多元、高效、開放、有競(jìng)爭(zhēng)性的能源市場(chǎng)。我國(guó)目前的能源行業(yè)，特別是石油行業(yè)基本屬于國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)，國(guó)家不僅對(duì)石油的進(jìn)出口進(jìn)行嚴(yán)格的管制，而且在國(guó)內(nèi)的開采、生產(chǎn)、冶煉和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)都實(shí)行了嚴(yán)格的控制。這些措施有助于對(duì)石油行業(yè)的監(jiān)管，保護(hù)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，但是也限制了石油行業(yè)充分有效的競(jìng)爭(zhēng)，不利于效率的提高。2008年8月，實(shí)施《反壟斷法》規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家將對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)督和調(diào)控，被視為反壟斷法對(duì)國(guó)有企業(yè)適用的基本依據(jù)。在能源行業(yè)，未來應(yīng)當(dāng)逐步打破這種國(guó)有壟斷的格局，適當(dāng)放寬經(jīng)營(yíng)主體的限制，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和效率。三是環(huán)境法領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為能源安全保障的重要內(nèi)容。新的能源安全觀應(yīng)當(dāng)既包括能源供應(yīng)的可持續(xù)性，還要切實(shí)保證能源環(huán)境的保護(hù)，做到可持續(xù)發(fā)展。因此，中國(guó)的能源安全法律體系應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境保護(hù)法的內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)是保證能源合理與可持續(xù)利用的重要措施，我國(guó)之前的能源開發(fā)尚屬于粗放型，不僅造成了大量的能源浪費(fèi)還給開采區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了重大的破壞，加劇了能源的壓力。同時(shí)，能源的不合理利用也造成了溫室氣體的增加，改變了局部的環(huán)境?！董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以此限制粗放型的能源開采和利用。要引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，定期對(duì)能源企業(yè)的環(huán)境影響水平作出評(píng)價(jià)并采取適當(dāng)?shù)拇胧?，防止發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)的“污染轉(zhuǎn)移”。對(duì)小煤礦和小礦井實(shí)行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”措施，引導(dǎo)能源的合理開發(fā)。環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)成為能源安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。此外，國(guó)際合作是能源安全保障的重要組成部分，進(jìn)一步改革開放，更實(shí)際有效地利用國(guó)際資源和技術(shù)，比閉關(guān)自守、壟斷經(jīng)營(yíng)更能有效地應(yīng)對(duì)中國(guó)所面臨的能源安全挑戰(zhàn)［8］。在一個(gè)全球化的能源市場(chǎng)，能源安全是一個(gè)全球性的問題，中國(guó)不可能獨(dú)立于世界其他國(guó)家解決自己的能源安全問題。中國(guó)目前和其他大國(guó)一樣，是一個(gè)石油進(jìn)口國(guó)。積極參與雙邊和多變的能源國(guó)際合作有助于我國(guó)能源安全問題的解決。目前為止，國(guó)家能源局已參與了14個(gè)多邊合作機(jī)制、34個(gè)雙邊合作機(jī)制。中國(guó)已成為亞太經(jīng)濟(jì)合作組織能源工作組、東盟與中日韓(10+3)能源合作、國(guó)際能源論壇、世界能源大會(huì)及“亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計(jì)劃”的正式成員。未來我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與OPEC和海灣國(guó)家的能源合作，利用東盟+3能源合作、上海合作組織等謀求能源的有效供給。盡快爭(zhēng)取加入國(guó)際能源機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)能源價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)的接軌，應(yīng)對(duì)能源價(jià)格安全問題。

［1］王慶一．能源詞典［M］．北京:中國(guó)石化出版社，2005．10．

［2］國(guó)際能源署．世界能源展望2007:中國(guó)選粹［Z］．

［3］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站．http://stats．gov．cn/tjsj/ndsj/ndsj/2007/indexch．htm，2007－02－03/2008－12－03．

［4］李艷芳．論我國(guó)《能源法》的制定——兼評(píng)《中華人民共和國(guó)能源法》(征求意見稿)［J］．法學(xué)家，2008，(2):92 －100．

［5］葉榮泗．我國(guó)能源安全的法律保障［J］．中國(guó)發(fā)展觀察，2008，(1):5．

［6］余勁松，吳志攀．國(guó)際經(jīng)濟(jì)法［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2000．248．

［7］呂振勇．能源法簡(jiǎn)論［M］．北京:中國(guó)電力出版社，2008．88．

［8］陳新華．能源改變命運(yùn)——中國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)之路［M］．北京:新華出版社，2008．144．

［責(zé)任編輯 陳 靜］

D922．67

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1671－6701(2011)01－0064－05

2010－12－15

趙 棟(1985－)，男，山東日照人，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士研究生。