◎ 民政部政策研究中心課題組

理論版 求是論衡

關(guān)于社會服務(wù)發(fā)展演進與概念定義的探析

◎ 民政部政策研究中心課題組

我國正處在全面建設(shè)小康社會，構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史變革與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會服務(wù)的作用尤為重要、不容忽視。如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，發(fā)揮社會服務(wù)促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會公平正義、推進社會文明進步的功能，是亟需研究的重大課題。為此，關(guān)于社會服務(wù)的發(fā)展演進，以及社會服務(wù)的概念定義就成為研究者必須首先探討和分析的問題。

一、社會服務(wù)的發(fā)展演進

社會服務(wù)是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，是西方資本主義國家為解決現(xiàn)代化進程中衍生出的矛盾而催生出來的。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，由于經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)波折和動蕩，更會產(chǎn)生大量的生活困難群體，給社會秩序的穩(wěn)定帶來直接影響，對社會進步產(chǎn)生阻力隱患。如何妥善解決這些困難群體和特殊群體（包括兒童、老人、殘疾人、貧窮者和失業(yè)者等）的生存發(fā)展，成為政府的一項重要職責(zé)和任務(wù)。社會服務(wù)的制度建設(shè)需求正是在這樣形勢下應(yīng)運而生的。

（一）西方社會服務(wù)的發(fā)展演進

社會服務(wù)源自現(xiàn)代西方社會的誕生。通過對西方社會服務(wù)發(fā)展史的梳理，大致可以總結(jié)為以下三個時期：

一是資本主義制度建立之后至19世紀(jì)中后期：西方社會服務(wù)的萌芽階段。此時政府的社會服務(wù)政策主要著眼于通過一些政策法規(guī)，幫扶貧困者等社會特定群體。1601年英國就頒布了“伊麗莎白濟貧法”，建立了國家濟貧制度，對生活困難的社會群體進行一定程度的救助和服務(wù)，包括發(fā)放救助金、提供御寒衣服、食物和臨時住所等，但也主要是為社會上流離失所的窮人提供基本生存保障服務(wù)，其服務(wù)對象、救助范圍和施助力度都比較有限。

二是19世紀(jì)中后期至第二次世界大戰(zhàn)時期：社會服務(wù)體系的開啟階段。19世紀(jì)中后期，西方資本主義國家經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)代化進程取得了較大成就，經(jīng)濟實力和社會力量大增。為了解決工業(yè)化過程中的社會矛盾和滿足民眾不斷增長的社會服務(wù)需求，許多發(fā)展比較快的國家紛紛開始探索建立社會服務(wù)制度。在20世紀(jì)三十年代的經(jīng)濟大蕭條時期，為了應(yīng)對社會危機，解決社會發(fā)展難題，美國通過羅斯福新政（New Deal），在對社會困難群體和特殊群體進行直接救濟的同時，更加側(cè)重以工代賑，加強社會服務(wù)；1935年美國通過了《社會保障法》，在針對貧困家庭提供經(jīng)濟補助外，也強調(diào)提供與家庭相關(guān)的社會服務(wù)，如對貧困家庭兒童的照顧。二戰(zhàn)期間，英國于1941年著手制定戰(zhàn)后社會保障和服務(wù)計劃，并在1942年發(fā)表了《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》，提出政府要加強社會服務(wù)，并重點討論了養(yǎng)老、傷殘待遇和促進就業(yè)等方面，確保滿足公民基本的生活需要。

三是二戰(zhàn)后至今：社會服務(wù)制度的完善階段。隨著戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟的復(fù)興與繁榮、社會財富的增加，社會服務(wù)的內(nèi)容也突破了傳統(tǒng)的局限，變得更加廣泛與明確，社會服務(wù)提供的服務(wù)內(nèi)容更全面，不僅僅主要是老年人、殘疾人、婦女和兒童，而且還擴展到覆蓋全體公民。社會服務(wù)制度逐步完善的主要標(biāo)志是各國逐步完善了有關(guān)現(xiàn)代社會服務(wù)制度的相關(guān)立法，即為了保障社會服務(wù)的健康運轉(zhuǎn)和公民獲得社會服務(wù)的權(quán)利，西方社會服務(wù)有了明確和廣泛的立法。

英國。1971年，英國建立了地方社會服務(wù)部并公布了《地方政府社會服務(wù)法》（Local Authority Social Services Act 1970）。該法律對社會服務(wù)的性質(zhì)與范疇作了提煉與概括。該法律規(guī)定地方政府要建立社會服務(wù)委員會，希望建立一個統(tǒng)一的以社區(qū)為基礎(chǔ)、以家庭為導(dǎo)向的提供給全體公民的服務(wù)部門。美國。1962年，美國政府出臺的《公共福利修正案》中也明確規(guī)定，政府有責(zé)任提供社會服務(wù)并資助志愿機構(gòu)、補貼私營營利機構(gòu)開展社會服務(wù)。瑞典。1981年，通過《社會服務(wù)法》，明確政府部門的社會服務(wù)政策就是為了加強對弱勢的社會群體，例如兒童、老人的保護。芬蘭。頒布了兩個主要的關(guān)于社會服務(wù)的法規(guī)：《國家和地方政府之間的社會和健康服務(wù)規(guī)劃和融資結(jié)構(gòu)》和《社會服務(wù)的總目標(biāo)和不同形式的社會服務(wù)的資格要求、程序和上訴結(jié)構(gòu)》。

現(xiàn)代國家社會服務(wù)制度和相關(guān)立法逐步完善，很大程度受聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》的引領(lǐng)和影響。聯(lián)合國在1948年通過了《世界人權(quán)宣言》，其中第二十五條明示：“每個人、包括自己與其家屬，都享有健康和適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，包括食物、衣服、住宅、醫(yī)藥照顧與必需的社會服務(wù)?！睋?jù)此，美國國家福利權(quán)組織又提出了《福利權(quán)法案》(Bill of Welfare Rights)，其提出的十四項要點中，最重要者為：“三、應(yīng)有權(quán)在公平的情況下接受服務(wù)和有權(quán)接受同樣的服務(wù)”。在西方，“福利服務(wù)”常常替代“社會服務(wù)”。

另外，由于社會服務(wù)已經(jīng)成為社會福利（或社會保障）體系中重要組成部分，所以發(fā)達國家都組建了專門負(fù)責(zé)社會服務(wù)的政府管理機構(gòu)，其不同名稱為：“社會服務(wù)部”（英國地方）、“健康和社會事務(wù)部”（北歐、英國、加拿大）、“社會發(fā)展部”（新西蘭）以及“健康和人類服務(wù)部”（美國、澳大利亞）等。

綜上所述，經(jīng)過一百多年的發(fā)展演化，當(dāng)前西方的社會服務(wù)模式已經(jīng)不再局限于初期簡單的針對生活困難者的物質(zhì)濟貧服務(wù)，而是擴大了社會服務(wù)對象、增加了社會服務(wù)內(nèi)容、創(chuàng)新了社會服務(wù)形式，實現(xiàn)了由早期簡單的生活救濟型社會服務(wù)向全面的、以服務(wù)促發(fā)展的普惠型的社會服務(wù)的轉(zhuǎn)變與提升，在優(yōu)先確保社會弱勢群體的照顧服務(wù)基礎(chǔ)上，實現(xiàn)現(xiàn)代社會服務(wù)制度的完整功能。

（二）我國社會服務(wù)的發(fā)展演進

與西方發(fā)達國家現(xiàn)代社會服務(wù)體系相比，新中國成立以來，我國社會服務(wù)事業(yè)長期蹣跚前行，在理論和實踐上都處于探索建立的起步階段。我國社會服務(wù)，過去只是人們口頭上日常使用的一個用語，并沒有形成規(guī)范的概念范疇。除家庭服務(wù)外，從家庭以外獲得的服務(wù)，都被稱為社會服務(wù)。計劃經(jīng)濟時代，政府一直是在社會服務(wù)中扮演主要角色，無論是生產(chǎn)性服務(wù)，還是消費性服務(wù)，以及生活性服務(wù)，都實行了政府包攬。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，“社會服務(wù)”概念正在悄然發(fā)生變化。一是從人們?nèi)粘Ｊ褂玫目陬^語向具有一定內(nèi)容指向的概念范疇轉(zhuǎn)變；二是從學(xué)理研究向?qū)嵺`形態(tài)轉(zhuǎn)變；三是從民間活動向政府行為轉(zhuǎn)變；四是從零散的應(yīng)對發(fā)展需求向規(guī)范的制度安排轉(zhuǎn)變。

改革開放以來，我國社會服務(wù)的形式、內(nèi)容、作用等正在發(fā)生巨大變化，逐步形成一項政府主導(dǎo)的、保障民生的社會政策，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷豐富成長，隨著中國特色社會主義事業(yè)總體布局的科學(xué)定位而逐步深化形成。改革開放催生了社會服務(wù)的成長與發(fā)展。而社會服務(wù)的成長基礎(chǔ)卻源自于社區(qū)服務(wù)。1986年，民政部為配合城市經(jīng)濟體制改革，首先提出倡導(dǎo)發(fā)展社區(qū)服務(wù)。這一創(chuàng)新實踐的始初，旨在城市突出開展以民政對象為主的福利服務(wù)和便民利民服務(wù)。隨著改革開放的深化和經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，社區(qū)服務(wù)的價值意義迅猛上升。這一實踐不僅得到社會積極響應(yīng)，也受到黨和政府的高度重視。社區(qū)服務(wù)對象迅速向社區(qū)全體居民擴展，服務(wù)內(nèi)容向社會生活更廣泛的領(lǐng)域延伸，服務(wù)模式向規(guī)范性、制度化發(fā)展，在推進實踐中激發(fā)了社會服務(wù)的成長。1988年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)民政部機構(gòu)改革“三定”方案，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)召開的第八次全國民政會議，把社會服務(wù)確定為民政部門的一項職能。這是社會服務(wù)第一次被政府部門明確納入工作范疇和工作任務(wù)。《人民日報》發(fā)表社論指出：“在新的形勢下，民政部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民政工作完善社會組織結(jié)構(gòu)、調(diào)整社會關(guān)系、緩解社會矛盾、實施社會服務(wù)、解決社會問題的穩(wěn)定機制作用”。黨的十六大以來，社會服務(wù)的概念在黨的重大文獻中被多次提出。在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確強調(diào)：要“以增強社會服務(wù)功能和提高社會管理、依法辦事能力為重點，大力加強基層政權(quán)建設(shè)”。要“深入開展城鄉(xiāng)社會志愿服務(wù)活動，建立政府服務(wù)、市場服務(wù)相銜接的社會志愿服務(wù)體系”。黨的十七大對建立中國特色社會保障體系作出的制度安排和部署中，提出2020年實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，這就是：以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的制度體系。在這一制度體系中，政府責(zé)任包含兩個方面，即提供物質(zhì)保障和服務(wù)保障。如溫家寶總理指出的：“加快建立全國統(tǒng)一的社會保障社會化服務(wù)體系”，是完善社會保障體系工作、深化社會保障制度改革的重點。從社會服務(wù)實踐進程看，目前我國社會服務(wù)已發(fā)展成為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，成為基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，成為我國基本民生保障的一項重要任務(wù)和事業(yè)。

二、社會服務(wù)的概念定義

通過國內(nèi)外社會服務(wù)的發(fā)展演進可知，社會服務(wù)是人類工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展進程中的制度產(chǎn)物，也是現(xiàn)代國家政府為應(yīng)對巨大的社會變遷和社會轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的主要社會問題而采取的政策選擇和具體措施。因此，綜合政府履行職能的緯度和社會政策研究的經(jīng)度，我們把“社會服務(wù)”（Social Service）概念定義為：在現(xiàn)代化進程中，政府為了維護和保障全體公民，尤其是社會困難群體和特殊群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等）的生存發(fā)展權(quán)益和尊嚴(yán)生活需求，主導(dǎo)并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項政策體系和制度安排。

首先，這一定義明確了社會政策的研究視角。學(xué)理研究與政策研究有著不同的研究角度。根據(jù)文獻檢索，從學(xué)理研究，即探求知識的角度研究，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對“社會服務(wù)”的經(jīng)典定義不下100個。而從政策研究、即政府施政的角度，國內(nèi)外關(guān)于“社會服務(wù)”的定義卻有類似的表述，即：政府為解決社會問題、增進公共福祉、維護社會公正、修復(fù)社會結(jié)構(gòu)的對策努力與制度設(shè)計，屬于社會政策范疇。理論界一般認(rèn)為，公共政策與政府決策是同義語，出發(fā)點都在于維護公共利益的最大化；而社會政策是最直接地與公民福利和生活保障相對接的一項公共政策。國家社會政策是國家公共政策的主要組成部分，在公共政策領(lǐng)域中，社會政策最顯著的目標(biāo)特征：一是維護社會公正，二是解決社會問題。因此，西方理論界一般認(rèn)為：“社會政策”是政府或政黨為了解決或預(yù)防社會問題的對策主張和制度安排。由于政府是現(xiàn)代社會維護公共利益、提供公共資源的法定機構(gòu)，因此從社會政策（公共政策）的視角研究“社會服務(wù)”，將主要集中該領(lǐng)域的政府職能確定、配套制度設(shè)計、及政策有效執(zhí)行上。按照目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界的一種主流觀點：在改善民生和促進公平正義的發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國公共政策的重心正在實現(xiàn)“從經(jīng)濟政策到社會政策的歷史性跨越”。

其次，這一定義明確了社會保護的研究基線。盡管“社會服務(wù)”的服務(wù)對象明確為全體公民，然而，各國政府關(guān)于社會服務(wù)的社會政策基本指向主要集中在對“社會邊緣群體”的基本保障（根據(jù)世界銀行定義，社會的“邊緣群體”為：老人、窮人、失業(yè)者、單親家庭等缺乏維持最低標(biāo)準(zhǔn)生活能力的社會階層）。在我國，“社會邊緣群體”具體體現(xiàn)在各類社會困難群體和特殊群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等）。上述已知，從社會政策的視角研究社會服務(wù)，首先并重點關(guān)注社會問題的解決和預(yù)防。改革開放前，在國內(nèi)是不能提“社會問題”的，如果有就是對制度優(yōu)越性的挑戰(zhàn)；改革開放后，黨和政府正視解決及積極預(yù)防各種社會問題。歷史揭示，各國政府對“社會問題”聚焦的領(lǐng)域大都集中在：貧困問題、收入差別問題、特別是社會弱勢群體的各種社會問題上?！吧鐣?wù)”一貫突出為“社會邊緣群體（社會弱勢群體）”的重點服務(wù)保障，也成為各國政府的共識。同時，作為“社會服務(wù)”服務(wù)的對象，服務(wù)全體公民與服務(wù)困難群體和特殊群體并不矛盾。例如，強調(diào)對老年人的社會服務(wù)，實際上也產(chǎn)生了對所有公民的服務(wù)效果，因為人人最終都有自己的晚年歲月。明確“社會服務(wù)”的對象屬性，是社會政策研究的一個基本工作。

再次，這一定義明確了社會服務(wù)的基本內(nèi)容。盡管“社會服務(wù)”的服務(wù)內(nèi)容可以涵蓋社會事業(yè)（社會福利和經(jīng)濟保障）各領(lǐng)域，然而，各國政府關(guān)于社會服務(wù)的社會政策基本架構(gòu)主要集中在對全體公民、尤其是社會困難群體和特殊群體的日常生活服務(wù)上。在現(xiàn)代化發(fā)展的不同階段，各國都經(jīng)歷了社會服務(wù)的基本內(nèi)容由以經(jīng)濟保障服務(wù)（經(jīng)濟保障或收入保障）為主、社會福利服務(wù)為輔，逐步轉(zhuǎn)向以社會福利服務(wù)為主、經(jīng)濟保障服務(wù)為輔。同時，由于現(xiàn)代化和專業(yè)化發(fā)展的需要，各國政府對教育科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、安居住房等社會領(lǐng)域都有著專門的管理體系和政策體系；同時，由于現(xiàn)代管理和責(zé)任政府的需要，各國政府對滿足全體公民、尤其是社會困難群體和特殊群體日常生活服務(wù)在基層的執(zhí)行實施也都有著專門的管理體系和政策體系，即綜合性的社會服務(wù)體系。在國外，社會生活領(lǐng)域是有著社會服務(wù)和專業(yè)服務(wù)的明晰區(qū)別。例如，老年人在養(yǎng)老院養(yǎng)老、或居家養(yǎng)老接受的是社會服務(wù)；然而，該老人患病后赴醫(yī)院，就接受了醫(yī)生診治的專業(yè)服務(wù)。一般來說，很少有國家將“社會服務(wù)”體系設(shè)計成一個能夠裝進所有專業(yè)服務(wù)的“大筐子”。另外可以參考學(xué)術(shù)界的研究成果。國際學(xué)術(shù)界比較一致的觀點是，“社會服務(wù)”作為一個正式學(xué)術(shù)概念是由英國倫敦經(jīng)濟學(xué)院的理查德·蒂特姆斯教授首次提出的。在此前國外關(guān)于社會福利研究中，社會福利概念包括：教育、住房、收入保障和醫(yī)療健康四個領(lǐng)域。1951年蒂特姆斯教授提出：除了四種福利外，還有一個獨立領(lǐng)域存在，即社會服務(wù)。因此在發(fā)達國家，綜合性的社會服務(wù)和專業(yè)性的教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等已形成各自獨立的制度安排。

最后，這一定義也借鑒了國外社會服務(wù)的基本特征?，F(xiàn)代社會服務(wù)制度與發(fā)達國家的社會福利制度的發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)。上述定義已知，“社會服務(wù)”是政府（社會）向服務(wù)對象家庭或個人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的制度安排。現(xiàn)代社會服務(wù)制度的基本特征，包括：1）社會服務(wù)必須是以人為本的服務(wù)。美國政府1980年代后，“社會服務(wù)”在施政中已改為“人本服務(wù)”（Human Service），特指需對老人、兒童、殘疾人等提供貼心的服務(wù)和幫助。2）社會服務(wù)必須是關(guān)懷之上的服務(wù)。目前，在美國政府的社會政策中，“社會服務(wù)”常常被“社會照顧”（Social Care)，這里特別強調(diào)家庭成員、社區(qū)、社會服務(wù)機構(gòu)共同參與對服務(wù)對象的照顧和服務(wù)。3）社會服務(wù)必須是直接服務(wù)到家庭（個人）?！吧鐣?wù)”在英國政府施政時也稱為“個人的社會服務(wù)”(Personal Social Service)，這里強調(diào)社會服務(wù)是針對個人特殊需求的服務(wù)，例如針對老人、兒童、殘疾人提供的不同的服務(wù)和幫助。上述三個特征，在瑞典這個通過《社會服務(wù)法》國家立法而在國際上享有很高聲譽的國家，更有充分體現(xiàn)。在瑞典政府施政時，“社會服務(wù)”更多地被“社會與照顧服務(wù)”（Social and Caring Service)替代。根據(jù)《社會服務(wù)法》，瑞典政府主要采用以下推進方案：一是結(jié)構(gòu)取向方案：如社區(qū)建設(shè)；二是一般取向方案：如針對特定群體的服務(wù)（老年服務(wù)、殘疾人服務(wù)等）；三是個別取向方案：如對特殊家庭、個人的有針對性的照顧幫扶。據(jù)此，目前瑞典最大規(guī)模的社會服務(wù)方案包括：老年照顧服務(wù)、兒童照顧服務(wù)、殘疾人（身心障礙者）照顧服務(wù)等。

目前，我們正參考著最近國家發(fā)改委“國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃（2011—2015）”關(guān)于與“社會服務(wù)”相關(guān)的一些概念內(nèi)容所作的表述。首先，它將“基本公共服務(wù)”與“公共服務(wù)”做了厘清說明，即：“基本公共服務(wù)”一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)；“公共服務(wù)”是“基本公共服務(wù)”再加上其他廣義內(nèi)容：包括與人民生活外部環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。然后，它將“社會保障”與其他“基本公共服務(wù)”（教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等）做了厘清說明。最后，“社會服務(wù)”作為國家社會保障體系的一部分定位在國家“基本公共服務(wù)”范疇內(nèi)。我們認(rèn)為，“國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃（2011—2015）”對“社會服務(wù)”的定位符合我國的目前國情，符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段的客觀要求。因此，本課題組將通過社會政策研究的視角思路，同時利用“國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃（2011—2015）”的定位框架，啟動新時期我國社會服務(wù)體系的系統(tǒng)研究，進一步探討我國城鄉(xiāng)社會服務(wù)的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、實現(xiàn)途徑、及保障措施等系列問題，努力通過政策完善和制度創(chuàng)新進一步保障和改善基本民生，提升社會文明、推動社會進步、促進社會和諧。