策劃/民政部政策研究中心 執(zhí)行/本刊編輯部

社會服務與民政

策劃/民政部政策研究中心 執(zhí)行/本刊編輯部

社會服務是現(xiàn)代工業(yè)化社會的產(chǎn)物。作為經(jīng)濟社會發(fā)展和人類文明進步中的一個新概念，學術界與務實界對社會服務的理論認知成果還不多。在我國，社會服務的實踐和理論都還處在探索建立階段。第九次全國民政會議把“實施社會服務”納入民政部門發(fā)揮職能作用的總體要求提出；第十次全國民政會議對發(fā)展趨勢作出“機關、企業(yè)和人民群眾對社會福利和社會服務的需求將會逐步增加”的判斷，把建立城市福利和服務體系、建立和完善優(yōu)撫安置管理體制和服務體系、建立管理和服務有機結合的社會行政管理體制，作為民政工作五年發(fā)展目標；第十一次全國民政會議把加強基層社會服務組織和基層社會服務隊伍作為今后一個時期民政工作的總體思路，強調(diào)社會服務理念；第十二次全國民政會議首次明確民政工作是政府實施社會管理和公共服務的重要方面的職責。雖然在實踐中對社會服務的認識不斷拓展和深化，但由于重實干、少研究，重實際、少理論，缺乏對社會服務實踐的理性概括、理論認識、理念闡發(fā)。黨的十六大提出以人為本的發(fā)展理念后，社會服務的概念頻頻出現(xiàn)在黨和政府的重大文獻中。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》第一次闡述了社會服務政策，要求增強社會服務功能，提升社會服務水平，滿足人民群眾日益增長的社會服務需求。隨著科學發(fā)展觀的深入貫徹，社會服務成為新時期加強社會管理和社會建設的重要話題。胡錦濤總書記在談到創(chuàng)新社會管理服務時指出“最佳的管理方式是在服務中實施管理、在管理中體現(xiàn)服務，通過強化社會服務提高社會管理實效”。民政部門在發(fā)展社會服務的實踐中進行了卓有成效的探索，積累了較為豐富的經(jīng)驗。在新的發(fā)展起點，如何把發(fā)展社會服務的實踐提升為理論，把社會服務建設的經(jīng)驗上升為政策，不斷概括出社會服務發(fā)展的實踐特色、領域特色、時代特色、國情特色，是新時期科學構建有中國特色社會服務體系的重要課題。為此，民政部政策研究中心再次特邀有關專家學者，就社會服務進行專題座談。本期特將專家們的座談發(fā)言整理刊發(fā)，以饗讀者，并為推進社會服務的理論研究提供參考。鄭杭生中國人民大學一級教授、博士生導師，國家哲學社會科學基金社會學學科規(guī)劃和評審組組長、國務院學位委員會政治學社會學學科評審組成員、國家教育部社會學學科教學指導委員會主任委員、中國社會學會名譽會長、中國人民大學社會學理論與方法研究中心主任。主要從事理論社會學及其應用研究。

——編者

從社會學視角看社會服務

鄭杭生

談論“社會服務”或者說“社會性的服務”，無疑首先要正確理解它的內(nèi)涵、外延。為了論述的方便，我們先從它的外延即它的所指范圍談起，然后再談它的本質(zhì)和內(nèi)涵。應該說，社會服務的外延本身就十分復雜。

一、關于社會服務的外延

從其主體來看社會服務的外延

在現(xiàn)代社會中，政府組織、市場組織、社會組織是三種基本的制度安排。它們是社會發(fā)展和運行的三個起不同作用的基本主體，也是提供社會性的服務的三個起不同作用的基本主體。這個事實也反過來形成我們觀察和把握整個社會的很有分析力的三分框架。對“社會服務”的理解，特別對它的外延的理解也離不開這個框架。

就“社會服務”或者說“社會性的服務”來說，提供這些服務的主要是上述三個起不同作用的基本主體。大體可以這樣認為，政府組織使用公共權力與公共資源提供公共服務。因此，所謂公共服務就是指政府組織使用公共權力和公共資源向公民所提供的各項服務?；蛘呷缑裾康臅h通知里說的，所謂“公共服務是通過政府權力介入或公共資源投入為滿足公民生活、生存與發(fā)展等社會性直接需求所提供的服務”。市場組織，即私人部門或營利性的私人企業(yè)使用私人資源提供的有償?shù)乃饺朔铡５@種私人服務卻具有社會性，因為它服務的對象仍然是社會及其各個不同的群體。在這個意義上它也是一種特殊的社會服務。非政府組織或非營利組織，即社會的第三部門，使用相應的社會資源提供的社會服務，是一種非營利性的社會公益性服務，這是最典型的社會服務。

從社會服務的主體來看，我國社會服務的一個特點是政府主導。事實表明，新中國成立以來，無論哪一種主體實施的社會服務，都是在政府主導下推進發(fā)展的。前三十年，那時不僅是政府主導，而且是壟斷。政府壟斷了幾乎全部社會資源和社會機會，政企不分、政事不分、政社不分，社會服務幾乎都是政府行為。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟逐步成為配置社會資源的基本手段，政企、政事、政社逐步區(qū)分，三大部門的社會格局逐步形成，提供社會服務的三個起不同作用的基本主體終于出現(xiàn)在中國社會中，盡管他們之間的關系尚不平衡。這里，政府向公民提供的公共服務這種社會服務，即為滿足公民生活、生存與發(fā)展等社會性直接需求所提供的服務，無疑是主導的；其他社會服務，如社會福利服務、優(yōu)撫保障服務、社會救助服務、社會慈善服務、社區(qū)服務、社會工作服務等，也是政府主導下帶有幫助性的社會服務。

正如社會建設有廣義和狹義之分，社會服務也同樣有廣義和狹義之別。

廣義的社會服務，包含了上述三種社會服務，并由這三種社會服務構成。在這個意義上，社會服務的范圍和所指，比公共服務要寬。因為廣義的社會服務是個大概念，公共服務是包含在其中的。如果我們邏輯上一致，就不能籠統(tǒng)地說，社會服務是公共服務的一種。就是從文字的意義上說，“社會的”是指全社會的，“公共的”一般不是指全社會的，而是指部分社會的。所以，從文字的意義上也只能說公共服務是社會服務的一種。這與通常所說的社會服務是公共服務的一種的理解是不一樣的。

狹義的社會服務，或者指政府向公民提供的公共服務，或者是指市場組織提供的社會性的私人服務，或者是指社會組織提供的社會公益性服務，著重指這種社會公益性服務。這每一種都是狹義的特殊的社會服務，當然它們是有重點的。這三種服務，實際上代表了三種不同的社會關系：公共服務體現(xiàn)的是公民權利與國家責任之間的公共關系；私人服務體現(xiàn)的是私人利潤追求與消費者需要之間的市場關系；而社會公益性服務則體現(xiàn)了部分社會成員的善意與志愿精神同特定社會群體之間的互助關系。所以，這三種狹義的服務，雖然同為社會服務，但是性質(zhì)是不同的。例如，就醫(yī)療衛(wèi)生服務來說，它既可能是政府組織使用公共權力或公共資源所提供的公共服務，也可能是市場組織為了牟利而使用私人資源來提供的營利性的私人服務，還可能是非政府組織或非營利組織使用來自捐贈等渠道的社會資源所提供的社會公益性服務。所以，對醫(yī)療衛(wèi)生、教育、體育等專業(yè)性服務究竟是哪一種社會服務，需要具體分析，不能籠統(tǒng)地看待。

從其性質(zhì)來看社會服務的外延

社會服務是社會工作的重要內(nèi)容之一。社會工作概論往往著重從社會服務本身的性質(zhì)來加以理解。其中一本教材①.見方青 董根明 汪志國主編《社會工作概論》，合肥工業(yè)大學出版社2006年8月版，第14-15頁。認為“社會服務是一種以提供勞務的形式來滿足社會需求的社會活動”。該書也把社會服務分為廣義和狹義的。

廣義的社會服務包括生活福利性服務、生產(chǎn)性服務和社會性服務。其中，生產(chǎn)性服務指直接為物質(zhì)生產(chǎn)提供的服務。社會性服務指為整個社會正常運行與協(xié)調(diào)發(fā)展提供的服務，如公用事業(yè)、文教衛(wèi)生事業(yè)、社會保障和社會管理等。

狹義的社會服務就是指社會服務所包含的生活福利性服務，指直接為改善和發(fā)展社會成員生活福利而提供的服務，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服務。

該教材還指出：社會服務按服務性質(zhì)可分物質(zhì)性服務和精神性服務；按服務的程度又分為基本性服務、發(fā)展性服務和享受性服務。

從其受眾來看社會服務的外延

從社會服務的對象來看，可以分成普遍服務和特殊服務兩類。所謂普遍服務就是以全體社會成員為對象的社會服務；所謂特殊服務就是以烈屬、軍屬、復員退伍軍人、老年人、殘疾人、無依靠兒童、貧困者等為對象的社會服務。

二、關于社會服務的內(nèi)涵

在分析社會服務外延的基礎上，我們就可以分析社會服務的本質(zhì)屬性和內(nèi)涵了。

從正向逆向來看社會服務的本質(zhì)

我曾經(jīng)從正向逆向兩個反面給“社會建設”下了一個社會學視角的定義：

從正向說，所謂社會建設，就是要在社會領域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會資源和社會機會的社會結構和社會機制，并相應地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會關系的社會組織和社會力量。

從逆向說，就是要在社會領域，根據(jù)社會矛盾、社會問題和社會風險的新表現(xiàn)、新特點和新趨勢，創(chuàng)造正確處理社會矛盾、社會問題和社會風險的新機制、新實體和新主體，通過這樣的新機制、新實體和新主體，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風險，增加安全，增進團結，改善民生。

我認為，揭示作為社會建設重要部分的社會服務的內(nèi)涵，也離不開合理配置社會資源和社會機會的問題，離不開正確處理社會矛盾的問題。從這樣的社會學視角來看，我們是否可以這樣給社會服務下定義：

從正向說，所謂社會服務，是一種促進社會資源和社會機會合理配置的有效的制度化手段和途徑。通過這樣的手段和途徑，維系社會秩序，規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關系，維護社會治安，促進社會認同，推進社會和諧，落實公平正義，增加社會安全，增進社會團結，改善百姓民生。

從逆向說，所謂社會服務，是一種正確處理社會矛盾、社會問題和社會風險的制度化手段和途徑。通過這樣的手段和途徑，化解社會矛盾，解決社會問題，應對社會風險，減少社會內(nèi)耗，控制社會沖突，彌合社會分歧。

各種形式的社會服務，無論是廣義的狹義的，無論是政府的公共服務、市場的私人服務、社會的公益服務，無論是生活福利性服務、生產(chǎn)性服務和社會性服務，也無論是普遍服務和特殊服務，都是各種不同形式的促進社會資源和社會機會合理配置的有效的制度化手段和途徑，又是正確處理社會矛盾、社會問題和社會風險的制度化手段和途徑。

上述社會服務定義的特點

第一，它指出了社會服務的實質(zhì)是與合理配置社會資源和社會機會這個根本問題聯(lián)系在一起的。

第二，它也指出，社會服務并不是在無矛盾或忽視矛盾的情況下進行的活動，恰恰相反，是在正確處理社會矛盾、社會問題和社會風險的過程中達到的。

第三，由于社會服務是與合理配置社會資源和社會機會這個根本問題聯(lián)系在一起的，因此它不能不以促進社會公正、社會和諧為自己的目標，而實現(xiàn)這一目標的最實際的切入點就是大力改善民生。

第四，這個定義表明，社會服務和社會管理是內(nèi)在地聯(lián)系在一起的，它寓管理于服務之中，又寓服務于管理之中。

三、關于社會服務與社區(qū)服務

隨著社會重心的下移，社區(qū)服務成了社會服務最切實的抓手和切入點?，F(xiàn)在各地都有很多新的創(chuàng)造。我們在調(diào)查中感到凡是社區(qū)服務做得好的，都是遵循社區(qū)服務內(nèi)容以滿足居民的需要為目的的，居民需要什么服務就提供什么服務，貫徹了“民思我想、民困我?guī)?、民求我應、民需我辦”的以人為本的精神。凡是社區(qū)服務做得好的，居民的歸屬感就強、參與度就高，一方的社會就安定。最近我們考察了貴州遵義北京路街道插旗山社區(qū)創(chuàng)造“四民社區(qū)”，即“安民社區(qū)、便民社區(qū)、樂民社區(qū)、康民社區(qū)”的實踐，社區(qū)干部主動找事做、給自己不斷增加負擔，增設社區(qū)服務項目的做法，確實非常感動。我想通過社區(qū)服務抓社會服務，這與民政部的關系很密切。因為社區(qū)服務是民政部直接管的。

有的社區(qū)總結了社區(qū)服務三大類：第一，從屬于社會保障體系的福利性保障服務。這包括為社區(qū)的優(yōu)撫對象、孤老殘幼等特殊的社會群體提供的福利服務，這類服務主要是無償?shù)暮偷蛢數(shù)姆眨?jīng)費主要由政府財政提供。為配合社會保險制度改革，在城市最低生活保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等方面逐步建立的社區(qū)保障性服務體系，如最低生活保障的申請和保障金的發(fā)放等服務，社區(qū)醫(yī)療保障網(wǎng)絡服務，為失業(yè)者提供就業(yè)培訓和職業(yè)介紹等，這類服務中有償?shù)摹⒌蛢數(shù)暮蜔o償?shù)亩加?，但是不具有?jīng)營性，服務的收費一般都根據(jù)國家社會保障制度的規(guī)定收取，兼有福利性和一定的行政性。第二，面向社區(qū)一般居民開展的便民利民生活服務。服務的內(nèi)容涉及居民生活的各個方面，如家政服務、餐飲零售服務、家電日用品維護服務等，這類服務具有較明顯的經(jīng)營性。第三，與駐區(qū)單位開展的雙向共建服務。這是社區(qū)通過社會化服務方式，幫助駐在社區(qū)的企事業(yè)單位擺脫“單位辦社會”的沉重負擔，為單位提供其所需的后勤和福利服務。這類雙向共建服務是兼具福利性和經(jīng)營性的。

從這三大類來看，政府的公共服務、市場的私人服務、社會公益服務都體現(xiàn)在社區(qū)服務中。社區(qū)服務直接關系到民生，社區(qū)服務這個基礎打結實了，反過來又推進社會服務的提升。這對我國民政事業(yè)從初級民政轉變?yōu)橄葘КF(xiàn)代民政的發(fā)展是非常重要的。王思斌社會學家、社會工作學家、農(nóng)村問題研究專家。北京大學社會學系教授、博士生導師。中國社會學會副會長，中國社會工作教育協(xié)會會長，國務院學位委員會第六屆學科評議組成員。

對社會服務的理解

王思斌

進入新時期、新階段，我國面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。在“十二五”開局，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進行新的戰(zhàn)略部署，以及我國全面建設小康社會的關鍵時期，民生問題顯得尤其重要。在從管理型或管制型政府向服務型政府轉變的過程中，大力發(fā)展社會服務具有重要的戰(zhàn)略意義，社會服務必須提上議事日程，這是一個契機，也是國家發(fā)展新思維的重要組成部分。

一、從中外實踐看社會服務

社會服務是現(xiàn)代社會、工業(yè)社會的產(chǎn)物?？v觀中外古今，還沒有形成普遍認可的社會服務定義。為了理解社會服務的內(nèi)涵，讓我們從社會服務實踐說起。

1.美國的情況

1912年，美國成立兒童局，它是推動兒童社會服務的國家機構。政府推動的面向困難群體的福利服務，與民間的慈善活動有不同。政府推動是一項制度，而慈善是自愿行為，后者的規(guī)則不是很規(guī)范。

美國出現(xiàn)社會服務概念較早。芝加哥大學建有社會服務行政學院，建院已90多年，說明社會服務的概念在美國至少有90年的歷史。根據(jù)芝加哥大學學者的理解，社會服務與比較關注微觀服務的社會工作不同，與社會福利也不同。它以服務為主，通過群體、社區(qū)開展工作，它是介于社會福利和微觀社會工作之間的一個概念。

真正凸顯美國社會政策的是1935年羅斯福新政提出的社會保障法案，其中涉及大量社會服務內(nèi)容。1935年之后，美國一直通過政府和民間兩種形式開展社會服務，政府在其中承擔著重要責任，主要工作是關心兒童、老年人、失業(yè)人群等，基本上屬于社會救助的內(nèi)容。

20世紀70年代，美國學者吉爾伯特（N.Gilbert）在《社會福利政策導論》中談到美國社會福利的28項內(nèi)容，其中許多與我國的民政工作比較相像。

2.英國的情況

據(jù)學者研究梳理，作為一個學術概念，社會服務（social service）是由英國學者梯特馬斯（R.Titmuss）來闡述的，社會服務是具體的個人福利服務。在英國社會保障有三項內(nèi)容：社會保險、社會救濟和個人服務。個人服務不是以提供錢或物質(zhì)的形式，而是以提供勞務的形式出現(xiàn)的。一般人認為這時的個人服務就是社會服務。應該說，英國的社會服務及其理論框架與貝弗里奇的工作密切相關，但這方面的研究還較少。

3.我國的情況

新中國成立以前，我國的社會服務，當時統(tǒng)稱為社會福利事業(yè)。在計劃經(jīng)濟時期，我們基本上未使用社會服務概念。社會服務概念在香港比較流行。香港最大的社會服務機構聯(lián)盟叫香港社會服務聯(lián)會，有300多個會員單位。社會服務聯(lián)會包括多種類型的社會服務組織，從事面向弱勢群體的、多種類型的福利服務。社聯(lián)的各種成員單位中包括兩類工作人員：既有專業(yè)人員（社會工作者），也有非專業(yè)人員。

二、社會服務的主體與屬性

1.社會服務的主體與對象

從各國情況來看，社會服務的基本對象是社會中的困難群體和弱勢群體，他們需要得到來自于政府和民間機構的服務照顧。在社會福利比較發(fā)達的國家，社會服務的范圍較寬，成為公共服務的重要組成部分。社會服務的責任主體是政府，向老弱病殘人士提供他們所需要的服務，使他們能正常生活是政府的責任。在具體提供服務方面，責任主體可能是多元的，政府可以通過興辦相關機構提供服務，民間非營利組織也承擔著重要責任。國家的社會福利制度不同，社會福利服務的責任承擔狀況也不盡相同。但無論如何，政府必須在這方面承擔主要責任。

2.社會服務的屬性

社會服務是專業(yè)服務還是非專業(yè)服務？各國情況不盡相同。美國的社會服務專業(yè)性較強，其社會服務已經(jīng)職業(yè)化，社會工作者在社會服務中扮演者重要角色。在香港，雖然社會工作已經(jīng)專業(yè)化，但是很多機構中的服務并非由專業(yè)人員提供。在英國，社會服務并不像美國那樣強調(diào)專業(yè)化。

從歷史的角度看來，服務分成兩類：一是經(jīng)濟援助，二是社會服務。保守派社會福利學家認為，經(jīng)濟援助就是通過市場提供服務，經(jīng)濟援助是通過市場交換來實現(xiàn)的，社會服務更多的是將物質(zhì)幫助與服務聯(lián)系在一起。上世紀80年代以后，美國把社會服務分為28類，包括收養(yǎng)服務、個案管理、輔導服務、教育訓練、就業(yè)服務、家政服務、健康服務，甚至包括住房服務，還有法律服務，保護兒童、娛樂服務，等等。這些社會服務的主要部分與我國的社會服務基本一致，但又超出了我國的社會服務范圍，他們的社會服務比較發(fā)達。

從市場–國家的角度看來，首先，社會服務是非營利服務，是具有社會屬性、追求社會目標的服務。其次，社會服務是以人為本的，即以滿足服務對象的需要為本，所以在西方國家社會服務也叫社會福利服務。社會服務不是個人用錢購買的服務，個人福利是通過政府政策和社會慈善給人們提供的好處和便利。所謂福利，并不與勞動和付出直接聯(lián)系。一般說來，通過金錢購買到的不叫福利。

社會服務與公共服務是什么關系？就現(xiàn)代中國實際來講，社會服務是公共服務的特殊部分，這與社會政策是公共政策的組成部分相一致，所以公共服務與社會服務是包含與被包含的關系。社會政策是政府的政策，政府的政策又都叫公共政策，所以社會政策也是一種特殊的公共政策，在這種意義上社會服務也是特殊的公共服務，公共服務的范圍大于社會服務，社會服務在某種意義上也可以大于或者等于社會福利服務。我們今天主張公共服務均等化，這靠市場是實現(xiàn)不了的。市場強調(diào)效率而少關心公平，而且市場競爭可能會造就一些弱勢群體。在一個追求公正的社會中，弱勢群體、困難群體需要特殊照顧，社會福利服務就是對這些群體進行照顧的手段。

三、對社會服務的定義及理解

我們還不是福利國家，我們能提供的也只能是與我國國情相適應的服務。許多福利國家的社會服務超出了弱勢群體，它們的許多項目是全民范圍的社會服務。目前中國的經(jīng)濟實力還比較弱，不可能實現(xiàn)普惠福利，就算實現(xiàn)普惠也是低水平的普惠。上面我們說過，社會服務不是靠市場交易而得到的好處。當然，社會服務也可以通過購買由別人提供的服務來實現(xiàn)，包括物質(zhì)服務、設施服務和勞務服務。社會服務與社會化的服務有不同。社會服務是一種社會福利服務，是帶有福利性質(zhì)的服務。社會化的服務是指服務提供的機制和方式。

社會服務是一個領域，其范圍很廣。社會服務與政府責任直接相關，也與社會福利相關。在現(xiàn)代社會中，社會服務的提供是有政策保障的，社會福利也是有政策保障的?，F(xiàn)代社會需要社會政策，社會服務是在社會福利或者是社會保障的框架下進行的，這個框架背后是制度框架和社會政策。在當前世界上，各國普遍實行混合福利制度，主張由多方共同撐起社會福利制度，這也涉及到社會服務。從這個角度來說，社會服務是由政府和社會力量向民眾、特別是困難群體提供的福利服務及過程。

這里說的社會服務包括三個方面的內(nèi)容：第一，社會服務是一種社會福利服務，不是商業(yè)服務。它是提供福利服務的過程和結果?，F(xiàn)代的社會福利是制度化的，實行何種社會福利制度體現(xiàn)了政府的價值，即在政策和制度層面上政府的指導思想。第二，服務的責任人和承擔者。我國的社會福利服務由政府主導，政府與社會力量的責任分擔。政府對公民的福利服務負有責任，也可以主導社會福利服務，但是政府不一定自己親自去做，社會力量對社會服務有廣泛參與。第三，福利對象的范圍。大尺度普惠的范圍是廣大民眾，小范圍的福利服務針對的是困難群體和弱勢群體。大尺度普惠的福利服務就成了公共服務，它向所有人開放；而小范圍的福利服務面向困難群眾，有排他性。對社會福利的定義決定了服務對象的標準，是一個人口和對象的界定問題。將全體居民納入討論范圍涉及服務的均等化問題。發(fā)達國家的許多社會服務指向一般民眾，具有較大的公共性，當然也有指向特殊群眾的，比如針對單身母親、老年人的政策和服務。上述定義的最后一個關鍵詞是福利服務。我們所討論的社會服務，不是通過市場交換，而是通過政府和社會無償提供的。福利性是社會服務的基本特征。當然，這種福利也有不同類型，比如：完全福利、部分福利。完全不具有福利性質(zhì)的服務不叫社會服務，這里的社會服務說的是非經(jīng)濟、不以牟利為目的的服務。

回到我國民政系統(tǒng)的服務上來，我們目前主要是對困難群體、特殊群體的基本民生服務?；久裆盏暮x包括：第一，它是一個福利框架；第二，通過社會和政府提供服務；第三，對象是困難群體?？梢哉f，上述定義符合中國情況，在高層次上也符合國外情況。

在這里還需要說明的是如何界定服務，這是一個十分重要的問題。服務和管理不同，管理的實質(zhì)是權力的行使，而服務是指對人的幫助。政府的職責管理，它使用公權力對社會進行管理。現(xiàn)在政府也強調(diào)服務，所以政府的行為是介于管理與服務之間的，是將管理和服務交織在一起的。但是對政府來說，服務只是一個載體，核心問題還是管理。政府如果不搞社會管理就是失職。但是什么是管理和怎樣實現(xiàn)管理，也值得研究。管理是硬控制還是可以用其他方法來管理？我認為，民政部門的管理應該是柔性管理，柔性管理就是服務型管理。另一個概念是管理型服務。如果這里的概念可以貫通，問題就說通了?，F(xiàn)在政府所說的社會服務，既包括管理型服務，也包括推進一般服務，還有對福利服務的推進。

所謂管理型服務，有人說政府就是管人的，我認為簡單地這樣說似乎有些片面。很多管理型服務是有管理的性質(zhì)，但也是服務。福利服務包括兩方面的含義：一是救助性的，二是發(fā)展性的。我認為，把發(fā)展性的服務作為一個潛臺詞引入民政工作比較好，因為這是社會服務發(fā)展的趨勢，即希望通過服務使服務對象的能力有所增長，能夠跟社會發(fā)展同步。這也正是政府主導或者政府作為主要力量的原因，因為政府做的是基本服務。

社會力量包括專業(yè)的和非專業(yè)的。企業(yè)也可以做服務，比如承擔社會責任。社會力量，包括一般的社會組織，也可以包括一般企業(yè)，包括社區(qū)。社會服務包括政府購買服務和NGO的服務。

應該進一步認識到社會服務既是救助性的，也是發(fā)展性的。當前我國黨和政府有一種宣稱，致力于人的全面發(fā)展，希望人們的生活更幸福，更有尊嚴。幸福、尊嚴與社會服務直接相關，民政部應該抓人的尊嚴，要討論尊嚴。這樣就會形成社會服務的三維空間：第一個空間是內(nèi)容，第二個是主體，第三個是供給方式。第一個方面，社會服務是干什么的？從定義來講，它是福利服務，它包括救助和發(fā)展，雖然救助現(xiàn)在是主要的，但需要適當考慮發(fā)展問題。第二，主體方面，政府是主導的，要承擔主要責任，另外還有社會。第三方面，服務的供給方式。服務方式有兩種，一是純粹的服務，二是管理服務。這里最困難的是管理型服務概念的界定問題。管理是不是服務？可以是。當然這要求管理體制、管理方式的改革。

四、社會管理創(chuàng)新背景下的社會服務

當前我國正在大力宣傳和實施社會管理創(chuàng)新，社會管理模式正孕育著重要轉變，就是由從前的控制型管理到服務型管理，管理和服務并舉，這樣發(fā)展社會服務就順理成章了。這些年政府的管理思潮，由政府管理、公共管理，變成新公共管理主義，現(xiàn)在又變成新公共服務。由此也可以看出，從權力到服務，從封閉的政府權力，到政府開放式的管理服務，這從理論上可以為執(zhí)政者提供一個概念框架。國家治理、參與現(xiàn)代化，這些東西都在里面。無論是適度普惠福利、中國式的福利國家，還是中國特色的福利國家，社會服務都很重要。民生的發(fā)展，從社會救助到有發(fā)展的服務，其發(fā)展過程是控制–管理–治理–服務。這個鏈條既有管理也有服務，而且不同的部門站位也不同。公安、司法系統(tǒng)主要是管理，但有的部門則以服務為主。

這樣我們就可以把政府的服務分為幾個方面：一個是政策服務，即通過制定和貫徹政策使社會各方面相對穩(wěn)定，大家利益相對均衡。這也是政府的主要職能；二是政府組織的一般社會服務，由公辦機構和民間機構實施的服務，這里包括專業(yè)的和非專業(yè)的服務；第三是政府推動的志愿服務。這樣，政府的管理服務——社會服務就形成了一個有機的系統(tǒng)。

關于社會服務的概念及其與公共服務的關系

丁元竹

丁元竹國家行政學院教授、決策咨詢部副主任、北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所教授。曾擔任聯(lián)合國等若干國際組織咨詢專家。主要研究方向：社會發(fā)展政策、公共政策、發(fā)展戰(zhàn)略。

發(fā)展社會服務是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求。民政部先前提出這個課題并組織專家學者進行了探討和研究。在我國學術界，在我國研究文獻中，社會服務是個新課題、新領域，可供查閱參考的文獻極為稀少。

一、社會服務研究的意義

（一）課題背景理解

在當前考慮社會服務這個概念和民政工作，我覺得這個題目很有意義。今后一個時期社會服務在社會發(fā)展中到底處在一個什么位置？與社會發(fā)展相聯(lián)系的，與完善市場機制相聯(lián)系的一些社會服務的內(nèi)容，怎么把它進一步理清楚？確實是今后一個時期社會學界、政府管理方面非常重要的一個問題。這次五中全會明確提出社會體制改革，我認為這不單單是社會體制改革問題，還是一個完善探索的過程。在這樣一個大背景下，研究社會服務實際上是為今后一個時期的社會發(fā)展定位，包括在這個大盤子里面民政工作怎么做，我認為是有超前性的，今后這個問題終歸是要有定位的。

（二）基本公共服務均等化在公共服務領域中的發(fā)展方向

“九五”、“十五”時期試圖將社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化拉回基本公共服務、推進基本公共服務均等化和執(zhí)行均等化。“十一五”期間，明確政府的責任問題，是在公共服務領域中的一個重大突破。我們逐步發(fā)現(xiàn)政府在這個領域中的責任，有些問題可以推向市場，而有些問題則不可以。同時，基本公共服務均等化提出兩個問題，這也是今后一個時期其在公共服務領域中的兩個發(fā)展方向：一是進一步拓寬公共服務的內(nèi)容，明確政府責任；二是明確政府責任的同時，也要明確政府責任的多面性。政府在基本公共服務中有財政責任，應當提供公共財物承擔。有些不是政府承擔的責任，但是政府可以通過其他方式，比如特許經(jīng)營等方式來轉移承擔。這個領域的改革還沒有開始，但目前已經(jīng)凸顯出了問題。

綜上我認為，“十二五”期間和今后的一定時期內(nèi)，在公共領域中如何進一步明確政府責任和政府承擔責任的形式，是我們政府改革和創(chuàng)新政府自身建設方面的一個重要任務。

（三）研究社會服務的意義

基本公共服務領域，往縱深發(fā)展，它自身內(nèi)部還需要分一些類。比如說，基本公共服務領域涉及到福利、救助，涉及到這個領域的基本公共服務，它的性質(zhì)是不一樣的。比如說，基本公共服務領域的公共設施和社會福利、社會救助也是不同的。這就涉及到了基本公共服務在今后一個時期如何向縱深去延伸，如何向縱深去挖掘，這就需要分類。在這個意義上，民政部門抓住這樣一個歷史契機探討這個問題，我覺得意義非常大，它對下一步整個民政的定位，社會服務在整個社會發(fā)展過程的作用都具有重要的意義。我覺得這個問題要研究，研究會發(fā)現(xiàn)很多問題，對民政事業(yè)發(fā)展，對整個社會事業(yè)發(fā)展會產(chǎn)生重要的影響。

二、社會服務概念的界定

（一）關于社會的概念

如何理解社會？實際上社會可以分為廣義和狹義兩種理解。我們在理解社會服務概念的時候，可能要先對社會做一個界定，當然每個人的界定是不一樣的。我認為使用一個狹義的社會界定可能比一個廣義的界定更切合我們當前的狀況。OECD國家講到社會這個概念時認為，其既有經(jīng)濟性，也有社會性。比如提到失業(yè)率，從經(jīng)濟增長角度看，它是一個經(jīng)濟學的概念；如果從失業(yè)救助、就業(yè)服務角度看，它就是社會的概念。OECD國家在性質(zhì)上做這樣一個界定以后，把救助、福利、慈善、志愿等都作為社會的內(nèi)容。英文里對“社會服務”這個詞的解釋很少，它都是跟一些實際操作相聯(lián)系的。Google英文里看到更多的是不同的國家在政府管理設立一個部門叫做社會服務機構，比如，加拿大的安大略省有社會福利局、美國加利福尼亞有社會服務局。其主要工作，一是老年人、成年人、兒童、婦女的社會福利，二是社會援助或者叫社會救助，三是家庭社區(qū)服務。從國際經(jīng)驗來看，這些可能跟我們民政部差不多。但是單獨對這個概念做界定，往往是跟社會工作聯(lián)系在一起的。

（二）關于社會服務的起源

從歷史上看，社會服務的起源，主要按照主體來分，先是民間的社會服務，而后在上個世紀政府介入到社會服務中，對社會進行干預，包括對社會福利承擔責任和對社會管理承擔責任，它的主體——政府，逐漸在社會服務領域發(fā)揮越來越大的作用。到20世紀70年代以后，政府、社會、社會組織和企業(yè)，也都開始承擔社會服務的責任，其主體開始多元化。社會服務可以從三個角度界定：一是從性質(zhì)，一是從責任主體，一是從供給方式。性質(zhì)，從歷史角度看也好，從國際經(jīng)驗看也好，從其在基本公共服務中的定位看也好，我認為其更側重于福利、救助、非盈利性等特征上。從責任主體來看，其經(jīng)歷了從民間到政府，然后到企業(yè)，然后民間、政府、企業(yè)三者共同承擔責任（政府是一個最重要的責任主體）。從供給方式來看，到目前為止，不論是中國還是發(fā)達國家，盡管企業(yè)、社會組織和政府都是責任主體，但是在供給方式上，政府在公共財政方面承擔了最主要的責任。政府作為一個主要的責任主體，通過扶捐的方式，通過特許經(jīng)營的方式，通過購買服務等方式，也讓社會組織和企業(yè)去承擔責任。但是在這一過程中，政府是責任主體，只不過供給方式在這里發(fā)生多種變化。這也涉及政府在新的歷史條件下的十幾種管制方式。

（三）關于公共服務與社會服務的關系

如何理解公共服務和社會服務的關系？我認為有兩層意思。第一層意思，我認為公共政策和公共服務，更多的是在美國公共管理學界使用這個概念。美國的公共政策里沒有社會政策，其所有的社會政策隱含在公共政策里面。福利國家，像歐洲、我國香港，則有社會政策。我們在理解這個問題的時候，要考慮到歷史和文化背景不一樣。第二層意思，按照目前的情況，我認為社會服務從公共服務的角度來說，更側重于社會方面。公共服務包括國防、外交、公共事業(yè)等內(nèi)容。按照國際慣例和社會服務的發(fā)展史，社會服務大體上能夠跟民政現(xiàn)在的工作對接起來。但如果要納入大政策里面，差異就太大了。如果更換一個概念，可以把這些問題都統(tǒng)起來，更容易跟下一步的社會發(fā)展銜接起來。

三、社會服務的責任主體

我建議把社會服務定義在不同的主體承擔的有關社會福利、救助以及兒童、成年、老年社區(qū)服務等方面的一些服務。它的主要責任主體是政府，同時政府作為一個責任主體，其更多的不是直接提供服務，而是提供公共財政方面的支持。另一方面，政府通過規(guī)范管理，建立和完善各種管制模式，讓社會組織和企業(yè)去提供更有效的社會服務，但責任主體仍舊是政府，供給方式可以是其他不同的組織形式。從深層次來講，它隱含著我們對政府在下一階段的責任、管理方式的一個研究，還不單純是社會服務方式的問題。張翼中國社會科學院研究生院教授，博士生導師。中國社會科學院社會學所研究員，中國社會科學院勞動與社會保障研究中心副主任。北京市人口學會常務理事、中國人口學會常務理事。主要研究領域：人口社會學，社會分層與流動人口。

社會服務與政府部門的職責

張 翼

西方專家，尤其是北歐專家認為，發(fā)展社會服務主要通過加大各方面的投入。從抽象的理論到具體的操作，再到結果，北歐國家都有一套很好的評估體系。美國的社會服務非常發(fā)達，有關學者曾研究探討在全球金融危機影響下，美國通過社會服務與社會政策的配置來有效解決失業(yè)問題的經(jīng)驗。香港的社會服務工作由社會福利署主管，社會福利署的開支中有很大比重用于社會服務開支，而其中的主要部分，是資助私人公司提供社會服務。雖然香港的有些社會服務是收費的，但是費用很低。政府要引導民眾經(jīng)常從事社會福利工作，增強他們的積極性。下面，我結合社會服務概念的起源和內(nèi)涵，談談政府部門在發(fā)展社會服務中的職責。

一、社會服務是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物

我們在研究社會服務概念的起源問題時，一般會說社會服務概念最早由英國的蒂特姆斯教授提出，社會服務運動始于1884年英國倫敦成立的托因比服務所。所以,社會服務起源于此。但西方學者研究社會服務時，并不重點強調(diào)是誰最先提出了社會服務的概念，社會服務應該具備什么內(nèi)容等，而強調(diào)在某一具體歷史背景下或者到某一具體發(fā)展階段，社會服務這一項目必然會應運而生。在很多場合，西方學者是根據(jù)政府部門的實際工作來界定其社會服務概念的。

英國是最早使用社會服務的國家之一。圈地運動與快速的工業(yè)化過程，完全解體了鄉(xiāng)村原有的那種基于地域而形成的自組織體系，甚至于在小城鎮(zhèn)形成的那種師傅與徒弟的關系形式，也在分工體系的密集化過程中難以形成自支持系統(tǒng)。這使進入城市的工人在多元社會結構中面臨諸多風險的襲擾。如果你考察英國早期城市的基本生活狀況，你就會發(fā)現(xiàn)城市的死亡率遠遠高于農(nóng)村，城市的人均壽命也低于農(nóng)村的人均壽命，城市的疾病——尤其是傳染性疾病的發(fā)生率也遠遠大于農(nóng)村。為什么把倫敦稱為“霧都”，其中的主要原因就來自于非常嚴重的工業(yè)污染。在這種情況下，當時工人階級的生活狀況是極其凄慘的。

因此，在工業(yè)化將人口帶入城市，在鄉(xiāng)村社會成員轉變?yōu)槎际猩鐣蓡T的過程中，一定程度的社會支持是必需的——尤其是那些處于社會底層的、收入較低的、面臨生活壓力的弱勢群體或脆弱群體中的脆弱成員，比如孤兒、老人或未婚媽媽等，如果缺少外來的支持，他們就難以維生。最早為這些弱勢群體提供服務與支持的機構是宗教部門。但宗教機構提供的支持遠遠滿足不了社會需求。在此情況下，政府不得不開發(fā)出一些原先未曾提供的社會支持職能，以統(tǒng)合宗教機構與其他非政府組織的服務，并逐漸將這些服務提升到國家服務的層次。

但在發(fā)展過程中，我們可以看到，英國的社會服務并不是做得最好的，相比較而言，北歐福利國家的社會服務做得更好。他們把社會服務作為整個大的政策配置，使其成為公共政策的一個主要組成部分，面向全體社會成員提供服務，而不僅僅限定于邊緣群體。在福利國家，整個國家工作就是提供社會服務，市場管不了的國家都要管起來。

為什么現(xiàn)在我國需要建構社會服務體系？正如王思斌教授所言，我國提出大力發(fā)展社會服務的原因，在于我國到了加強社會建設的特殊階段。在此階段，社會服務工作如果做不好，矛盾就無法解決。如果我們從政治層面理解社會服務，資金配置才能到位。隨著我國城市化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口進入城市,由于缺少相關支持體系，城市內(nèi)部的弱勢群體也開始出現(xiàn)，尤其像北京、上海、深圳、廣州等大城市，流動人口與戶籍人口被分割為兩個不同的群體。在衛(wèi)生防疫與教育這些基本服務上，顯現(xiàn)著巨大的福利與服務差距。比如說，各種衛(wèi)生疫苗的注射率，就難以全面覆蓋流動人口。但某些傳染性疾病，卻恰恰易于在這些人群那里形成氣候，并擴散到整個人群。諸如此類的社會服務工作如果做不好，整個社會的安定就難以維持。

二、社會服務包括所有除社會保障之外的勞務與信息服務

社會服務概念的內(nèi)涵是非常明確的，它完全獨立于社會保險、社會救助等保障體系，是服務組織向服務對象提供的非貨幣的勞務支持，其中既包括生產(chǎn)性的社會服務，也包括生活性的社會服務。

在美國的有些州，為企業(yè)組織提供的服務相當完善。比如金融危機時期，服務組織就專門針對企業(yè)的產(chǎn)量、產(chǎn)品需求與銷售、工人的雇傭與安置等提供公共服務，包括發(fā)放大量的信息，向企業(yè)介紹市場供給信息，向勞動者介紹企業(yè)信息等。在日本的所謂“春斗”，在某些地區(qū)，就由社會服務部門把企業(yè)家和勞工代表召集起來，討論制定年度勞動計劃，使資本家與工人代表能夠全面接觸，消除誤解，形成共識，避免生產(chǎn)過程中的沖突。

當然，市場經(jīng)濟國家更多的社會服務工作，主要集中在對弱勢群體的服務，比如專門針對殘疾人、老年人、未婚先孕女性、失業(yè)人員和為其他風險所威脅的脆弱群體的服務。這是針對個人家庭的專門服務概念，絕對不能被其他保障概念所包括。此種服務形式不是直接把錢給個人，也不是保險內(nèi)容，而是利用勞務支持來滿足脆弱人群或者社會服務機構的需求。

通過滿足這些需求，或者提高個人的生活質(zhì)量，或者支持企業(yè)安全有效的運作，使企業(yè)和社會之間有比較好的溝通，使社會更加和諧。因此，談到社會服務這個概念時，我們必須強調(diào)社會服務的獨立性，不能以保障等工作代替社會服務工作。

三、社會服務必須由政府專門部門來管理

如果你去美國考察，你會發(fā)現(xiàn)，許多州或城市政府都設有社會服務部門。有些城市的社會服務部門就叫做“Department of Social Service”。北歐福利國家的情況也差不多。在中國的香港特區(qū)，則由社會福利署來主管。我們可以借鑒這種形式，不能簡單地在某個政府工作里面增加社會服務的職能就完事。我們可以看到，美國有工會、也有勞工部，但各個城市政府還是設立了社會服務部，其中的一個重要原因，就在于各司其職、各司其責。

如果由民政部籌辦社會服務這項工作，那么首先要成立一個專門機構，比如社會服務局或者社會服務部或者社會服務司,它是政府的一個職能部門，這樣才能適應我國社會轉型的需要，適應我國城鄉(xiāng)一體發(fā)展的需要，適應我國處于社會矛盾相對比較突發(fā)期的狀況。該機構應該 具備如下四項基本職責：

第一，籌集發(fā)展資金。像美國、北歐這些國家和香港社會福利署，他們都有專門的資金開展社會服務工作，而且要有一定比例的專門財政資金。

第二，制定服務規(guī)則。具體而言，就是制定提供社會服務的個人資質(zhì)、服務質(zhì)量、免稅政策、保密協(xié)定等等。除了制定企業(yè)和個人提供社會服務的標準之外，還要建立社會服務的評價機制。通過對社會服務的評價，將合格的服務保留下來，對不合格的服務項目進行培訓或屏蔽其服務。例如，香港專門給企業(yè)發(fā)標志，根據(jù)社會服務的質(zhì)量來確定服務資質(zhì)，社會公眾形象比較好的企業(yè)就會贏得更多的市場。

第三，做好規(guī)劃引導。通過制定規(guī)劃，統(tǒng)籌安排國家未來社會服務的工作內(nèi)容、工作方式等，引導社會服務工作的發(fā)展方向。

第四，加強溝通交流。組織全國范圍內(nèi)或者中外社會服務工作者交流提高，這是北歐國家?guī)醉椪氊熤兴仨毜摹?/p>

香港能夠做社會服務工作的有400多家，其中300多家是私人機構，還有100多家是政府直接投資建立的。私人機構只有在獲得社會服務管理機構認證的情況下，才能獲得社會捐款。所以，社會服務管理機構非常重要，只要是以勞務方式提供的職能，我們都可以借鑒。美國由大學或州政府主管的社會服務工作往往強調(diào)包括企業(yè)信貸、社會信貸、個人信貸等內(nèi)容，但是真正在具體的事情上，脆弱群體和低收入群體才是社會服務所瞄準的對象，通過勞務的方式滿足他們的需求。比如，未婚媽媽的孩子照料問題，就可以借助社會服務來解決。但是，不是所有人都可以把孩子送到社會服務機構，只有脆弱群體才能享受此服務。

四、當前最需要加強對流動人口與老年人口的社會服務

在我國人口老齡化程度逐步加深的背景下，我們需要加強對以下兩個群體的社會服務支持：一是對農(nóng)民工的社會服務，二是對老人的社會服務。瞄準這兩個群體，可能在當前以及未來的發(fā)展趨勢上，更能夠彰顯社會服務的價值。即使在西歐與北歐這樣的發(fā)達國家，對移民的社會服務，包括進行語言教學、風俗習慣的適應、工作培訓和就業(yè)支持、家庭計劃與支持等，都是其日常工作內(nèi)容。而老年群體，在發(fā)達國家已經(jīng)成為一個占人口比重非常大的群體——已經(jīng)成為老年政治的有生力量。所以，對老年人的社會服務，也構成了政府社會服務工作的重要內(nèi)容。

最后要說的是：如果真的要把社會服務工作做好，實際上還是要學習美國、北歐、日本、香港等地的做法，了解北歐國家社會服務的所有方面，借鑒東亞文化圈社會服務的工作內(nèi)容和具體籌辦經(jīng)驗。比如，香港社會福利聯(lián)合會每年都要評估自己的工作，用了多少小時的義工，共計多少義工小時,提供了多少人次的社會服務的支持，然后把全部工作情況向公民告知，這樣就可以獲得一些宗教機構、慈善機構源源不斷的善款支持。實際上，香港社會服務財政投入占總支出的比例都不到30%，因此，它不是純粹市場化的，而是建立在政府干預之上的。如果民政部門成立這樣的機構就會大有可為，而且這也是未來理論方面、實踐方面，還有政府行政方面工作內(nèi)容新增長點。

從理論到現(xiàn)實：創(chuàng)建中國特色民政社會服務體系

趙孟營

趙孟營社會學博士，北京師范大學教授。中國社會學會理事，全國社會工作碩士教育指導委員會委員，北京市社會建設領導小組專家顧問團成員，北京市社會學會常務理事兼副秘書長。主要研究領域：社會組織（含家庭）、社區(qū)建設、社會學理論。

目前，在社會服務領域出現(xiàn)的混淆局面，其原因來自于兩個層面：一個是理論研究的層面，一個是現(xiàn)實（實踐）的層面。首先，在理論層面上，由于所有社會建設和社會管理（包括政治社會學）的理論問題都和社會服務相關，因此目前有一系列與社會服務相關的概念和命題都在使用，但是這些概念和命題在學術界和政府部門之間沒有形成共識。這些概念和命題包括：社會服務、公共服務、政府購買服務、有限政府的建設、國家和社會的關系（包括執(zhí)政黨的合法性）等等。其次，在現(xiàn)實（實踐）層面上，那些與社會建設和社會管理密切相關的政府部門或準政府部門的實際工作也都與社會服務相關。例如，與社會組織、弱勢人群的救助、災害救助、婚喪嫁娶等相關事務的管理主要在民政部，與勞動者權益相關的事務的管理在人力資源和社會保障部，與工人權益相關事務的管理的在工會，與女性權益相關的管理在婦聯(lián)，與青年人成長相關的事務管理在共青團等等。每個部門都需要根據(jù)自己工作的實際情況來確定社會服務的內(nèi)涵和外延。

因此，如果我們想解決目前的混淆局面，以認真推進社會服務在中國的發(fā)展，就必須從理論和現(xiàn)實（實踐）兩個方面同時入手。

一、社會服務的理論問題

在概念的原初意義上社會服務和公共服務各自的定義是十分清楚的：社會服務指是有非政府的社會機構為各種弱勢群體提供的服務；公共服務指的是政府為全體國民提供各種必要的公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務。但是在當前中國實際上仍然是政府主導著社會，非政府的社會機構發(fā)育并不充分，因此許多人將社會服務和公共服務看做同一概念，或者可以互相替代的概念，這種看法并沒有錯誤，恰恰是一種具有中國特色的概念混合。

顯然，如果我們試圖在理論上解決社會服務的混淆局面，在目前階段應當避免陷入概念之爭，否則誰也不能說服誰，最后陷入無休止的論戰(zhàn)。

解決社會服務的理論問題，必須超越已有的概念論爭，站在中國當前的時代特性這一更高的層面上進行思考。簡要地說，中國當前的時代特性，實際上是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的問題。這個轉型的實質(zhì)是什么？吉登斯曾經(jīng)把工業(yè)革命以來歐洲新時代根本特性稱為“現(xiàn)代性”，這個“現(xiàn)代性”的社會是與歐洲傳統(tǒng)社會斷裂的?！艾F(xiàn)代性”這個術是否適合于描述中國的社會還有待探討。但是，吉登斯的觀點給我們的啟迪是：中國現(xiàn)在經(jīng)歷的時代邏輯（即告別傳統(tǒng)社會體系，邁向一個新的社會體系）歐洲曾經(jīng)經(jīng)歷過。所以站在人類整體的歷史上來思考，我們可以確信，中國將要邁進的新社會體系應當具有兩個特質(zhì)：第一，這個社會比傳統(tǒng)中國社會更有效率。第二，這個社會比傳統(tǒng)中國社會更加公平。

在這樣的理論判斷之下，我們就找到了社會服務理論問題解決的關鍵點。我們過去講的公共服務的轉型、政府的轉型，其主要意義是努力解決效率問題：我們或者關注努力降低政府交易成本，或者關注在相同成本下努力提高效益?，F(xiàn)在我們關注社會服務，其主要意義就應當是解決公平問題。

也就是說在理論上，我們堅持的基本理念就是：社會服務的根本目的是解決中國社會存在的公共問題，促進中國社會的公平的實現(xiàn)。

這樣的基本理念與建設中國特色社會主義理論、科學發(fā)展觀在邏輯上是契合的。我們過去關于資本主義和社會主義的比較有很多理論成果，不過就我個人的看法，在社會學的意義上，它們的區(qū)別其實很簡單。資本主義特別是早期的資本主義只關注效率問題（有學者把這種發(fā)展邏輯稱為資本邏輯），早期資本主義的優(yōu)點是效益優(yōu)先，不足是忽視公平。社會主義最早想走的路子是努力解決早期資本主義沒有解決的社會公平的問題，早期社會主義的優(yōu)點是公平優(yōu)先，不足是忽略了效率。但是中國的實踐證明，沒有效率的充分發(fā)育，公平無法獲得徹底解決。改革開放30年，中國努力解決了效率問題，但是另一方面公平問題在當前就較為突出了。在當前這樣的歷史發(fā)展節(jié)點上，提出以促進社會公平為根本目標的社會服務概念，恰恰是對中國特色社會主義理論和科學發(fā)展觀的最好注解。

更進一步，我們要思考社會服務理念和民政工作的理論關系。民政工作是中國當前復雜性最強烈的政府工作之一，既有管理內(nèi)容，也有服務內(nèi)容；民政部門本身提供各種公共服務或社會服務，又要管理社會服務。在我們確定社會服務的根本目標是促進社會公平之后，我們就可以用一個概念來概括民政工作的未來焦點：民政社會服務。

如果確定了民政社會服務這個概念，那么當務之急就是要對民政工作的未來目標，也就是民政社會服務的目標進行有遠見的設計。我認為，站在時代的高度，民政社會服務的根本目標就是促進社會公平（前面已述），具體目標是兩個方面：第一，維護全體公民的生命尊嚴和政治尊嚴，第二，培育弱勢群體的公民社會資本。民政工作與人民群眾關系極其密切，特別是與公民的生老病死和婚喪嫁娶直接相關，也與公民的政治參與直接相關，因此未來民政社會服務第一個目標就是維護公民在日常生活和政治生活中的基本尊嚴。另一方面，隨著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型，我們每個人的不安全感越來越增長，每個人都感到緊張和壓力，我們不知道明天會怎么樣，因此許多人都很焦慮。這種個人焦慮的根本原因就是，許多人沒有意識到：隨著社會轉型，個人的人際關系特性必須實現(xiàn)從傳統(tǒng)感情和初級社會關系為核要轉向理性的、以契約為基礎的關系。這種關系的轉型，在概念上就是個人社會資本的轉型。也就是說我們面臨一個建設新的人際關系的任務，但是我們沒有意識到。當人們沒有能力建設新的人際關系，即培育的新的社會資本時，人們必然就非常焦慮。所謂弱勢群體，就是缺乏社會資本或缺乏培育新型社會資本能力的那些人。因此未來民政社會服務工作的第二個目標就是培育弱勢群體的公民社會資本。培育社會資本這一目標的確立，既能夠概括民政工作當前的許多任務，也能夠把民政部門和其他部門區(qū)別開來：不管是福利問題，還是養(yǎng)老、救災問題，最后都是個人社會資本如何重建的問題。

二、中國特色民政社會服務體系的建設

在解決理論問題之后，我們再回到現(xiàn)實層面。如果我們確立了民政社會服務這樣的核心概念，那么未來民政工作的實踐方向就非常明確了：創(chuàng)建中國特色民政社會服務體系。建設這樣的體系，在實踐上的主要抓手有三個方面。

第一、要建立全國性的現(xiàn)代民政社會服務制度

完整的現(xiàn)代型民政社會服務制度包括現(xiàn)代的民政社會服務理念、現(xiàn)代民政社會服務規(guī)范、現(xiàn)代民政社會服務組織方式、現(xiàn)代民政社會服務設施系統(tǒng)四個方面?，F(xiàn)代社會服務理念不是以降低交易成本為核心，必須是以促進社會公平為核心。而促進社會公平主要是以保障公民的基本權利為核心?，F(xiàn)代民政社會服務規(guī)范就是用現(xiàn)代社會價值觀和行為模式來統(tǒng)領和操作民政社會服務工作?，F(xiàn)代民政社會服務組織方式，就是創(chuàng)造性地將政府自己舉辦的民政社會服務事業(yè)、政府購買的民政領域的社會服務、社會組織的民政領域的社會服務三者統(tǒng)合起來?，F(xiàn)代民政社會服務的設施系統(tǒng)包括各種落實前述理念、規(guī)范和組織方式所必須的基礎設施和技術裝備。

第二、設計全國范圍共同但有區(qū)別的民政社會服務行動綱領

由于全國各地發(fā)展不平衡，因此在推進民政社會服務工作時，必須避免全國一刀切的形式主義工作方法。但另一方面，也要防止地方在民政社會服務工作上不思進取的局面。因此未來推進民政社會服務工作，必須設計一個指導性的綱領文件，將民政社會服務工作的最低綱領、中度綱領、最高綱領清晰的描述出來，允許地方根據(jù)自身的實際情況，選擇合適的綱領階段作為推進本地民政社會服務工作的起點。這個綱領文件其實就是中國民政社會服務藍圖。

民政社會服務綱領的三個層次可以目前工作為基礎來進行設計。最低綱領的內(nèi)容應當包括民政社會服務應當完成的那些覆蓋所有普通公民的基本服務；中度綱領的內(nèi)容應當包括民政社會服務應當完成的覆蓋所有弱勢群體的基本服務；最高綱領應當包括民政社會服務應當完成的購買型甚至享受型的那些基本服務。有了藍圖，就可以根據(jù)藍圖設計具體規(guī)劃，進一步明確第一個五年要抓什么、第二個五年抓什么。這對全國民政社會服務的整體推進意義非凡。

第三、作為全國民政工作的最高領導機關，民政部要出臺中國特色的民政社會服務標準

中國政府部門管理的一個弊端是：管之者眾、理之者少。出臺民政社會服務標準就是防止民政部門只“管”不“理”。民政社會服務標準，我們也可以叫它指標體系，或者叫標準化體系。民政社會服務直接跟老百姓接觸，需要可操作的規(guī)范和服務方式，因此這個標準既要包括操作化的“理”，也要包括觀念上的” 理”，這樣的整合與統(tǒng)領，就能夠走在時代前沿。民政社會服務需要監(jiān)督和評估，評價目的是推進社會服務本身的工作，那么評價一個省、市，它的民政社會服務到底到了一個什么階段就需要有可靠的依據(jù)，因此這個標準也是評價的“理”。當然這個標準一定要與前面的制度設計，與行動綱領關聯(lián)起來，它應當是一個非常綜合的指標體系。這個標準的出臺，對于民政部門的民政社會服務工作，無論是管理方面還是服務方面，都會提供非常非常具體的工作焦點，大有益處。

“十二五” 時期推進社會公共服務發(fā)展的思路

何學彥

何學彥著名經(jīng)濟學家，經(jīng)濟政策研究專家，中國行政管理學會政策科學研究分會常務理事，中國發(fā)展戰(zhàn)略研究會經(jīng)濟戰(zhàn)略委員會委員。主要從事宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究工作。

“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。要促進經(jīng)濟長期又好又快發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定，就必須在加強經(jīng)濟建設的同時強化社會建設，而社會服務則是社會建設的重要內(nèi)容。廣義的社會服務包括生活福利性服務、生產(chǎn)性服務和社會性服務。結合自己研究宏觀經(jīng)濟政策的職業(yè)特點，在這里主要探討的是“十二五”期間推進社會性服務發(fā)展的思路，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會公共服務領域。為此，就必須了解這些領域繼續(xù)發(fā)展的現(xiàn)有基礎，在“十二五”時期發(fā)展面臨的形勢，從而科學的確定在“十二五”時期發(fā)展的基本思路。

一、我國社會公共服務繼續(xù)發(fā)展的現(xiàn)有基礎分析

我們現(xiàn)在的社會性服務狀況，特別是公共性服務事業(yè)的狀況怎樣，為今后五年發(fā)展奠定的基礎如何？弄清這些問題，是探討“十二五”時期社會公共服務發(fā)展思路的前提。

研究社會服務，必須與經(jīng)濟聯(lián)系起來考察，因為社會服務是由經(jīng)濟基礎支撐的，反過來社會服務也會促進經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展服務。

我國改革開放30多年來，國民經(jīng)濟長期保持高速增長，初步計算2010年我國經(jīng)濟增長10.3%左右，GDP規(guī)模將達到39.8萬億元，會超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。（如果按照GNP即國民生產(chǎn)總值計算，還未達到世界第二大經(jīng)濟體的規(guī)模。）由于經(jīng)濟增長的促進作用和財政能力的支撐作用，我國公共性服務的社會事業(yè)也有了長足發(fā)展， 但在總體上嚴重滯后于經(jīng)濟增長。

第一，從教育事業(yè)的發(fā)展狀況來看，我們用較少的投入支撐了較高的入學率。我國的中等教育毛入學率已經(jīng)達到75.5%，高等教育毛入學率也達到24%，已經(jīng)超越教育欠發(fā)達國家行列。但從教育投入情況看，我國教育總支出占GDP的比重從1991年的3.4%提高到2007年的6.6%，超過經(jīng)合組織（OECD）的5.9%和中等收入國家(WEI)的5.6%。但是，中國公共教育經(jīng)費占GDP的比重基本上在3%左右，不僅大大落后于發(fā)達國家（OECD國家平均水平為5%左右），而且落后于中等收入國家（WEI國家平均水平為4%）。特別是在人才培養(yǎng)方式上，我國許多學校施行的偏重知識灌輸?shù)膽嚱逃Ｊ竭h遠落后于追求能力提升的素質(zhì)教育模式。

第二，從醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展狀況來看，用低廉的成本維護了眾多人口的健康。以2007年為例，衛(wèi)生總費用中政府支出僅占20.3%，社會負擔34.5%，其余45.2%由居民個人負擔。居民個人支出不僅增長最快，而且有相當部分是在“看病難看病貴”中通過虛高的收費流失于醫(yī)、藥環(huán)節(jié)。2009年初我國實施的醫(yī)療保健計劃總額為8500億元人民幣，相當于未來三年人均只有30美元。而且醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入重在醫(yī)療設施等硬件建設，而對基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的可及性和質(zhì)量重視不夠。

第三，從社會保障事業(yè)的發(fā)展狀況來看，公共財政投入嚴重不足。例如，全國的社會保障基金管理資產(chǎn)大約是820億美元，相當于每個工人一生的退休福利才90美元。2008年，我國包含社會保險基金在內(nèi)的社會保障支出占GDP的比重僅為5.2%；我國社會障支出占財財政支出的比例為10.9%，而很多發(fā)達國家社會保障支出占財政支出的比重都在50%以上。特別是廣大農(nóng)村，社會保障體系非常薄弱，保障水平過低，貧困地區(qū)的情況就更為突出。

此外，在社會服務供給不足的情況下，農(nóng)村比城市落后，中西部地區(qū)比東部地區(qū)落后，流動人口享受的公共服務大大低于戶籍人口，這就造成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同社會群體之間的極不均衡。

二、未來經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢對社會公共服務的要求

未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展將呈現(xiàn)五大趨勢：轉變經(jīng)濟發(fā)展方式步伐加快，居民消費升級加快，城市化進程加快，人口老齡化加快，利益多元化趨勢加劇。這些發(fā)展趨勢給社會服務，包括民政社會服務的發(fā)展既帶來了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)和難題，對加快發(fā)展社會性社會服務，主要是政府提供的公共性社會服務，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等等，提出了新的要求。

第一，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式要求把加快推進社會性服務作為一個重要的著力點。由于世界范圍經(jīng)濟結構和國際產(chǎn)業(yè)結構的大調(diào)整，發(fā)展科技教育和文化事業(yè)，全面提高人的素質(zhì)，成為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。用科技力量來推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變要求進一步將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的先導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，而不是像現(xiàn)在這樣把房地產(chǎn)業(yè)作為支柱性產(chǎn)業(yè)。要發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，最根本的是需要提升這些產(chǎn)業(yè)的人力資源素質(zhì)。解決這一問題的關鍵在于通過政府提供的社會性公共服務，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、科技等，來提高人的素質(zhì)，從根本上轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。

第二，改善民生要求加快發(fā)展社會性公共服務。根據(jù)發(fā)達國家走過的發(fā)展軌跡，GDP超過人均3000美元的時候，人們對公共服務的需求會迅速增長。到2010年年底，我國人均GDP接近4000美元，居民消費升級將會成為一個必然趨勢。當前我國居民的消費結構發(fā)生了兩個重要變化，醫(yī)療保健、教育消費需求在消費結構中的比例不斷上升，消費結構升級的趨勢必然要求公共服務全面快速增長，這就要求我們增加諸如教育、醫(yī)療等公共性服務。

第三，城市化進程進一步加快對調(diào)整現(xiàn)行公共服務制度體系，包括對民政服務提出迫切要求。未來五年，我國城市化水平會將超過50%，意味著我國從農(nóng)村社會向城市社會的轉型。這就帶來了人口的流動和集中，特別向大城市集中。這將會引發(fā)城市公共服務以及服務質(zhì)量等一系列復雜的社會問題。現(xiàn)行社會服務體系，包括民政服務體系極不適應這種發(fā)展趨勢，需要大幅度的調(diào)整。

第四，人口老齡化加快要求大力發(fā)展社會性服務。人口老齡化加快，亟待老齡人口服務事業(yè)的發(fā)展。我們現(xiàn)在老年人口每年平均增加300萬，到“十二五”末期，60歲以上老年人口占社會總人口的15%左右。這樣，養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務、醫(yī)療、衛(wèi)生保健、文化娛樂、旅游等相關服務需求總量將不斷增加，而且隨著消費結構升級，服務質(zhì)量要求也會相應提高。

第五，利益多元化趨勢加劇對社會性服務事業(yè)將提出更加復雜的要求。未來五年，我國處于社會轉型加速期，特別是收入分配的差距擴大，不同利益主體之間的訴求越來越分化，而且弱勢群體和高收入階層的利益訴求的沖突也越來越激烈。如果處理不好，可能會誘發(fā)一些社會危險因素，影響社會的穩(wěn)定發(fā)展。社會服務如果做得好，可能化解很多社會矛盾；如果做不好，不能化解一些社會矛盾，將會嚴重危害到社會的健康發(fā)展，進而影響到經(jīng)濟的發(fā)展。

三、推進社會公共服務發(fā)展的思路

鑒于我國未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢對公共性社會服務的要求，推進社會性服務發(fā)展的思路主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，轉變發(fā)展理念。公共服務體系是以政府為主導，以提供基本保障的公共產(chǎn)品為主要內(nèi)容，以全體社會成員共享改革發(fā)展成果為基本目標的一系列制度安排。政府是公共服務體系的設計者、實施者和維護者，公共服務體系的指向在很大程度上取決于政府意愿。多年來城市優(yōu)于農(nóng)村，東部地區(qū)優(yōu)于西部地區(qū)，就是政府政策取向的體現(xiàn)。因而，今后我們要以科學發(fā)展觀為引領，關注發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，讓改善人的生存和發(fā)展條件成為發(fā)展的目標指向，讓公平、共享社會公共服務成為發(fā)展的主流價值。

第二，健全和完善公共服務制度。我國GDP成為世界第二大經(jīng)濟體，人均收入接近中等國家的收入水平，未來五年，我國的社會公共服務以及社會事業(yè)發(fā)展必須及時跟上。我國現(xiàn)階段公共服務的主要問題不在于有沒有支撐的經(jīng)濟能力，而在于缺乏有活力的公共服務制度。所以，健全和完善公共服務制度是關鍵和根本。未來五年，完善公共服務制度的戰(zhàn)略重點在于著手解決四大關鍵問題：一是要著眼于形成公共服務供給的分工和問責制，強化公共服務能力；二是要形成持續(xù)的公共服務財政支持體系，加大財政對公共服務的支持力度；三是要解決公共服務制度安排城鄉(xiāng)二元分割的問題，不僅要城鄉(xiāng)一體化，而且要向農(nóng)村傾斜；四是要形成公共服務多元社會參與機制和監(jiān)督機制，除了政府主導以外，要讓社會組織協(xié)調(diào)參與。

第三，推進法制建設。為了保障公共性服務所必須的資源投入和運行效率，必須將過去的行政性命令適時轉變和提升為法律，增加社會公共服務的強制性和監(jiān)督力度。

第四，推進公共服務均等化。其中，改革財政轉移支付制度是關鍵。未來五年，基本公共服務要與當?shù)氐慕?jīng)濟水平掛鉤，對于難以保證基本服務水平的的地區(qū)，中央財政必須給予財力保證。要促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公共服務均等化，就應當制定均等化標準，界定基本公共服務水平的底線。

第五，增加公共性服務事業(yè)投入?！笆濉蹦┢?，教育投入占GDP的比重要達到4.5%；醫(yī)療衛(wèi)生投入，政府支出要占整個衛(wèi)生總費用的40%；社會保障事業(yè)財政支出比例要爭取達到15%以上。

通過“十二五” 時期社會公共服務的發(fā)展，必將促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉變，為我國從經(jīng)濟大國跨入經(jīng)濟強國行列打好基礎，由生存型社會向發(fā)展型社會轉變創(chuàng)造條件。