徐曉波

(中共馬鞍山市委黨校管理教研室,安徽 馬鞍山 243000)

績效工資政策的政府過程分析
——基于 T市黨校系統(tǒng)的實證研究

徐曉波

(中共馬鞍山市委黨校管理教研室,安徽 馬鞍山 243000)

政府過程理論研究的是利益表達和利益綜合、調(diào)節(jié)。研究者一般把利益表達作為政府過程的起點,但從實證經(jīng)驗角度看,考慮到利益表達的原因,利益分化就不可忽視;以內(nèi)輸入為主要特征的集權(quán)型的決策模式具有縱向?qū)蛹壒?jié)制、橫向順序性和利益綜合的層次性等特點;政府消極的不作為,也可以看作是一種決策;出現(xiàn)消極政策的原因,從 T市黨校系統(tǒng)績效工資的分析來看,主要是政府自身利益的存在。要消除消極政策的影響,就要重視政策的反饋,建立回應(yīng)型政府。

政府過程;績效工資;利益分化;利益表達;利益綜合

績效工資的提出緣起于全國范圍的陽光工資政策的制定與實行,S省于2007年5月開始在全省部署實施“陽光工資”改革。其主要目的在于：以統(tǒng)一項目和數(shù)量的方式遏制津補貼發(fā)放的混亂局面,取消權(quán)力部門化、部門利益化和部門的利益驅(qū)動;同時,力圖在公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部抹平地區(qū)差、行業(yè)差,維護公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的公平。但是這卻引起新的不公平——公務(wù)員與事業(yè)單位人員之間收入上形成了巨大的差距。為了彌補這種差距,事業(yè)單位人員績效工資就提上了日程。

由于事業(yè)單位的復(fù)雜性,績效工資的制定和實施是復(fù)雜而緩慢的過程。黨校屬全額撥款事業(yè)單位,工作人員既有參照公務(wù)員管理的,也有事業(yè)編制人員(俗稱“一校兩制”)。參公人員拿到陽光工資,而事業(yè)編制人員的績效工資如何制定和執(zhí)行?這就是政府過程要研究的問題。政府過程理論在西方經(jīng)歷了形成、發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展和普及階段,因而是一種成熟的理論。政府決策的運作過程,按照政治系統(tǒng)理論的觀點主要是輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、執(zhí)行、反饋等一系列環(huán)節(jié),輸入項就是環(huán)境作用于政治系統(tǒng),包括利益利益表達和利益綜合,研究者一般把利益表達作為政府過程的起點,但是,利益表達的前提是社會利益結(jié)構(gòu)的分化,因此本文首先分析利益分化。來自于環(huán)境的輸入是外輸入,在中國政府過程中,政府系統(tǒng)內(nèi)部的輸入,即內(nèi)輸入要比外輸入的作用更大。我們以 T市市委黨校為例,來研究利益分化、利益表達;以 T市政府為例分析政策輸入的縱向、橫向特征和利益綜合的層次性;最后研究省政府政策滯后的原因。

一、T市黨校的利益分化

2007年5月,T市紀委下發(fā)《關(guān)于停止發(fā)放津貼補貼的緊急通知》,T市黨校原來的節(jié)日慰問費、降溫費、取暖費、崗位津貼、午餐補貼、通訊費一律取消。在5月上報的《T市市直機關(guān)規(guī)范公務(wù)員津貼補貼實施方案》(以下簡稱《T市實施方案》)經(jīng)S省政府同意后,2007年7月,T市紀委又下發(fā)《關(guān)于進一步重申紀律確保規(guī)范公務(wù)員津貼補貼工作順利實施的通知》?！瓣柟夤べY”改革計劃于2007年5月實施。

“陽光工資”實施后,T市市委黨校參公人員和事業(yè)編制人員之間,無論是同一級別的橫向比較,還是縱向比較,差別是顯而易見的。人力資源管理理論一般認為,在公共部門決定一個人報酬的無非是職位、責(zé)任、工齡、受教育程度、工作性質(zhì)等因素。但在 T市市委黨校內(nèi)部,上述因素都相當?shù)那闆r下,尤其在受教育程度方面,教師普遍高于參公人員,都受過國民高等教育,有的是1977、1978、1979級含金量高的大學(xué)畢業(yè)生,有的是名牌大學(xué)的碩士研究生,而23名參公人員中,真正受過國民高等教育的只有9位,大多是初中、高中畢業(yè)生,參公人員的報酬明顯高于教師和其他事業(yè)編制人員。同一單位,一校兩制,采用兩種不同的報酬標準,參公人員享有陽光工資,事業(yè)編制人員不僅沒有享受到,而且原有的津補貼也被取消,致使 T市黨校一位有36年黨齡、32年黨校教齡的副教授工資加預(yù)發(fā)績效工資月收入,只能與一位年僅30歲的副主任科員月收入相當,這種情況顯然是不正常的。

利益分化有市場化的原因,也有非市場化的原因。T市黨校的利益分化是政府主導(dǎo)下的利益分配造成的。因個體擁有的組織資源、經(jīng)濟資源和文化資源的不同,其收入獲得量也大有差異,其中權(quán)力、管理、資本等要素對利潤的攫取,必然超過勞動、知識和技能。美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓所說公共政策是對全社會的價值作權(quán)威性的分配,權(quán)威性是以國家權(quán)力作為后盾的,具有強制性。社會學(xué)家從經(jīng)驗和實證中得出的結(jié)論,與政治學(xué)家從應(yīng)然性的角度出發(fā)給國家下的定義不同。恩格斯認為,政府或者說國家的產(chǎn)生與存在就是調(diào)和矛盾、維護社會秩序的產(chǎn)物。政府作為緩和矛盾,把沖突保持在“秩序”范圍內(nèi)的公共權(quán)力,負有彌合社會矛盾、實現(xiàn)社會公正的責(zé)任,政府只有有效履行這一職能,才能真正緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定,而利益的公正分配是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基本前提;另一方面,國家是從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上的力量,作為凌駕于社會之上的力量,成為整個社會的代表,國家應(yīng)該擁有高度的自主性,超然于各種具體的利益沖突之上,扮演“裁判”和“仲裁”的角色,而不是卷入利益沖突之中,成為利益沖突的一方,與民爭利。

二、T市黨校事業(yè)人員的利益表達

2007年11月,在教師的強烈要求下,S省委黨校決定：在事業(yè)單位績效工資沒有到位之前,由省委黨校給事業(yè)人員每人每月預(yù)發(fā)1000元。原定于2007年12月舉行的 T市教學(xué)大獎賽被取消(當年的 S省黨校系統(tǒng)教學(xué)大獎賽也被迫取消),隨后市委黨校4位副校長同全體教師和事業(yè)處室負責(zé)人座談,會上大家提出可參照省委黨校的方案解決問題,并決定由一位副教授代表全體事業(yè)編制人員給市委、市政府寫信反映,由校領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)交,后來這位老師直接把信寫給市委書記。2008年1月在期末放假大會上,常務(wù)副校長宣布：事業(yè)編制人員績效工資改革方案同省委黨校,實行時間同“陽光工資”。

中國公共政策決策的核心結(jié)構(gòu)是中國共產(chǎn)黨的各級黨委,較之于中國的憲政結(jié)構(gòu)(包括人大、政府),它占主導(dǎo)地位。按照《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》的規(guī)定,黨?！笆屈h委的重要部門”,“黨校校長一般由同級黨委書記或副書記兼任”。這就決定黨校的位置,雖然是一個邊緣化的單位,但也有“黨委重要部門”的名分,尤其是黨校校長由同級黨委書記或副書記兼任,也給黨校反映問題提供了便捷渠道。因此,黨校和決策層的距離較近,比較容易接近決策層,他們的意見很容易反映到黨委,黨委能聽到他們的“聲音”。黨校教師在就績效工資問題選擇表達渠道時,放棄了人大、政協(xié)(雖然有的人本身就是人大代表、政協(xié)委員)、信訪途徑,至于各種政治社團的表達功能(工會、青年組織和婦女組織),幾乎被人忽略。

利益表達主體還用各種方式接近領(lǐng)導(dǎo)者個人,主要有：

利用非正式關(guān)系,是指未經(jīng)規(guī)劃并超越于法定組織制度和工作程序以外的某種關(guān)系。具體表現(xiàn)為親屬關(guān)系、老上下級關(guān)系、同事關(guān)系、老鄉(xiāng)關(guān)系、師生關(guān)系、校友關(guān)系、親朋好友關(guān)系等人際關(guān)系。T市市委黨校教師和職工一般都具有一定的社會資本網(wǎng)絡(luò),通過這些非正式關(guān)系可以傳輸一定的利益表達,履行一定的政策輸入功能。采用非正式關(guān)系的途徑靈活多樣,政策輸入者容易或直接接近決策中樞,同時領(lǐng)導(dǎo)人對此種途徑所體察和認識的利益要求和政策信息亦相當信任,所以非正式關(guān)系途徑在政策輸入過程中發(fā)揮著獨特而重要的作用。特別是在正常的結(jié)構(gòu)內(nèi)組織體制政策輸入途徑不那么暢通時,這種非正式關(guān)系的政策輸入功能就會日益凸顯。

上書,這里的“上書”是指越過行政層級給決策者,甚至是最高領(lǐng)導(dǎo)人寫信,反映利益要求,提出政策建議。建言人往往是具有知識優(yōu)勢、社會地位的人,他們擁有某種“話語權(quán)”,了解上書的管道,提出的建議可能被重視。T市黨校教師兩次致信市委,T市鄰近的 Y市委黨校更有教師上書中央。

外壓模式,注重訴諸輿論、爭取民意支持,目的是對決策者形成足夠的壓力,迫使他們改變舊議程、接受新議程。外壓模式的關(guān)鍵是如何讓公眾議程變?yōu)檎咦h程。如果一般民眾支持改變舊議程、接受新議程,對決策者的壓力之大是可想而知的。外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題轉(zhuǎn)變?yōu)橄喈敹嗳岁P(guān)切的公眾議程,突然出現(xiàn)的“焦點事件”是這種變化的催化劑。焦點事件一般都是消極的,如災(zāi)難、事故、群體性事件等,它們會對某一群人的利益造成現(xiàn)實的傷害、對其他人的利益產(chǎn)生潛在的傷害。焦點的集中使爭取議程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng),形成強大的民意壓力,迫使決策者迅速調(diào)整政策。由于黨校處于政治系統(tǒng)內(nèi)部,受到嚴格的管理;社會輿論一般也把黨校作為既得利益者,而忽視其內(nèi)部利益的差別;黨校的事業(yè)編制人員人數(shù)較少,不像中小學(xué)教師人數(shù)那么多,所以,很難取得社會輿論支持,很難使用外壓模式而中小學(xué)教師就不同了,他們?nèi)藬?shù)多,容易形成合力,采取方式多樣靈活,如上訪、罷課,容易制造焦點事件,引起政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾的關(guān)注。義務(wù)教育階段教師的績效工資能很快得到解決就可以看出外在壓力的作用。

三、T市政府的政策輸入

利益表達和利益綜合作為政策輸入進入政治系統(tǒng),政策輸入分成兩種：外部輸入,來自政治系統(tǒng)外部;內(nèi)部輸入,決策過程的利益要求不是由政治體系外部的社會結(jié)構(gòu)輸入政治體系,而是由權(quán)力精英自身來進行利益要求的輸入。我國是集權(quán)型的決策模式,內(nèi)輸入是它的特征,它是基于黨組織和政府群眾路線的決策規(guī)范,以及“從群眾中來,到群眾中去”的領(lǐng)導(dǎo)和決策方法,由黨組織和政府內(nèi)部的各級官員們來體察和認定不同的利益需求,利益表達和利益綜合并不主要由社會性結(jié)構(gòu)來承擔(dān)。

在內(nèi)輸入決策體制中,第一,決策體制的縱向表現(xiàn)就是層級節(jié)制,決策權(quán)向上集中,下級集中于上級、地方集中于中央,決策時間的先后順序、決策權(quán)限的大小是沿著自上而下的行政層級由先到后、由大到小變化的(當然中央對不明確的事項在地方試點是一個例外,但那要得到中央的授權(quán))。

第二,橫向表現(xiàn)為政策輸入的順序性,即利益綜合在時間上先于利益表達,利益綜合是相對下一級黨政機關(guān)而言,利益表達是相對上一級機關(guān)而言。黨校系統(tǒng)績效工資政策的制定,在中央、省委省政府沒有具體明確的態(tài)度之前,T市市委市政府也只能把它們了解到的情況和問題向省里反映。市委市政府依據(jù)既定的約束和規(guī)范,把它們收集到的信息經(jīng)過調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)換,形成輸出產(chǎn)品,主要是意見,作用于上級。既定的約束和規(guī)范,可以是一種價值判斷,如公平正義;也可以是一種工具,它是公務(wù)人員和組織必須遵守的成文的或不成文的規(guī)則,通常情況,價值總是讓位于工具。調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)換,就是加工和處理,T市市委市政府不可能把它們了解到的所有信息完全反饋到上一級政府,而是用上級能夠接受的方式反映,因此,利益綜合的過程也就是信息的篩選和過濾的過程。

第三,利益綜合具有層次性。在決策權(quán)高度集中于中央、自上而下的決策體制下,地方各級黨政部門的利益綜合,均不能形成政策向社會輸出,只能形成意見。意見不僅是對某個問題的分析,而且一般附有解決問題的答案,只不過答案不是唯一,而是多個,意見也可理解為供上級選擇的方案。意見和決策的運行的方向相反,意見是沿著行政層級一級一級向上反映的,每到達一個層級原有的意見都會被重新加工處理,刪去一些信息,又重新添加新的信息,因此,基層通過利益表達所反映的問題,在通過行政層級層層傳遞到達決策層之后,到底有多少“意見”和原來基層反映的問題相一致,就是一個值得懷疑的問題。為了解決這個問題,從黨的群眾路線出發(fā),黨的領(lǐng)導(dǎo)人會深入基層開展調(diào)查研究,得到第一手資料,彌補“意見”的不足。2008年9月教師節(jié),T市市委副書記、黨校校長出席黨校第24個教師節(jié)座談會,會上共有十位教師代表發(fā)言,大家都談到“陽光工資”實行后,與參公人員的收入差別問題。市委副書記表示理解大家的心情,最后代表市委表態(tài)：凡兄弟黨校在提高事業(yè)編制人員待遇問題上能做到的,我們也一定做到。

連接意見和政策的環(huán)節(jié)是基層政府的利益表達,表達的方式主要是各種上行公文：調(diào)查報告,它能傳遞真實信息,對于本地區(qū)、本部門某一情況的真實反映,間接的也是在表達一種需要;建議報告,這是向上級機關(guān)就開展、改進或加強某項工作提出意見、建議,直接把自己的利益考慮進政策之中,供上級選擇;請示,請求上級機關(guān)解決實際困難和問題,或?qū)Ρ镜貐^(qū)處理某個問題的意見作出明確指示;會議,會議形式多樣,表達方式因會議形式而變;匯報,以匯報的名義向上級表達意見是普遍化、經(jīng)?；姆绞健Ｒ陨蠋追N形式都是在黨政機關(guān)內(nèi)部利益向上表達的載體,它們承載的信息外部人是不知道的,由于組織紀律的要求,下級組織在沒有得到上級具體明確的答復(fù)之前,不會在媒體上公布相關(guān)內(nèi)容。前述非正式關(guān)系在政府間的利益表達中,同樣有效,同樣起作用,表達的主體會在非正式場合發(fā)布相關(guān)內(nèi)容,傳播出去就是小道消息,小道消息并非完全不可靠,有的小道消息往往最終就被確認為官方消息。

四、省政府的政策制定

黨校教師、中小學(xué)教師和大學(xué)教師的工資不低于公務(wù)員是有法律依據(jù)的。1994年1月1日起施行的《中華人民共和國教師法》規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平,并逐步提高。”在2006年9月1日起施行的新的《中華人民共和國義務(wù)教育法》中,這個目標被再次重申為“教師的平均工資水平應(yīng)當不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平?！眱刹糠蓪τ诮處煿べY的規(guī)定是省級政府制定績效工資政策的依據(jù)。2010年11月初,筆者電話調(diào)查了全國31個省級黨校,實行績效工資的也僅有湖北和貴州兩個黨校。2007年S省公務(wù)員“陽光工資”政策出臺,然而直到2009年5月,省人力資源社會保障廳、財政廳、衛(wèi)生廳才下發(fā)《關(guān)于公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資的意見》,規(guī)定執(zhí)行事業(yè)單位崗位績效工資制度的公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位正式工作人員,從2009年10月1日起實施績效工資;2009年6月,省教育廳下發(fā)了《義務(wù)教育階段學(xué)校教職工績效考核工作實施意見(試行)》。但截至2010年底,S省黨校(包括行政學(xué)院)系統(tǒng)事業(yè)人員、高中、大學(xué)教職工績效工資仍然沒有實施。

然而公務(wù)員陽光工資的出臺卻表現(xiàn)出極高效率,為什么事業(yè)單位績效工資政策出臺的時間要遠遠落后于陽光工資?究其原因,主要是由于政府利益的存在,政府利益不同于公共利益,它是政府本身的權(quán)益。北京大學(xué)陳慶云教授將其分為三種：基本利益,組織和個人生存和發(fā)展的基本資源和條件;角色利益,不同的組織和個人獲得與其權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)相對稱的利益;失常利益,組織和個人為滿足自身過度膨脹的利益需求,利用其在在社會分工中的獲取的特殊地位和權(quán)力來謀取額外的、不應(yīng)得到的利益,是畸形的組織利益和個人利益,也就是非法利益。陳慶云教授據(jù)此提出對三種利益的不同態(tài)度：切實保障基本利益;基本滿足角色利益;堅決打擊失常利益。陳慶云教授對政府利益的分類從是否合法的角度可以分為兩類：基本利益和角色利益是合法利益、失常利益是非法利益。我們認為在合法利益和非法利益之間還有一個灰色地帶、中間地帶：合法但不合理的利益。由于自由裁量權(quán)的存在,政府可以在行為的方式、范圍、種類、幅度等方面作出選擇,從而獲取不合理利益?！瓣柟夤べY”的改革,從全國范圍看,是在中央的授權(quán)下進行的;有的地方將其納入法律程序,如廣東省,2004年6月 ,廣東省人大采納了人大代表的建議規(guī)定 ,要求各級政府在給公務(wù)員加薪時 ,首先應(yīng)該進行聽證并報人大常委會審批。以T市為例,《T市市直機關(guān)規(guī)范公務(wù)員津貼補貼實施方案》雖未報市人大常委會審查和批準,但上報省政府批準。可以設(shè)想,即使上報市人大常委會審查又怎么樣?審查結(jié)果是毫無疑問地通過,因為市人大常委會委員也是公務(wù)員,“陽光工資”也要惠及他們,僅僅是走個程序而已。

“陽光工資”是政府自身利益的產(chǎn)物,它合法但不合理,因為它違背了公平正義,造成巨大的收入差距和分化。在實行時間上,即使在公務(wù)員內(nèi)部,也是有區(qū)別的,T市從2007年5月開始,市直機關(guān)要領(lǐng)先所屬的三區(qū)一縣,其所屬D縣的標準又要低于T市市直機關(guān)。不合理的利益形成不合理的利益結(jié)構(gòu),T市市直機關(guān)與所屬三區(qū)一縣之間;T市和D縣之間;不同部門之間,同為全額撥款事業(yè),T市黨史研究室、市地方志辦公室等單位,就按照全員參照公務(wù)員管理,而黨校卻是“一校兩制”;公務(wù)員與中小學(xué)教師之間等等。對待合法但不合理的利益,要本著公平公正原則,應(yīng)該予以控制。

當我們跳出 T市黨校的小圈子,把目光投向全省、全國,消極的績效工資政策給全社會各行各業(yè)的事業(yè)單位人員,包括高中、大學(xué)、科研院所等的知識分子以及黨政部門本身的事業(yè)人員帶來巨大的心理落差,事業(yè)編制人員對績效工資的預(yù)期越來越低,同時對績效工資的認同也越來越低。一項政策是由各環(huán)節(jié)組成的閉環(huán),不能割斷各環(huán)節(jié)的聯(lián)系。政策的執(zhí)行要建立反饋機制、重視再輸入,本著公平、效率、效能、責(zé)任、法治、服務(wù)的原則,建立回應(yīng)型政府。對那些人民群眾迫切要求解決而又有條件解決的社會問題及時給與解決,對那些人民群眾要求解決而一時難以解決的也應(yīng)給與相應(yīng)的解釋并創(chuàng)造條件解決?！?/p>

責(zé)任編輯：黃 杰

D035.1

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1004-1605(2011)04-0090-05

徐曉波(1974-),男,安徽肥東人,中共馬鞍山市委黨校管理教研室講師,主要研究方向為政治學(xué)、行政學(xué)。