譚正航

(吉首大學(xué) 法學(xué)院,湖南 吉首 416000)

低碳經(jīng)濟(jì)與我國低碳金融法律制度的構(gòu)建

譚正航

(吉首大學(xué) 法學(xué)院,湖南 吉首 416000)

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主要途徑。低碳金融是與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的金融形式,對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要支持功能。低碳金融制度構(gòu)建應(yīng)協(xié)同發(fā)揮政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)作用,堅(jiān)守生態(tài)效益優(yōu)先,注意金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管并重。低碳金融制度的構(gòu)建主要包括低碳金融支持體系制度、風(fēng)險(xiǎn)控制、金融監(jiān)管制度和國家扶持制度等的建設(shè)。

低碳經(jīng)濟(jì);低碳金融;構(gòu)建

由于人類活動(dòng)排放的溫室氣體濃度的不斷增加,我們賴以生存的地球呈現(xiàn)以變暖為主要特征的顯著變化。近幾年來,隨著溫室氣體排放對世界氣候變化影響的凸顯,低碳經(jīng)濟(jì)成為國際社會(huì)應(yīng)對氣候變化和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本路徑。低碳經(jīng)濟(jì)被譽(yù)為人類社會(huì)繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步。[1]金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng),低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開與之相匹配的金融支持。低碳金融是支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本金融形式。我國低碳金融法制建設(shè)嚴(yán)重滯后,直接影響到減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和低碳經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

一、低碳金融對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支持作用

低碳金融是指服務(wù)于減少溫室氣體排放的各種金融制度安排和金融交易活動(dòng),主要包括碳排放權(quán)及其衍生品的交易與投資。[2]低碳金融是應(yīng)對氣候變化的重要金融創(chuàng)新,是支撐低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本金融形式。

1.低碳金融以支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)

現(xiàn)代金融是優(yōu)化資源配置、積聚資金的重要方式。低碳金融是與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的金融形式,其對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的保障功能。低碳經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)是要降低企業(yè)能耗,減少溫室氣體的排放,實(shí)現(xiàn)粗放型生產(chǎn)模式向集約型、資源節(jié)約型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。低碳金融的目標(biāo)之一則就是幫助和促使企業(yè)降低能耗,節(jié)約資源,將生態(tài)環(huán)境要素納入到金融業(yè)的核算和決策之中,促使企業(yè)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的高污染、高排放的生產(chǎn)模式。低碳金融和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)具有一致性和契合性。低碳金融著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益,將經(jīng)營活動(dòng)的生態(tài)效益放在第一位,必然自覺以保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源為己任,將資金融通給具有長遠(yuǎn)生態(tài)利益的環(huán)保產(chǎn)業(yè),以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2.低碳金融對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要保障功能

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,第二產(chǎn)業(yè)的能耗強(qiáng)度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),特別是第二產(chǎn)業(yè)中的重工業(yè),是高能耗、高污染的重要主體。扶持低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展是低碳金融支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本形式。對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),低碳金融通過支持其減少溫室氣體排放、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化。而對于低排放的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè),則通過支持其產(chǎn)品研發(fā)、銷售市場拓展、技術(shù)升級等,促進(jìn)其快速發(fā)展。低碳金融是低碳能源發(fā)展的重要金融支持,其為低碳能源的研究、開發(fā)和利用提供資金的保障。低碳金融也是促進(jìn)低碳消費(fèi)的有力武器,其通過對低碳消費(fèi)行為和方式的鼓勵(lì)和扶持,以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如對于綠色能源汽車、低碳房產(chǎn)等消費(fèi)行為,低碳金融可通過銀行授信額、信貸利率、低碳保險(xiǎn)等制度給予鼓勵(lì)和支持。

二、我國低碳金融立法實(shí)踐與存在的問題

在全球氣候日趨變暖、自然災(zāi)害日益增多的背景下,國際社會(huì)對減少溫室氣體排放,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的共識迅速增長。1992年聯(lián)合國通過了全面控制二氧化碳排放的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1997年加入公約的149個(gè)國家和地區(qū)的代表簽署了《京都議定書》,要求發(fā)達(dá)國家率先限制二氧化碳等溫室氣體排放,而發(fā)展中國家在2012年以后承擔(dān)減排義務(wù)?！毒┒甲h定書》還確定了溫室氣體減排的三種機(jī)制,即國際貿(mào)易減排機(jī)制(IET),聯(lián)合履行機(jī)制(JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)。為了支持與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展,2003年6月,世界銀行集團(tuán)的國家金融公司在國際銀行業(yè)發(fā)起了“赤道原則”。到2006年“,赤道原則”金融機(jī)構(gòu)遍布全球,占全球項(xiàng)目融資市場的90%以上。[3]在聯(lián)合國的推動(dòng)下,許多國家開始了低碳金融立法實(shí)踐。

為了推進(jìn)節(jié)能減排,推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,我國先后出臺了一系列利用金融手段推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政策和法規(guī)。1995年,中國人民銀行和國家壞境保護(hù)局先后頒布了《中國人民銀行關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)有關(guān)問題的通知》和《國家環(huán)境保護(hù)局關(guān)于運(yùn)用信貸政策促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的通知》,標(biāo)志著我國開始重視通過金融手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)展。2001年,國家環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合證監(jiān)會(huì)公布《上市公司環(huán)境審計(jì)公告》,2003年頒布《上市公司或股票再融資進(jìn)一步環(huán)境審計(jì)公告》和《上市公司環(huán)境信息披露的建議》,確定了具有不良環(huán)境行為的公司進(jìn)入資本市場的規(guī)制。2005年12月,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求“推行有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策,建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價(jià)格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購政策體系?！?007年7月,中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》,接著,國家環(huán)保總局、中國銀監(jiān)會(huì)出臺了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》。2007年11月,中國銀監(jiān)會(huì)又出臺了《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》。

隨著對金融與環(huán)境關(guān)系的認(rèn)識深化,利用金融來推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的立法活動(dòng)日益增多。但是,我國低碳金融法制建設(shè)還處于發(fā)展初期。我國還沒有以支持減少溫室氣體排放和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要宗旨的低碳金融立法,有關(guān)環(huán)境金融規(guī)范大多數(shù)表現(xiàn)為部門規(guī)章和政策性規(guī)范,立法層次不高,法制的約束力不夠。這些立法活動(dòng)主要目的是為環(huán)境和金融部門提供指導(dǎo)性規(guī)范,而缺乏可供實(shí)施的具體制度設(shè)計(jì),且規(guī)范之間存在重復(fù)和沖突之處,直接影響到這些金融立法規(guī)范之間的效力。應(yīng)對氣候變化與實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo),要求我國必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的高排放和高污染的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型。就我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看,構(gòu)建以支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任的低碳金融制度迫在眉睫。

三、我國低碳金融法律制度構(gòu)建的基本原則

1.政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)合作原則

低碳金融具有很強(qiáng)的正外部性,容易引發(fā)市場主體搭便車現(xiàn)象而出現(xiàn)市場失靈。這種帶有公益的產(chǎn)品,市場主體不會(huì)主動(dòng)提供,這就需要政府干預(yù)以克服市場失靈。但是,低碳金融具有正外部性并不意味著低碳金融只能完全由政府來提供。完全由政府提供的低碳金融運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,不僅政府財(cái)力不足以承擔(dān)制度運(yùn)行高昂成本,而且會(huì)出現(xiàn)政府失靈,直接影響到其低碳金融制度的效率和可持續(xù)發(fā)展性。因此,在政府引導(dǎo)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建市場化運(yùn)作的低碳金融體系是低碳金融制度構(gòu)建的基本思路。實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)合作,是低碳金融制度構(gòu)建的原則。政府的主要職能是為低碳金融制定完善的規(guī)范體系,采取適當(dāng)?shù)闹С趾凸膭?lì)措施,引導(dǎo)市場主體從事低碳金融活動(dòng),并通過監(jiān)督和懲罰措施,限制金融機(jī)構(gòu)支持高污染、高排放的市場主體的融資行為和違法行為。低碳金融政策并不完全是一種強(qiáng)制性規(guī)范,由低碳金融政策轉(zhuǎn)化為低碳金融促進(jìn)型法律,是我國低碳金融制度構(gòu)建的合適路徑。

2.生態(tài)效益優(yōu)先原則

生態(tài)效益優(yōu)先原則是指金融機(jī)構(gòu)在從事投融資行為時(shí),要將生態(tài)效益的選擇放在首位,其次再考慮經(jīng)濟(jì)效益。低碳金融必然要追求經(jīng)濟(jì)效益,要求有持續(xù)的盈利能力,否則其無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營的持續(xù)性。低碳金融的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益存在沖突之處,但是兩者可以協(xié)調(diào)和兼顧。如“赤道原則”就在二者關(guān)系的處理上體現(xiàn)了生態(tài)效益優(yōu)先的原則。在構(gòu)建低碳金融法律制度過程中,生態(tài)效益優(yōu)先應(yīng)成為指導(dǎo)性原則,并通過一系列的金融規(guī)范設(shè)計(jì),使之成為金融機(jī)構(gòu)基本的行為規(guī)范。

3.金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管并重原則

金融創(chuàng)新是指金融機(jī)構(gòu)為生存、發(fā)展和迎合客服的需要而創(chuàng)造新的金融產(chǎn)品、新的金融交易方式,開拓新的金融市場和建立新的金融機(jī)構(gòu)。[4]低碳金融及其制度構(gòu)建是支撐低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要金融創(chuàng)新,其與傳統(tǒng)金融在理念、金融業(yè)務(wù)、金融工具、金融制度上存在較大的差異。低碳金融制度的構(gòu)建離不開金融創(chuàng)新。但是,由于低碳金融特別是在金融工具創(chuàng)新上比較復(fù)雜,加上在運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面缺乏必要的制度約束,其誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的幾率較高。低碳金融法律制度構(gòu)建,也離不開金融監(jiān)管的跟進(jìn)。金融監(jiān)管是控制金融風(fēng)險(xiǎn)和激勵(lì)金融創(chuàng)新的重要力量,在低碳金融法律制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化金融監(jiān)管是發(fā)揮其支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障金融安全的重要條件。

四、我國低碳金融法律制度制度構(gòu)建的主要內(nèi)容

1.低碳金融的立法體系

低碳銀行制度。低碳金融銀行主要包括政策銀行和商業(yè)性銀行。低碳金融政策性主體是專門從事政策性低碳信貸金融機(jī)構(gòu),其資金來源于國家的財(cái)政撥款。為了促進(jìn)我國低碳經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,充分實(shí)現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃目標(biāo),在現(xiàn)有的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行之外,應(yīng)成立綠色經(jīng)濟(jì)政策性銀行。同時(shí),應(yīng)制定專門的服務(wù)溫室氣體減排的綠色政策性銀行法,對政策性銀行的宗旨與目標(biāo)、設(shè)立程序、業(yè)務(wù)范圍、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)則等作出具體的規(guī)定。[5]商業(yè)性低碳金融主體以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益為基本目標(biāo),通過市場運(yùn)作方式展開業(yè)務(wù)活動(dòng),其運(yùn)行資金來源多樣。商業(yè)性低碳銀行主要通過開展低碳信貸、低碳中間業(yè)務(wù)和低碳金融創(chuàng)新等為低碳經(jīng)濟(jì)提供投融資服務(wù)。

低碳證劵制度。證券市場是低碳經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接融資的核心場所,其與低碳銀行的間接融資相比,融資的風(fēng)險(xiǎn)和壓力要低些。我國通過證劵市場為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資還處于十分滯后狀態(tài)。目前,在深圳、上海兩個(gè)交易所上市的具有低碳概念的公司尚不足 10家,總市值為3222.6億元,只占總市值的2.76%。[6]低碳證券制度主要通過優(yōu)先安排低碳企業(yè)上市發(fā)行股票、證劵、基金和風(fēng)險(xiǎn)投資等,為低碳企業(yè)發(fā)展籌集資金。我國應(yīng)適當(dāng)降低低碳產(chǎn)業(yè)和企業(yè)上市標(biāo)準(zhǔn),大力開發(fā)證券投資產(chǎn)品,為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的金融支持。

低碳保險(xiǎn)法律制度。低碳生產(chǎn)方式的變革,勢必帶動(dòng)包括生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)等一系列的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的變化,也必然出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)因素和新的風(fēng)險(xiǎn)種類,從而為保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。新能源和節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)從投資到見效的運(yùn)作周期長,需要資金量大,需要保險(xiǎn)資金這樣的中長線資金的介入。低碳保險(xiǎn)通過為低碳產(chǎn)業(yè)提供保險(xiǎn)服務(wù),創(chuàng)新低碳產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品和建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度,支持與促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

低碳衍生金融產(chǎn)品制度。低碳衍生金融產(chǎn)品是隨著碳排放權(quán)交易而發(fā)展起來的新型金融產(chǎn)品。碳排放權(quán)交易具有長期性和風(fēng)險(xiǎn)性,金融機(jī)構(gòu)為防范氣候變化的不確定性,轉(zhuǎn)移交易風(fēng)險(xiǎn)和獲取利潤,從而開發(fā)和設(shè)計(jì)了一系列的低碳衍生金融產(chǎn)品。低碳衍生金融產(chǎn)品制度通過規(guī)范衍生金融產(chǎn)品契約,價(jià)格發(fā)現(xiàn)、交易機(jī)制等,不僅為低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目融資,而且起到豐富低碳金融市場資金流動(dòng)和集聚作用。

低碳民間金融制度。低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠正規(guī)金融體系的支持,也可以充分發(fā)揮民間金融對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)充支持作用。我國民間金融規(guī)模很大,如給予合理引導(dǎo)和規(guī)范,對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能起到不可忽視作用。目前,我國民間金融還沒有得到法律的認(rèn)可,呈現(xiàn)較高的投機(jī)性、流動(dòng)性和短期性等特征,難以為低碳經(jīng)濟(jì)提供長期和持續(xù)的金融支持。在高排放、高污染、高能耗企業(yè)融資渠道受到嚴(yán)格控制情況下,民間金融有時(shí)成為其“幫兇”。因此,引導(dǎo)和規(guī)范民間金融,鼓勵(lì)民間金融為低碳經(jīng)濟(jì)提供穩(wěn)定和長期的融資服務(wù),控制民間金融對高碳產(chǎn)業(yè)融資,構(gòu)建低碳民間金融制度具有必要性。實(shí)現(xiàn)民間金融的低碳化,構(gòu)建低碳民間金融制度,引導(dǎo)民間金融支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可以一舉多得。

2.低碳金融風(fēng)險(xiǎn)控制法律制度

金融風(fēng)險(xiǎn)是一定量金融資產(chǎn)在未來時(shí)期內(nèi)預(yù)期收入遭受損失的可能性。金融風(fēng)險(xiǎn)包括個(gè)別金融風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。由于低碳產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)較高,企業(yè)初始資金不充足等原因,低碳金融風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上要高于其他金融。低碳金融應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制制度,以保障自身經(jīng)營安全和國家金融體系的安全。低碳金融風(fēng)險(xiǎn)控制制度應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：一是完善低碳金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)管理制度;二是健全金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度?；诘吞冀鹑谶\(yùn)行規(guī)律的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的差異性,我國應(yīng)專門設(shè)計(jì)針對低碳金融進(jìn)行監(jiān)管的指標(biāo)體系,以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與控制金融風(fēng)險(xiǎn)等多重目標(biāo)。

3.低碳金融監(jiān)管法律制度

低碳金融牽涉社會(huì)公眾利益,關(guān)乎金融系統(tǒng)安全,因此離不開適當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管。首先,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該更新監(jiān)管理念,轉(zhuǎn)換監(jiān)管方式,將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)效益納入金融機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管之中,探索監(jiān)管創(chuàng)新的新思路。其次,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)吸取國際上對低碳金融監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),針對低碳金融業(yè)務(wù)的具體風(fēng)險(xiǎn)因素,出臺相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn),以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展低碳金融活動(dòng)。最后,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作,建立低碳金融信息共享制度,探索建立低碳金融風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)機(jī)制。

4.低碳金融扶持法律制度

在低碳經(jīng)濟(jì)還沒有成為主流時(shí),需要政府通過扶持低碳金融來促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國家可通過窗口指導(dǎo)、再貸款利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等政策,倡導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)注重長遠(yuǎn)利益,將資金投入新能源開發(fā)、低碳技術(shù)研發(fā)、企業(yè)的減排和污染治理,植樹造林等領(lǐng)域,以營造健康的生態(tài)環(huán)境。在低碳金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)中,既要考慮到生態(tài)效率,也要考慮到產(chǎn)品持續(xù)發(fā)展能力。國家既可以通過強(qiáng)制性規(guī)范,要求傳統(tǒng)金融產(chǎn)品在運(yùn)行中兼顧生態(tài)效率,也可以設(shè)計(jì)出新型金融產(chǎn)品。對于低碳金融產(chǎn)品,國家應(yīng)通過財(cái)政資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、降低準(zhǔn)入門檻等方式進(jìn)行支持?！?/p>

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責(zé)任編輯：錢國華

D912.28

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1004-1605(2011)04-0078-04

譚正航(1973-),男,湖南婁底人,吉首大學(xué)法學(xué)院民商法教研室主任,講師,南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士研究生,主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、金融法與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。