■和靜鈞

印度反腐風(fēng)暴背后的制度建設(shè)

■和靜鈞

前不久，印度總理、電信部長(zhǎng)、邦長(zhǎng)、“英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)”主席等多名高官陷入腐敗丑聞。印度緣何刮起如此猛烈的反腐風(fēng)暴？細(xì)究之下發(fā)現(xiàn)，印度在制度建設(shè)、監(jiān)督最高權(quán)力者、審計(jì)、選舉等方面均作出了反腐的創(chuàng)新舉措，成效顯著，這給同是發(fā)展中國(guó)家的我們提供了不少啟示。

2010年11月16日，印度最高法院罕見地向國(guó)家最高行政首腦辛格總理“開炮”，點(diǎn)名批評(píng)總理放縱電信部長(zhǎng)以“白菜價(jià)”亂發(fā)放移動(dòng)牌照，導(dǎo)致國(guó)家至少損失400億美元巨額收入。

此前，印度獨(dú)立審議部門根據(jù)舉報(bào)人的檢舉，對(duì)國(guó)家電信部門進(jìn)行了突擊審計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在移動(dòng)牌照管理中，電信部門在沒有公開招標(biāo)的情況下將數(shù)百份移動(dòng)牌照低價(jià)賣出，而且多數(shù)牌照持有者是不夠資格的電信公司。這個(gè)情況一經(jīng)爆出，印度最高法院迅速介入，對(duì)總理的批評(píng)，就是在最高院聽證時(shí)法官們作出的“憤怒”決定。

被譽(yù)為“印度經(jīng)濟(jì)自由化之父”的辛格總理，一直享有清廉勤政的名聲。沒有證據(jù)表明總理參與了腐敗，但對(duì)早在一年前有關(guān)人士就提請(qǐng)總理府對(duì)電信部門的腐敗指控進(jìn)行調(diào)查，總理府卻遲遲不見行動(dòng)一事，人們感到怒不可遏。印度電信部長(zhǎng)拉賈面臨著被逮捕法辦的境況。

同樣，2010年11月9日，印度金融中心所在邦馬哈拉施特拉邦的邦長(zhǎng)（也叫“首席部長(zhǎng)”，相當(dāng)于美國(guó)的州長(zhǎng)）阿舒克·恰范，因被新聞媒體揭發(fā)其在專為戰(zhàn)死的印軍遺孀和家屬修建的安居工程中，居然為其親屬謀得了多套“安居房”，而最后被迫辭職下臺(tái)。同一天，負(fù)責(zé)承辦過印度當(dāng)前最大運(yùn)動(dòng)會(huì)——“英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)”的組委會(huì)主席蘇萊什·卡爾瑪?shù)?，因被指?yīng)對(duì)運(yùn)動(dòng)會(huì)的開支大大超出預(yù)算及豆腐渣工程承擔(dān)責(zé)任，也宣布辭職。

短短幾天，印度的多名高官都卷進(jìn)了腐敗丑聞。印度緣何能刮起如此猛烈的反腐風(fēng)暴呢?

反腐對(duì)象全覆蓋

在2004年的“透明國(guó)際”排名表上，印度排在第90位，屬“重度腐敗”的范疇。然而，印度從獨(dú)立之日起，就重視反腐立法，倒是千真萬確的。

從1947年獨(dú)立之日起，印度政府就頒布了反腐敗法律，到1988年通過修法和統(tǒng)一，出臺(tái)了第一部完整的《防止腐敗法》。這部法律的“亮點(diǎn)”在于它針對(duì)的“公務(wù)員”是泛指一切公權(quán)力行使、維護(hù)、影響的人員。在這樣的廣義解釋下，法律管轄上至國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員，下至基層公務(wù)員，甚至包括教師、醫(yī)生及軍人。

1988年的法律特別對(duì)法官的任命、違法與懲處作了全面的規(guī)定，對(duì)腐敗案件的偵查、起訴、審判和定罪量刑、適用范圍均作了程序性的規(guī)定?？梢?，這部反腐法是一部有高度操作性的實(shí)體與程序相結(jié)合的法律。

以《防止腐敗法》為主體，印度還制定了一系列配套的“子法”，如《中央文官行為準(zhǔn)則》，這部法中就涉及官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的內(nèi)容；還有《反洗錢法》，這部法律為金融往來和大額交易提供了可以實(shí)名跟蹤的依據(jù)。除了針對(duì)中央政府的文官之外，印度還有一部《全印度文官行為準(zhǔn)則》。

最高權(quán)力者也受監(jiān)督

法律再怎么強(qiáng)，也只是紙上的東西，沒有權(quán)威的機(jī)構(gòu)監(jiān)督腐敗，反腐就無法進(jìn)行下去。印度在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，基本涵蓋了“財(cái)”、“權(quán)”、“事”及“人”的監(jiān)管，相應(yīng)設(shè)置了專門的機(jī)構(gòu)，如，審計(jì)署管“錢袋子”，監(jiān)察部管“權(quán)”，調(diào)查部門管“人事”，檢舉機(jī)構(gòu)管“是非”。為了確保這些機(jī)構(gòu)的依法進(jìn)行工作，印度專為監(jiān)督部門制定了《公民反腐敗指南》、《信息公開法》、《舉報(bào)人保護(hù)法》等。

印度的審計(jì)公署是一個(gè)很有特色的部門。據(jù)學(xué)者的研究，印度實(shí)行的是比較特殊的審計(jì)體制，即主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)制。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署負(fù)責(zé)財(cái)政決算編制和國(guó)家財(cái)政審計(jì)。這次電信部門給國(guó)家造成400億美元的損失，就是審計(jì)部門查出來的。

另一個(gè)在腐敗監(jiān)督中功不可沒的是媒體。正是由于媒體不斷深挖追究，還未等運(yùn)動(dòng)會(huì)閉幕，英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)組委會(huì)主席就被迫下臺(tái)了。

管一般官吏腐敗也許不難，管好最高權(quán)力者的腐敗則是全世界的難題。2003年8月13日，印度議會(huì)通過了《洛克帕爾法案》。根據(jù)這項(xiàng)法案，經(jīng)部級(jí)授權(quán)，可成立一個(gè)專門的三人特別法庭，負(fù)責(zé)調(diào)查處理包括總理、部長(zhǎng)和議員在內(nèi)的高官可能存在的腐敗和瀆職行為，如果調(diào)查屬實(shí)，將追究法律責(zé)任并處以罰金，追溯期限從接到投訴舉報(bào)當(dāng)日起可達(dá)10年，即使是總理、前總理等政要，也要受這一法案的約束。

以選舉促“反腐”

印度的公務(wù)員分作事務(wù)類公務(wù)員和政務(wù)類公務(wù)員。技術(shù)和事務(wù)類公務(wù)員只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不能參加任何政黨，在政治上屬中立。而擔(dān)任高級(jí)職務(wù)的政務(wù)類公務(wù)員則必須經(jīng)選舉產(chǎn)生，它將隨著定期的選舉而輪替。

在印度，秘書只是政務(wù)類公務(wù)員聘用的一般工作人員而已，屬“打工者”身份，一個(gè)高官的秘書是很難轉(zhuǎn)換身份變?yōu)椤肮佟钡?，這與我們司空見慣的“中國(guó)現(xiàn)象”形成鮮明對(duì)比。在印度，秘書要轉(zhuǎn)行，必須先要參加考試成為事務(wù)類公務(wù)員。

事務(wù)和技術(shù)類公務(wù)員要升到縣或邦乃至中央任職，都要經(jīng)過考試，除非轉(zhuǎn)變身份。

此番反腐風(fēng)暴中受到?jīng)_擊的印度總理辛格，如果他所在的國(guó)大黨認(rèn)為其能力不濟(jì)，那么下輪選舉中就不會(huì)再把他推舉為總理。

按議會(huì)制制度設(shè)計(jì)，由獲得大選勝利的黨來執(zhí)政組閣。在選舉輪替的話語下，反對(duì)黨人士會(huì)隨時(shí)睜著大眼、盯著執(zhí)政黨的一舉一動(dòng)，只要出現(xiàn)差錯(cuò)，就可能刮起一場(chǎng)政治風(fēng)暴。印度去年11月大刮反腐風(fēng)，從另一角度看，刮的也是政治風(fēng)。如，邦長(zhǎng)遞交辭職書之時(shí)，口中念念有辭，稱其無過錯(cuò)，只是不想因自己的事被反對(duì)黨老抓著不放而影響了本黨聲譽(yù)，所以才辭職了事。這樣的“內(nèi)部沖撞”，就是一個(gè)社會(huì)自潔的方式。

盡管印度有很好的防腐制度，但印度的腐敗狀況仍不容樂觀。近期，總部設(shè)在美國(guó)的全球金融系統(tǒng)組織發(fā)布的一份報(bào)告中稱，印度自獨(dú)立以來至2008年，逃稅、犯罪、腐敗導(dǎo)致大量非法資本外流，直接造成了4620億美元的損失，這個(gè)數(shù)字是印度外債2300億美元的兩倍，占其國(guó)民生產(chǎn)總值的16.6%。該組織稱，印度的非法灰色經(jīng)濟(jì)，至2008年已經(jīng)上升到6400億美元，是其GDP的一半。

根據(jù)《印度腐敗研究2005》的統(tǒng)計(jì)，印度公民每年對(duì)11個(gè)公共服務(wù)部門的行賄金額達(dá)2106.8億盧比，折合50億美元。

在新德里召開的一次會(huì)議上，印度最有影響力的國(guó)大黨的主席索妮亞·甘地說道：“我們的經(jīng)濟(jì)活力越來越足，而我們的道德標(biāo)準(zhǔn)卻在下降。腐敗和貪婪的苗頭有上升之勢(shì)。數(shù)代領(lǐng)導(dǎo)人為之奮斗和犧牲的獨(dú)立印度立國(guó)之原則，正處于被忽視的危險(xiǎn)中?！?/p>

然而，面對(duì)這一場(chǎng)風(fēng)暴，印度人民對(duì)勝利充滿了樂觀。一個(gè)從印度反腐部門“中央監(jiān)察總署”退休的官員對(duì)美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》記者說：“假如你想詛咒印度，你只管說印度充斥著腐敗得了。不過，我們見到的是它在自我清除污垢。風(fēng)暴過后，好事就會(huì)隨之而來。”